一、洗钱的形成及其危害

二、基层银行反洗钱工作存在的问题

三、基层银行反洗钱工作的难点

（一）大额支付交易报告工作量大，效果不明显。

（二）执行“了解客户”制度难度较大。

（三）识别可疑支付交易的难度较大。

（四）现金缴存成为反洗钱空档。

（五）新《人民银行法》与《一个规定两个办法》有些条款规定不一致。

四、加强基层银行反洗钱工作的几点建议

（一）加强反洗钱部门间的合作，提高反洗钱工作效率。

（二）改革现金管理规定，降低现金使用率。

（三）推广非现金支付结算工具，大力发展卡基支付业务，减少现金交易。

（四）利用新技术、新手段规范银行账户管理。

（五）银行办理个人支付结算业务都实行实名制，并以居民身份证为唯一的实名证件。

（六）坚持“了解你的客户”原则。

（七）基层金融机构要设立专门的反洗钱工作岗位，并加强从业人员反洗钱教育和培训。

（八）加大反洗钱对外宣传力度。

（九）狠抓内控制度建设。

内 容 摘 要

本文阐述了我国基层银行职工在反洗钱工作中，对“一个规定两个办法”实施以来所表现出的问题、困难及产生的原因进行了分析，提出了加强基层银行反洗钱工作的对策。作者认为，我国目前应该尽快推广应用大额和可疑支付交易监测报告系统，推动支付交易监测系统、银行帐户管理系统以及现代化支付清算系统“三位一体”的资源整合，在基层金融机构设立专门的反洗钱工作岗位，加强从业人员反洗钱教育和培训，对银行办理个人支付结算业务实行实名制，建立联席会议制度，增强反洗钱工作合力，还要加大反洗钱工作宣传力度，狠抓内控制度建设，完善反洗钱体系的法制建设，提高法律效力层次。

基层银行反洗钱工作的难点及对策

洗钱通常是指为了掩盖其非法收入的真实来源和存在，通过各种手段使其合法化的过程。目前，国际社会加大了反洗钱力度，并取得了一些成功的经验，随着中国人民银行制定颁布的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》（简称“一个规定两个办法”）等三部法规的正式实施，标志着由中国人民银行牵头构建的反洗钱机构和法律框架已初步建立，反洗钱工作已有章可循。随着我国经济的发展以及对外开放的进一步深入，我国的反洗钱工作任务越来越显得重要和迫切，如何全面有序的开展反洗钱工作，对维护我国经济、金融安全起着巨大作用，所以，做好反洗钱工作，对提高我国银行业的声誉，促进银行业的健康发展，进而在国际上树立我国的良好形象，均具有十分重要的意义。人民银行“一个规定两个办法”实施以来，从目前基层银行反洗钱工作的开展来看，存在的问题和难点逐渐显现，有必要给予分析和研究。

一、洗钱的形成及其危害

所谓“洗钱”，是指将犯罪所得及其收益通过交易、转移、转换等各种方式加以合法化，以逃避法律制裁的行为。这一过程一般有三个阶段，首先是把非法所得的钱财放到银行等金融机构的账户，然后通过一系列的复杂的交易活动伪装这些交易的真正来源，把这些账户的资金转移到各种交易账户中；最后把交易账户的资金融入到合法的个人或者与犯罪组织有密切联系的公司中，以合法的形式回到犯罪组织的手中，以进行下一步的犯罪活动。洗钱活动不仅帮助犯罪分子逃避法律制裁，而且还助长并滋生新的犯罪，扭曲正常的经济和金融秩序，损害金融机构的诚信，腐蚀公众道德

如今“洗钱”已堪称是一个全球性的“黑色产业”，它犹如世界经济动脉上的一个“毒瘤”，触角伸向四面八方，严重影响了正常的国际经济秩序。有资料显示，目前全世界每年非法洗钱的数额高达1万至3万亿美元，全球“黑钱”总数估计占世界各国GDP的2%—5%。据一些专门研究洗黑钱问题的专家估计，每年通过亚太地区银行系统转移的“黑钱”至少有2000亿美元，占全球“黑钱”总数约五分之一。在我国，伴随着对外开放的深入发展和政府打击腐败力度的不断加大，不可避免地面临国际、国内犯罪分子利用金融机构和其他形式进行跨境洗钱活动冲击。据有关数据揭示，国内每年通过地下钱庄等各种途径“洗”到海外去的“黑钱”高达2000亿元人民币，国家每年因此损失财税高达近千亿元，并有逐年增长之势。当前，洗钱犯罪具有以下特点：一是洗钱犯罪大宗化。国际洗钱犯罪的标的越来越大，涉及人员、组织越来越多。二是洗钱犯罪智能化。当前，金融业日益现代化的技术使世界资本的大量流动成为可能，同时也为洗钱提供了便利。三是洗钱犯罪国际化。“黑钱”在国际上四处流动，任何一个国家只要存在管理漏洞，“黑钱”就会乘虚而入。四是洗钱犯罪专业化。随着国际毒品犯罪、跨国有组织犯罪及跨国经济犯罪的日益猖獗，跨国洗钱专业化和行业化的趋势日益严重。有些具有专门行业知识和技能的人员，例如律师、会计师、金融顾问等参与到了洗钱犯罪当中。五是洗钱犯罪政治化。20世纪80年代以来，国际社会对洗钱问题开始给予关注，跨国洗钱的法律控制问题提上了有关国家和国际组织的议事日程。

洗钱让“黑钱”进入正常的流通领域，造成以下危害：一是动摇社会信用，诱发金融危机，威胁国家的安全。反洗钱的实践表明，金融系统是洗钱犯罪分子利用的主要渠道。商业银行作为自主经营的企业，信用是其“生命线”。但是如果有消息披露某银行被洗钱分子利用，公众将对该银行甚至银行系统的信用产生怀疑，动摇银行的信用基础。另外，由于洗钱活动的资金转移完全脱离了一般的商品劳务交易的特点，其资金转移完全由洗钱的需求所决定，因此，资金的流动毫无规律可循，洗钱很可能作为金融危机的导火索。二是造成资金外逃，使腐败资金转移境外，导致社会财富流失。三是助长刑事犯罪，破坏社会稳定。如果洗钱过程非常顺利，就为犯罪分子的下一次犯罪提供了资金支持，将会进一步刺激犯罪分子的犯罪欲望，从而给社会带来极大的危害和不安定因素，扰乱社会秩序。严重损害国家的经济利益和社会稳定。

二、基层银行反洗钱存在的问题

目前国内洗钱活动大多是通过银行支付结算系统进行的。银行机构开展反洗钱工作，必须加强领导管理，通过建章立制，健全组织机构、完善信息传递分析处理方法等，逐步构建起密切合作、务实高效的预防和控制洗钱犯罪活动机制。

在业务建设方面，一是反洗钱工作力量薄弱，基层人民银行拥有反洗钱专业知识的人才奇缺，难以有效开展工作，其他金融机构的从业人员认识不到位，认为与自身工作关系不大。二是合作协调机制有待完善，横向来看，反洗钱涉及金融、税务、公检法等众多部门，是一项复杂的系统工程，需要有健全有力的领导、组织和协调机制做保证，而基层银行尚不能有效承担起这一角色。纵向看，反洗钱工作涉及到账户管理、现金分析、大额可疑交易监测等诸多环节，基层银行由于缺乏较为成熟的规划，各部门间配合与联动机制尚未建立，从而难以形成纵横交织的网络体系。三是基础措施不到位。如账户实名制、电子监测网络和监测手段、法律法规保障等措施都还很不到位，难以形成准确有效的监测和保障体系。四是部门利益难以制约。激烈的同业竞争和区域竞争使金融机构处于自身利益考虑，对客户资金来源的合法性放松审核标准，为“黑钱”进入银行系统创造了便利条件。

在制度建设方面，近年来中国人民银行、国家外汇管理局发布了一系列的规章和规范性文件。如先后发布了《关于大额现金支付管理的通知》、《个人存款账户实名制规定》等制度，这些制度的建立对有效防范犯罪分子利用金融机构洗钱起到了一定的遏制作用。但银行开展反洗钱工作，也缺少一部专门的反洗钱法律保障，即银行机构及其工作人员履行反洗钱义务缺乏法律保护。目前银行机构报告客户大额支付交易和可疑支付交易信息， 违反商业银行法关于银行为客户保密的原则，有可能损害客户利益，若法律上无免责条款，易使银行业反洗钱工作陷入被动。

金融业经营环境不规范，反洗钱意识不强。当前我国商业银行经营水平不高，业务品种单一，仍未摆脱存款立行的经营策略，为吸收存款而放宽开户条件、直接或变相提高利率等违规经营的现象依然存在，因为反洗钱而拒绝大笔存款是很难做到的。同时许多商业银行没有真正认识到反洗钱工作的重要性，认为反洗钱存在失去大量客户的风险，不愿将反洗钱工作真正落到实处，严格客户身份认证、深入了解客户、识别客户及业务风险度等反洗钱措施也难以落到实处。有些商业银行还认为实行反洗钱，将增加工作量，提高经营成本。因此，在银行利益驱动机制的制约下，银行业反洗钱工作没有强大的外部压力，很难真正开展。

从贯彻实施“一个规定两个办法” 、“反洗钱法”以来，各基层银行虽然先后都成立了相应的领导小组，制定了反洗钱工作职责，建立了报告机制，但各行都还没有形成一套系统的以反洗钱为核心的工作体系。从总体情况看，目前基层银行反洗钱工作还只是刚刚起步，主要表现为三方面的特点：

（一）组织不到位。目前基层人民银行尚未成立专职的反洗钱机构和队伍，各基层金融机构也仅仅是按照人民银行反洗钱的组织形式建立了领导小组，并将这项工作指定某一部门负责，各行负责的部门也是各不相同，如：工商银行由会计结算部门负责、中国银行由资产保全部门负责、建设银行由法律合规部门负责、农业银行由保卫部门负责等。反洗钱工作的监测涉及到现金管理、支付结算、外汇等银行业务的方方面面，需要相关业务部门及社会有关部门的协调配合和统一组织，单靠一个业务部门很难适应金融机构发现、分析和上报可疑资金运动的工作需要。

（二）制度滞后。反洗钱法律制度过于粗犷，缺乏可操作性；责权上不够明晰；执行上不够到位。“一个规定、两个办法”和 “反洗钱法”都是从大框架下约束了反洗钱工作的目标、任务和处理办法，涉及金融机构，特别是银行部门的具体操作没有一本规范的操作手册以供前台业务人员及后台监测人员学习参照。反洗钱工作是政府动用立法、司法力量、调动有关的组织和商业机构对可能的洗钱予以识别，对有关款项予以处置，对相关机构和人员予以处罚，从而达到阻止犯罪活动目的的一项系统工程。因此，对待洗钱犯罪，相关行业应该紧密合作，从而形成一个有效的反洗钱网络。就目前而言，侦查部门对洗钱犯罪行为的侦查亟需财政、税务、工商、海关、公安、外汇管理、金融机构等共同参与和支持。如今，我国只在外汇领域形成了银行、国家外汇管理局、公安部三位一体的反洗钱机制。多个部门的合作还存在着一定的难度，许多部门常常基于自己的利益决定各自所能采取的对策。从目前情况看，大多数基层金融机构都只是按照人民银行要求，而没有根据自身业务情况，制订与反洗钱规范文件相结合的内部实施办法和操作规程，各项业务工作仍沿用原有的管理制度、缺少反洗钱工作导向，因而不能有效地将反洗钱措施渗透到具体的各项业务工作中去。

（三）信息收集、分析能力弱，效率低。目前绝大多数基层银行从业人员对反洗钱法规没有开展系统的学习和针对性的培训，在反洗钱工作方面还缺乏系统的理论知识和足够的实践经验。与反洗钱工作要求差距较大。特别是对识别可疑支付交易，一方面缺乏敏感性，不够了解客户，难以斟酌可疑支付交易，同时又心存顾虑，担心判断失误影响工作的开展。也有的金融机构发现可疑支付交易，不能及时按规定向其上级行报告，未履行相关职责。

三、基层银行反洗钱工作的难点

（一）大额支付交易报告工作量大，效果不明显。“两个办法”规定、单位之间100万元以上的单笔转帐支付、20万元以上的单笔现金收付、单位给个人银行结算帐户20万元以上的款项划转，属于报告范围。以目前的反洗钱工作岗位设置和工作机制，银行柜员应付柜面业务就已基本满负荷、难以胜任对这些支付交易进行全面科学的收集、监测、分析和报告，所以对推动反洗钱工作尚未产生实质效果。

（二）执行“了解客户”制度难度较大。银行主要从两个方面执行“了解客户”原则：一是依靠审查获取客户完整、有效的身份信息。要求客户提供的有效证件、包括身份证、护照、驾驶执照、合同契约、公司文件以及其他官方或私人文件等，证件种类多，但银行缺少有效的识别手段。目前，就身份证而言，除了港澳台同胞的通行证、外国公民的护照外，仅内地公民可使用的实名证件就多达5种。在这种情况下基层金融机构工作人员难以有效识别其真伪。因而难以确保其真实性、合法性。二是熟悉掌握客户的经营范围、经营规模、经营特点及资金流量流向规律等,客户认为这是商业机密，因此得不到他们的有效配合，加上当地经济落后，商业银行考核力度加大，各行对客户的竞争比较激烈，有时不得不降低和放弃“了解客户”的原则和标准。因此这就难以获得银行所需要的完整的客户信息。就将其账户转移其他行，银行工作人员因害怕失去客户而不好作进一步的调查了解。况且，银行单靠柜面审查和询问了解，没有专职的反洗钱部门和人员，采取具有针对性的措施进行深入调查，也难以获取银行需要的完整的客户信息。

（三）识别可疑支付交易的难度较大。由于“两个办法”中列举的可疑支付交易标准较为原则，没有作具体的细化，要做到准确识别，需要商业银行临柜人员能够及时准确、综合掌握特定客户在会计结算、支付清算、外汇等各部门资金运作的信息，这在基层银行实际工作中存在较大的困难。虽然“两办法”提出的可疑支付交易标准为金融机构制订适合本系统需要的标准留下了操作空间，但到目前为止，除部分金融机构制订执行了现金支付审批管理实施细则外，没有一家金融机构根据自身的业务特点和实际情况，制定有针对性的可疑交易识别标准或实施细则，所以各业务岗位的工作人员要从每天大量的交易中发现和认定可疑交易，确有一定困难。另外，金融业务的创新也使识别可疑支付交易的难度加大。

（四）现金缴存成为反洗钱空档。可疑支付交易标准基本上仅限于现金交易和通过银行帐户进行的交易两大类，其中对现金缴存的审查和控制在《办法》中未作要求。由于洗钱犯罪所得的原始形态主要是现金，现金缴存则是重要监测的对象之一，因此加强现金管理对做好反洗钱工作显得尤为重要。在“一个规定两个办法”颁布实施以前，我国有关的现金管理法规主要是针对现金支取，对现金缴存的限制较少。《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》虽对大额、可疑现金收付活动要求报告，但并没有要求银行对客户缴存现金的来源进行严格审查。现金缴存与洗钱活动密切相关，许多客户缴存现金的来源一概为“营业款”、“货款”等，柜面甄别其真实性、合法性确实比较困难，事实上，由于考虑到存款来源和经营业绩，商业银行主观上也并不愿意进行严格审查、控制或拒绝受理现金缴存业务，这无疑为洗钱活动留下了空间。

（五）新《人民银行法》与《一个规定两个办法》有些条款规定不一致，给人民银行对金融机构未能履行反洗钱义务的处罚带来难度，《一个规定两个办法》中多处规定，可由人民银行“取消其直接负责的高级管理人员的任职资格”。随着人民银行职能的调整，对金融机构高级管理人员的管理已归属银行业监管部门，所以基层人民银行对反洗钱工作中的有关检查处罚难以全面落实执行。

四、加强基层银行反洗钱工作的几点建议

（一）加强反洗钱部门间的合作，提高反洗钱工作效率。尽快实现资源共享，从监测渠道和交易跟踪技术上满足各反洗钱部门间相互配合的需要，对于本币转外币，外币转本币或本外币结合交易要实现从不同的环节均能取得该项交易完整的交易信息，同时要鼓励金融机构提供尽可能完整的客户支付交易记录，便于反洗钱部门的交易监测。

（二）改革现金管理规定，降低现金使用率。从国际反洗钱的一贯做法来看，现金缴存是重点监测对象，借鉴国外惯例，取消现金限额管理，制定合理的大额现金存取收费标准，对大额现金存取实行收费制度。通过行政、经济手段引导合法交易主体趋向非现金交易，使犯罪分子的洗钱行为进一步暴露，降低反洗钱工作人员辨认洗钱行为的难度。

（三）推广非现金支付结算工具，大力发展卡基支付业务，减少现金交易。鼓励居民通过开支票或刷卡的方式进行高价值的消费，加快银行卡的联网建设，提高银行卡的联网支付、清算功能，使银行卡业务更加方便快捷。

（四）利用新技术、新手段规范银行账户管理。尽快建立银行与公安、海关、工商、税务、技术监督等部门的信息联网和协作体系，为银行账户管理创造高科技的网络技术平台。

（五）银行办理个人支付结算业务都实行实名制，并以居民身份证为唯一的实名证件。结合存款实名制，建议将居民身份证作为公民唯一的支付结算实名证件，便于银行审查识别其真伪。除存款、股票交易、保险及银行卡实行实名制外，个人与金融机构的各种支付结算业务如转帐、汇款、购买国债等也实行实名制，为全面监测个人资金的流入和流出，特别是监测个人大额和可疑支付交易发挥积极的作用。

（六）坚持“了解你的客户”原则。实践表明，银行与客户之间纠纷的发生常常与犯罪行为有关，而犯罪分子在实施犯罪行为过程中常常利用伪造的客户资料（尤其是客户身份证件），因此，银行必须牢记“了解你的客户”这一最基本的原则。从源头上防范洗钱活动，银行在为客户开立账户时应注意对客户身份的认证。银行应严格审查申请人的身份证件和开户资料，开户申请资料的内容与身份证件相关内容必须完全一致；同时，人民银行应加快人民币银行账户管理系统建设，力争通过此系统与组织机构代码管理、工商、公安、税务等部门的联网，帮助商业银行确定客户的身份，并利用账户系统采集账户资料，为异常交易的识别提供基础信息。

（七）基层金融机构要设立专门的反洗钱工作岗位，并加强从业人员反洗钱教育和培训。反洗钱是一个工作量大、业务技能要求高的专业岗位，需要业务人员具备较强的业务能力和分析综合能力。因此，在金融机构中仅仅依靠监柜人员承担反洗钱工作是不够的，必须设立专门的反洗钱工作岗位或部门。同时，当务之急必须加强对从业人员的教育和培训，尽快培养和建设一支有较高水平的反洗钱工作队伍，进一步提高反洗钱工作效率和质量，提高一线工作人员的反洗钱技能，要使所有从业人员熟练掌握反洗钱法律、法规知识，加强行业自律与职业自律，自觉遵守反洗钱规章制度，切实加强内部控制与防范，全面提升银行业反洗钱工作水平。

（八）加大反洗钱对外宣传力度。开展相关法律法规宣传，举办专题讲座，印发反洗钱宣传资料。通过一系列宣传教育活动，要在全社会造成一定的声势和影响，动员社会力量共同努力、参与和支持反洗钱工作，对犯罪分子起到威慑作用。

（九）狠抓内控制度建设。基层银行要进一步加强领导，要结合各行的实际情况，制定切实可行的反洗钱操作细则和工作流程；建立健全各项管理制度和岗位职责，明确各岗位在反洗钱工作中应承担的责任和义务，特别对违规违章和工作失误出现的问题要有相应的处罚措施。

参 考 文 献

1、《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》；

2、《金融会计》2009年第4期中“从一份可疑支付交易报告看银行反洗钱存在的问题”；

3、2010年第5期《金融会计》中“反洗钱现场检查的难点及对策”。

4、《金融会计》2008年第7期中“网上银行领域反洗钱研究”。

5、文中有关数字择自中共宁夏回族自治区委员会主办的《共产党人》中“对金融机构反洗钱工作的思考”。

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