目 录

一、农村信用社改革的背景 4页

二、我国农村信用社改革取得的成绩与存在的问题 6页

三、我国农村信用社下一步改革的建议 8页

内 容 摘 要

通过对我国农村信用社的改革的历程及发展现状说明我国农村信用社改革的迫切性，通过对我国农村信用社改革取得的成效及存在的问题进行剖析，寻找出农村信用社存在问题的根源，从而提出切合我国实际的农村信用社改革之路，提出我国农村信用社下一阶段改革的建议。

论我国农村信用社改革

一、农村信用社改革的背景：

农村信用社改革的迫切性

我国农村信用社经历了曲折多变的发展过程。从1951年5月成立第一家农村信用社，在经历了五十多年改革和发展的风风雨雨之后，我国农村信用社在支持发展农业生产、搞活农村经济、促进农民增收的过程中，发挥了积极的作用，取得了辉煌的成绩。但同时，由于管理体制和产权制度不明晰等原因，农信社自身也积淀了大量的问题和困难。

自上世纪90年代中期以来，农业银行等国有商业银行实施收缩农村进军城市的市场经营发展战略，原来设在县城和农村乡镇的营业机构纷纷调整，经营重心向城市转移。且1996年农村信用社脱离农业银行管理后由人民银行直接进行监管，国家对农村合作基金会实施整顿，农业经济发展所需信贷资金由多家金融机构共同承担的局面开始打破，农业信贷占总贷款的比重开始下降，农业经济发展所需资金呈现日益短缺的趋势，信贷结构与农业结构所需信贷资金出现不相协调的矛盾，信贷投放结构非农化的现象日趋严重，为农业和农村经济发展提供金融服务的重任落到了农信社一家身上。但农信社由于体制等方面的原因，存在着经营规模小、抗风险能力弱、历史包袱沉重等问题，在管理体制、经营机制和服务能力方面也存在着与农业和农村经济发展不相适应的突出矛盾，农民贷款难的呼声不断。 再者，我国是一个农业大国，发展农村经济，增加农民收入，是农村发展的紧迫任务。党的十六大提出要全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农民、农业和农村经济发展问题作为经济工作的重中之重，放在更加突出的位置。增加对农业和农村的资金投入，解决农民贷款难，是增加农民收入、促进农村产业结构调整和农村经济发展的重要途径，也是当前一个迫切的问题。

农村信用社改革的历程；

农村信用社具有点多、面广和贴近农民的先天优势，在实现我国农村经济发展的新一轮战略目标中，可以发挥更加重要的作用。农信社的改革正是在这样的背景下迈出步伐的，主要经历以了两个阶段：

1．最初的试点：江苏

2000年7月，国务院批准了由中国人民银行和江苏省人民政府共同拟定的江苏农村信用社改革方案，成立省级联社并取得了良好成效。

2．新时期改革的深化

⑴２００３年６月２７日，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》，开始新一轮农信社全国改革试点。２００３年８月１９日，国家决定在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏８省（市）率先进行农信社改革试点。２００３年１２月３０日，８省（市）农村信用社改革试点实施方案已先后获国务院批准，农信社改革试点工作进入全面实施阶段。

⑵２００４年８月，国务院召开深化农村信用社改革试点工作会议。２１个省、市、区成为农信社改革试点单位，分别是：北京、广东、天津、河北、湖北、云南、甘肃、山西、宁夏、青海、内蒙古、辽宁、黑龙江、安徽、福建、上海、河南、湖南、广西、四川和新疆。  ⑶２００５年上半年，２１家试点省（市）的省级管理机构——省联社可能全部挂牌。

我国农村信用社改革取得的成绩与存在的问题

(一) 农村信用社改革成效

自2000年农村信用社改革逐步深入以来，改革成效是非常显著的，这主要表现在以下几个方面：

存贷款规模迅速扩大，不良贷款比例大幅下降。

增资扩股工作取得成效，并获得中央财政支持，中国人民银行2004年发行１５００亿央行票据支持农信社改革。

3.管理体制与产权制度改革取得进展，各省（市）农信社改革试点单位已经建立省联社方式作为省级管理机，并相应建立省联社，统一法人以确定产权制度。

总体看来，农村信用社改革试点工作进展顺利，农村信用社的资金实力明显增强，支农信贷服务工作得到加强。这些可喜的成绩为下一步改革打下了坚实的基础。当然，我们也必须清醒地认识到，目前的改革还面临许多困难，进展依然缓慢。究其原因，在于农村信用社长期存在的一些问题没有得到根本解决。

(二)农村信用社改革存在的问题及成因

第一，产权制度不科学，产权约束薄弱。长期以来，农村信用社的产权在表面上是明确的，但法人产权是一个模糊的概念。农村信用社作为金融企业，究竟谁是所有者不明确，所有者和经营者的关系不明确，出了问题究竟由谁来承担经营管理的责任不明确，从而使得农村信用社管理体制改革、金融风险化解、经营管理改善以及相应扶持政策等，缺乏坚实的制度基础。由于农村信用社缺乏一个真正意义上的产权所有人，其经营过程也缺少来自于财产所有者的监督，相当多的经营者把农村信用社看作自己的企业，随意经营，甚至假公济私。即使有一些外部管理者的监督，也由于农村信用社缺乏内在机制，达不到预期效果，有些管理者甚至与经营者合谋损害农村信用社的利益。

第二，管理体制不完善，管理上有缺位、越位现象。长期以来，我国的农村信用社多由国家金融机构管理。然而农村信用社点多面广，极为分散，国家金融机构人力、手段都有限，难以真正管理好。实际上，多数农村信用社的管理权落在社主任、联社经营班子的身上。很明显，这些人既是农村信用社的管理者，又是经营者，既是裁判，又是运动员，体制上的管理者农行、央行却成了观众，真正的管理者缺位，经营者却越位管理。从某种意义上讲，多年来不断出现的农村信用社贪污、挪用等腐败现象，不完善的管理体制难辞其咎。

第三，内控意识薄弱，内控制度不健全。信贷内部控制作为一项重要的管理活动，需要一定的沉没成本，如设置相应工作人员等。为降低经营成本，部分农村信用社不去建立规范的内控制度，而选择对下级一把手实行信贷控制。这种人对人的内控模式，导致许多坏账、呆账。因此，内控观念的转变是建立合理内控制度的前提条件。目前，多数农村信用社尚未建立具有独立性和权威性的内审机构，内部稽核、监察力量配备不足。有些农村信用社虽然设立了稽核部门，但内控制度并不健全：稽核部门对会计、信贷等基层工作人员监督较多，而对联社、信用社领导干部制约很少；对具体业务经办人员的违规行为处理较多，而对领导干部违规或管理决策失误追究责任极少。这样，就使一些领导将自己凌驾于内控制度之上，很容易出现一些违规违法问题，从而增加农村信用社的经营风险。

第四，员工素质普遍较低，缺乏真正胜任的专业人才。就全国农村信用社而言，大部分基层农村信用社员丁的综合素质偏低，部分职工的主人翁意识和责任心不强，认识不到自己所在岗位的重要性和所负责任的重大性。另外，试点地区的多数农村信用社缺乏金融、法律、计算机等方面的专业技术人才，特别是基层乡镇信用社，更缺乏懂经营会管理的人才。

我国农村信用社下一步改革的建议

(一)必须规范行业管理

规范行业管理是解决农村信用社面临问题的迫切要求。由于长期以来农村信用社在信贷管理、财务管理、干部人事管理、固定资产购建、现金管理、统计管理、薪酬管理等各个方面缺乏有力的管理制度，缺乏保障制度落实的机制，缺乏监督制度执行的措施，特别是缺乏对高管人员的有效监督，使农村信用社产生内部道德风险。成为形成大量不良资产、亏损挂账、历史包袱的重要原因。要解决管理薄弱问题，通过产权制度改革、完善法人治理结构，实现股东、社员对经营者的约束，代表着一种努力方向，是一项长期的艰巨任务。但在近期和今后一段很长时期内，必须依靠加强行业管理，才能把握方向、管控风险和实现有效激励和约束。

 (二)要切实加强监管，防范风险

本着监、管分离的宗旨，省级政府应成立一个专门的负责机构，统筹全省农村信用社的行业管理，并将行政管理权交给省级联社。农村信用社管理体制改革后，管理权的转移需要一个磨合期，而且也不能完全杜绝管理上的违规操作行为。鉴于此，银监部门要加强对农村信用社内控制度有效性的监管，发现各类风险，要及时给予提示和预警，并督促整改落实。人民银行要监督农村信用社加强资金调控管理，健全金融稳定和风险处置机制。

要切实防范存款挤兑，对可能出现支付风险的信用社，银监部门要及时提出建议，地方政府、人民银行、信用联社要及时启动支付风险应急预案，以保障改革的顺利进行。

（三）因地制宜，积极稳妥地推进农村信用社产权制度改革，实行不同模式的产权制度。

农村信用社改革应是目标一元，模式和路径多样。只要农民的融资需求能够得到满足，农村信用社或组建独立的股份制商业银行，或股份制合作银行，或作为农业发展银行的基层机构，或在维持现状的基础上加强管理，改善经营，都是可允许的选择。若存在的趋大心态，全部搞成农村商业银行、农村合作银行，无异于在农村金融领域形成了一个新的垄断局面，对农村金融市场的健康发展和金融机制的完善极为不利。所以无论采取何种产权形式，都必须在法人治理结构、股权分配、运行机制的基础上进行规范改造，使农村信用社真正办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务，实行自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的地方性金融机构。无论采取何种产权制度和组织形式，农村信用社都要坚持服务“三农”的经营宗旨，从农民和农村经济发展的实际需要出发，进一步增强和完善农村信用社的服务功能。 （四）要扎实做好改革期间的支农服务工作

要通过有效支农，调动农民支持改革、参与改革的积极性，增强社会各界对农村信用社投资的信心。面对农村经济发展和农村产业结构调整的新形势，农村信用社要积极研发适应广大农民群众需要的服务品种，拓宽服务范围，提高服务水平。对农村信用社的支农服务工作，地方政府要加强督促和指导，省、市信合管理部门要加强管理考核，银监部门要加强监督检查。

（五）对农村信用社历史遗留问题的处理

建议通过国家从政策上切实扶持来解决农村信用社的历史包袱：

一是制定并实施《合作金融法》，明确信用社是公益法人，非纳税单位，免征一切税负，以改善信用社的盈利状况。二是将１９８６年开征营业税、所得税等税种以来农村信用社累计交纳的税金分几年的时间返还农村信用社；对农村信用社承担政策性亏损和承办保值储蓄造成的亏损挂帐，由财政部门拨专款予以弥补。三是对因承担政府行为所形成的不良资产给予剥离，国家财政拨出专项资金处理农村信用社坏账；对不良贷款实行新老划断的办法，对无法收回的呆滞贷款实行挂账停息，对新的不良贷款实行责任清收。四是将邮政储蓄从农村吸收的资金全部按资金成本贷放给农村信用社使用，并增加中央银行对农村信用社的再贷款，以增加农村信用社的资金来源。五是进一步提高农村信用社的贷款利率浮动幅度，以扩大农村信用社的存贷款利差，增加其盈利。六是对农村信用社的不良贷款和历年财务收支进行彻底清理，对在发放贷款中以权谋私和财务管理中的大案要案揭露出来，使在信用社经营过程中损公肥私的人得到应有的惩罚。七是允许、鼓励经营管理好的信用社按照市场原则兼并经营管理差的信用社，使农村信用社形成优胜劣汰的机制，在农村信用社形成完善的法人治理结构之前，以生存的压力来迫使信用社改善经营管理

(六)建立健全农村信用社的内控制度

1．制定内控指导性文件，提高对内控制度的认识。提高农村信用社干部员工的内控意识，是加强内控制度建设的当务之急。建议制定《农村信用社内控制度指导》等规范性文件，通过大力宣传和教育，使农村信用社所有干部和员工明确内控制度的原则、内容、方法和要求，意识到内控制度建设的必要性，提高遵纪守法、执行制度的自觉性。

2．坚持内控原则，健全内控制度。内控制度有一套科学的原则，包括体制牵制原则、程序牵制原则和责任牵制原则。首先要根据业务的发展，补充修改各类规章制度，逐步建立全方位的风险管理体系；其次要在各级联社建立贷审会、风险审查委员会、资产负债管理委员会，分清职责权限，使农村信用社系统内的重大问题集体商议；再次要借鉴股份制商业银行的成功做法，将现行的规章制度整编成册，下发全系统执行，同时开展各种形式的培训活动。

3．建立具有独立性和权威性的内审部门，加大稽核力度。为充分发挥内审部门的稽核作用，建议从三方面努力：一是进一步发挥各级监事会的职能作用，把章程中规定的监事会监督职能与内审的稽核、监察职能进行整合，监事长兼任总稽核，与理事长平级，独立履行对联社、理事会和经营班子工作的稽核监督职能；建立联社和信用社主任年审和离任审计制度，年终由稽核部门对信用社年度经营管理、权力使用、制度执行、工作绩效等情况进行全面审计。二是改革内审工作的组织体系，各级内审部门最好作为上一级稽核部门的派出机构，接受上一级稽核部门领导和管理，其人员任命、调整、撤换及工作待遇、考核和奖惩也直接由上级稽核部门进行管理。这样可大大减少稽核工作各种干扰，形成一套垂直、独立、权威和高效的内审工作体系。三是建立对内审稽核部门的监督考核制度，建立审计人员工作责任制，稽核要有记录、有报告、有反馈，虽经检查但对问题处理不力或有意隐瞒的，要追究内审人员的责任。

（七）提高员工素质，引进各方面专业人才。

当前，金融业面临资金、管理、服务等多方面的激烈竞争，但竞争的核心问题还是人才的竞争。作为服务于“三农”的农村信用社，更是人才匮乏，尤其是高素质人才奇缺。法人治理结构能不能真正发挥作用，各项管理制度能不能真正得到落实，很大程度上取决于高管人员的素质。要充分利用产权制度改革的有利时机，抓好高管人员队伍建设。在加强自身培养的基础上，要加大引进高素质金融管理人才的力度，提高管理队伍的整体素质。

第一，要加大培训力度，深入挖掘现有人力资源。要制定长远培训规划，有计划、分层次地对员工进行培训，并建立一套严格的培训与考评机制。在教育培训中，要坚持在职培训与脱产培训相结合、学习与实践相结合，促进员工在实践中不断增长知识，进一步提高金融服务和经营管理水平。

第二，广开人才渠道，调节人才增量。信用社按照业务经营实际和发展规划，有目的、有计划地从社会和高等院校引进优秀的计算机、法律、金融等专业人才，并尽可能地为他们提供良好的工作和生活环境，使他们能安心工作。

第三，建立灵活的用人机制和绩效分配制度，完善收入分配机制。 

高效的行业管理，还取决于有效的激励。根据岗位职责，建立起量化的业绩考核标准，形成“当期绩效决定薪酬、长期绩效决定升迁”的激励机制，并综合运用物质的、精神的等多种激励杠杆，包括绩效工资、奖金、晋级、提职、荣誉、表扬、鼓励、休假、外出考察、培训机会、参与决策、选配助手、改善工作条件等，重奖贡献突出员工，同时运用有效的约束机制，惩罚不作为者，使激励机制产生明显的正向反应，使员工按照企业价值取向积极作为，贡献最大力量。

（八）加快科技建设步伐，走科技强社的道路

农村信用社的全体员了应树立科技强社的意识，充分认识到现代科技对于提高经营效益、防范化解金融风险、支持三农，经济发展的重要作用。要加快内、外联网建设，完善计算机配套设施，尽快缩短与商业银行科技建设的差距。农村信用社要走科技创新之路，加大科技投人，开发信贷资金管理系统、案件防范系统、电子公文传输系统等，尽快实现全国通存通兑和电子汇兑网络，同时要疏通结算渠道，实行跨系统结算，开办外汇结算和银行卡业务，努力实现管理现代化、经营网络化、服务电子化的目标。

今后，无论是改革管理体制，明晰产权制度，完善法人治理结构，还是牢固树立服务宗旨，进一步加大支持“三农”工作力度，都面临着方方面面的制约和困难。这就需要我们拿出相当的勇气和毅力来，知难而进，迎难而上，在科学发展观的指引下，下大决心和大力气，脚踏实地推进改革，惟如此，才能真正迎来农村信用社改革和发展的春天。

参 考 文 献

《金融研究》、《南方金融》、网上关于信用社改革的报道。

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