一、农村信用社的发展历程与稽核现状

二、农村信用社金融稽核建立与健全的必要性

三、农村信用社金融稽核存在的问题

四、农村信用社金融稽核制度的建立与健全

五、结束语

内 容 摘 要

近年来，随着金融管理的加强和银行法制建设，银行稽核的体系发展很快，稽核监督的作用正在不断加强、完善。相对于商业银行来说，农村信用社由于受诸多因素的影响，内部的稽核发展滞后，内部监督机制还处于较软弱的地位，监督与促进作用未充分发挥其职能作用。本文将剖析农村信用社稽核的现状，就农村信用社的金融稽核制度的建立与健全进行分析，针对其特点提出一系列健全稽核的措施，以便使农村信用社的稽核得到更广泛的重视，让稽核工作得到更广阔的发展空间。

论农村信用社—金融稽核制度的建立与健全

近年来，随着金融管理的加强和银行法制建设，银行稽核的体系发展很快，稽核监督的作用正在不断加强、完善。相对于商业银行来说，农村信用社由于受诸多因素的影响，内部的稽核发展滞后，内部监督机制还处于较软弱的地位，监督与促进作用未充分发挥其职能作用。本文结合农村信用社的特性，就金融稽核制度的建立与健全进行论述。

一、农村信用社的发展历程与稽核现状

 农村信用社从50年代成立起就路途坎坷。1979年以前，信用社由中国人民银行领导。1979年开始国务院委托农业银行代管农村信用社。1996年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，又由中国人民银行管理农村信用社。2003年国务院决定成立中国银行业监督管理委员会，管理信用社的职责又划归各级银行监管部门。如今的农村信用社又开始逐步向农商行转变。

农村信用社经过几十年的发展，培养锻炼了一支稽核队伍，开始发挥着稽核监督的职能作用，取得一定的成绩。但从目前案件有发生的情况来看，农村信用社的稽核工作还远远跟不上业务开拓和内部监控的需要，与其他商业银行还存在一定的差距。

（一）、由于当前各行的稽核仍是“自查自 ，其内容大都针对规章制度执行情况， 帐薄、凭证为主，方法单调、简单。注意了广度、忽视了深度，而且还常常是“孤军作战 ”这种方法使稽核工作长期陷于表面化，治标不治本，不能突出“再检查”的特征，始终处于低层次之中。与一般专业检查无多大区别。因此，虽然也能查出一些问题和漏洞，但预防的作用甚微。

（二）、稽核仍缺乏相对的独立性和权威性。稽核体系是以“在银行高级管理层领导下开展稽核监督工作”为主要管理模式，而非由董事会或监事会及其下设审计委员会直接领导，但各农村信用社的稽核部门大多直接向高级管理层报告，而不是向董事会或审计委员会报告，缺乏必要的权威性和相对的独立性。稽核部门也没有一定的行政、经济的独立自主权，影响稽核监督职能的发挥。对查出的问题只有建议权，无处理权。有时由于其他部门的牵制、异议对查出的问题只好不了了之，到下次稽核时，仍然是这些老问题，严重的挫伤了稽核人员的积极性。有时在工作中涉及到本单位具体的人和事，稽核人员怕得罪领导、搞坏关系，不敢大胆开展工作，稽核的监督作用也受到削弱。

（三）、稽核队伍力量弱、素质低。稽核队伍力量弱、素质低，也是稽核工作质量提不高的原因之一。一是反映在稽核力量长期配备不足，有的信用社领导思想上重视不够，行动上对稽核机构的设置、人员配备支持不力；二是稽核人员业务素质较低，稽核工作涉及到各专业，因此要求稽核队伍有较高的业务素质和技术水平，配备的稽核干部要注掌握几个主要专业的业务，并有一定的表达能力和文字水平。可是实际上多数只熟悉个别专业、懂得全面业务的少，所到位的人员结构、业务素质远不能适应实际工作需要。　

二、 金融稽核建立与健全的必要性

金融稽核是我国社会主义审计体系的一个重要组成部分，它对保证国家金融政策、法令和规章制度的贯彻执行，维护经济秩序，促进金系统内部不断提高经营管理水平及经济效益起着越来越重要的作用。农村信用社稽核的主要职能就是为了优化银行内部的组织结构及运营，提高银行的自我价值，对预期的风险进行有效防范，在坚持独立性的原则下，采取系统化、规范化的方法评价和改进组织的风险管理、控制及治理过程的有效性，实现银行的目标。

金融机构为什么要设稽核这个部门呢？首先金融稽核的职能作用体现了金融稽核存在的必要。稽核的职能即是指稽核本身所具有的功能，归结起来说，稽核具有三大职能：经济监督、经济评价和经济鉴证。稽核的监督职能就是监察和督促被稽核金融机构的业务和财务活动要在规定的范围以内，在正常的轨道上进行；稽核的评价职能是指在审核检查的基础上，对被稽核单位的业务和财务活动、经营决策、内部控制制度以及经济责任等做出评价并提出改进意见；经济鉴证职能就是通过审核检查，确定被稽核单位会计资料及其他有关资料是否符合其经济事实或经济活动的某些方面是否合规合法，并出具书面证明。金融机构必须通过实现稽核的三大职能，来保证金融机构的合规合法经营。其次是各金融机构由于受自身的条件和大的经济环境的影响，导致发展的过程中还存在诸多的问题，如：部分金融机构的某些改革措施倾斜于利益机制上，而又缺乏相应的行为约束机制，致使其在经营和管理上出现短期行为；金融机构内控制度也还存在缺陷，表现在制度建设滞后于社会发展的需要，会计信息失真的可能也在一定程度上存在以及内控体制不顺，权力制约失衡等，造成各家金融机构均会存在不同程度的违规经营的问题，加大了金融机构的成本负担和经营风险；同时在金融机构内部也存在部分员工业务素质差，或者责任心不强，处理业务时常发生错误，还有个别员工无视法纪、营私舞弊、贪污盗窃等犯罪行为时有发生。因此，这就需要一个专门的权威部门来实施监督和控制，以规范金融机构的经营行为，减少或避免各类案件事故的发生，促进农村信用社的长远健康发展。

三、金融稽核存在的问题

由于传统的理念以及体制等诸多因素的影响，金融稽核还存在诸多的问题，包括稽核认识上的问题，稽核体制上的问题，制度上的问题等。当前，很多金融机构的稽核工作仍然是停留在传统稽核阶段。首先它采取的稽核方式是自下而上，也就是说，这种监督主要是覆盖在基础业务阶段，这样稽核工作就可能会因基础业务的繁多而稽核力量的缺乏导致监控缺位；其次是传统的稽核是注重对历史进行评估，因而是一种事后监督，未起到事前预防的作用；第三是由于传统的稽核是静态的评估，这种评估对金融机构业务的发展变化是不相适应的，第四是人员的不配套，稽核并非专才，这样导致的直接后果就是影响稽核质量。

　以农村信用社的稽核工作来分析，我们知道，由于历史的原因，农村信用社在经营和管理过程中存在很多不规范的地方，急切需要有完善的内部控制制度来进行规范，而实际上，农村信用社稽核并未充分发挥应有的作用，工作过程中还存在相当的问题。分析起来有以下的原因：

（一） 是管理者存在对稽核工作重视不够。在信用社的发展过程中，稽核工作一直处于一种从属地位，并没有真正被重视起来。经营管理中，重业绩、重效益的，轻规范、轻制度的现象普遍存在。殊不知，规范和发展二者本身就是矛盾的统一，没有完整的规范的各项规章制度作保障，就谈不上健康持续的发展。

（二） 是稽核管理体制不顺。稽核作为一个监督部门，需要有自己的独立和权威，才能充分履行自身的职能。基层的信用社基本上没有专门的稽核部门，代其行使权力的是县联社的稽核部门。这样，即便稽核可以对以下基层信用社的业务经营过程行使监督和检查，但由于稽核人手少、基层信用社情况复杂等原因，达不到及时有效监控的目标。对于县联社的监督，由于稽核是在联社的领导和管理下开展工作，稽核工作开展起来就会“既当运动员，又当裁判员”，监督显得苍白和乏力，权利得不到有效的监督和制约。

（三） 是稽核队伍力量偏小，人员的素质偏低，不太适应当前形势的发展。就现在农村信用社的稽核队伍的管理而言，还存在诸多的问题。作为稽核工作人员本身需具备相应的素质，然而，事实非如此，稽核的用人，并没有严格的进人条件，往往由于某些因素影响，导致政治素质不高、专业素质不过硬的人员进入稽核队伍，给工作的开展带来一系列的问题，再加上现在稽核注重于序时的稽核，也就是对各营业网点的交易业务进行检查监督，点多面广，业务繁多，稽核人员力量不足，稽核难免造成缺位或漏失。

（四） 是稽核工作程序不规范，工作方式方法过于简单，工作思路不清晰，工作质量较低，使稽核工作流于形式，起不到应有的监控作用。是以事后的稽核检查代替日常经营管理，分不清前台后台的功能；以联合检查的形式代替事后监督稽核，分不清运动员与裁判员的职责；以业务发展需要为由突破授权，变通规章代替制度完善和操作规程的执行，分不清制度严肃性和违章的风险性；同时以经营目标考核的结果和排名代替经营稽核结果，分不清两种手段的统一性和差异性。

（五）是稽核处理力度不够，发挥不出应有的震慑作用。稽核本身的职能是查错纠弊，其中一个核心的职能就是对错弊的处理，特别是除弊，可以防止和杜绝人为的、客观的错误，这就需要进行稽核处罚，而实际操作中，基于管理体制以及经营管理矛盾的协调，稽核处罚有时就难以落到实处。

四、金融稽核制度的建立与健全 

　要建立与健全金融稽核制度，就必须转变稽核理念，理顺稽核体制，建立和完善内部稽核管理制度，建立金融稽核的外部监督体制。

（一）转变稽核理念。金融机构要充分认识稽核工作的重要性，管理决策机构要从思想上高度重视稽核工作，正确认识稽核工作的实质，以及它所能为金融机构的健康发展带来的巨大作用，将此工作一贯到底，要把稽核工作作为内部自律、加强内部控制的主要手段，把稽核成果作为我们管理和决策的重要依据。而稽核工作也只有得到上级的认可，工作开展起来才会有底气，有信心，才能将监督检查做深做细，真正找出发展过程中的症结所在，为管理上层决策提供可靠的依据。不仅如此，金融机构还应借鉴外国商业银行内部稽核管理的先进理念，从传统的稽核理念转换为现代的金融稽核理念。要逐渐建立自上而下的稽核模式，要从对高级管理人员的监管中获得风险保障；要建立对风险和问题的预测，变事后监督为事前预防；要变静态的稽核监管为动态的连续的评估；要配置专业的人员实施专业的工作，达到事半功倍的效果。

（二）理顺稽核关系，从体制上消除对稽核工作的障碍。建立稽核垂直管理体系，将稽核队伍上收一级管理，进行上挂下查。实现稽核工作的超脱性，树立稽核权威，真正达到有效监督的目的。随着我国银行改革进程的加快，银行法人治理结构的理应逐步完善，应在监事会的领导下设立稽核委员会，直接对监事会负责。各级信用社的稽核人员由上级稽核委员会统管，其人事、劳资等关系全部集中在上级，分割现行的人员同所在信用社的利益关系。确保稽核部门在组织体系上具有独立性，在处理与被稽核对象的关系上具有超脱性。各级稽核部门应该不受限制地向上级稽核部门报告稽核结果并提出必要的改进建议。稽核人员的业绩表现由上级稽核部门来进行考核，这样可以避免稽核人员承受外界不当的压力，从而正确履行其职责。

　（三）建立完善稽核内部管理体系。稽核内部管理的目的在于使稽核活动做到规范化，以提高稽核工作的效率和保证稽核结论的质量。因此建立和完善稽核内部管理体系就是将稽核内部管理的各项内容制度化。稽核内部管理的内容主要包括制度完善、责任制度、质量控制、稽核方式、人员培训、档案管理和报告制度。

1、建立完善稽核制度

农村信用社必须根据自身发展需要，建立健全金融法规。稽核部门要进一步加强权威性．发挥监督职能，有效查处问题．就必须有针对性地建立、完善稽核法规。稽核工作由对行长负责，应改为对董事会、监事会和股东大会负责，稽核应向董事会和股东大会报告工作，基本要求和内容是，风险状况及评价、内控情况、稽查情况、问题及整改结果、风险管理方向等。这种制度安排的优点是，把操作风险的监控置于董事会、监事会、股东大会的领导之下，提高了规格，增强其独立性，以解决经营班子既是教练员、运动员又当裁判员，自我监督怕揭短难揭短，风险管理错位和职责不清问题，解决监事会太超脱容易虚而不实、监而不督的矛盾。纠正经营班子中自我监督不到位，也符合《公司法》关于建立现代企业制度的要求。同时不能割裂稽核监督职与权的必然联系，不能使其有责无权、无独立性，亦即无完整性。如果其只是行长具体管理的一个部门，其工作职责就不再是监控经营风险的环节，而是弱化为经营过程的复核职责。

2、建立完善稽核责任制度

由于稽核部门和稽核人员做出的稽核结论是一种法定的行为，具有权威性，而这种权威性是依法稽核、证据确凿、评价正确所形成的。为了维护稽核的这种权威性，提高稽核工作质量，避免稽核对被稽核单位、事项和当事人因错误带来的损失，稽核部门和稽核人员对每个稽核事项的稽核结论正确或失误必须承担责任。建立稽核责任制就要求在稽核工作的每个环节，稽核活动的每个层次，对稽核人员所从事的工作和执行的任务，都具有明确的要求。稽核任务责任制是按照在稽核项目中进行稽核活动的各个层次与各个环节的人员承担的任务来分别确定的。具体地说就是稽核的各环节都要承担相应的责任。完善稽核处罚手段，要三管齐下，加大力度，取得实效，对违章违规的责任人实行经济行政的处罚。对违章违规的差错事故相关责任领导人建立处罚考核制度与业绩、职务升降使用直接挂钩；对违章违规造成的损失，与经营目标考核的成本费用、资产质量、利润等指标结合起来，以倍数或相应比例直接计算其经营效益。

3、建立健全稽核质量控制制度 

稽核工作质量的优劣足以影响一个金融机构稽核工作的成败。因此健全和加强稽核质量控制，是稽核部门必须重视的问题。要保证和提高稽核质量，需要做好以下的工作：一是要制定出稽核的标准，包括稽核的工作标准、评价标准。要对稽核人员提出要求，做好稽核活动的准备工作，编制的稽核报告必须达到要求。二是要健全内部控制制度。通过对稽核对内部控制制度进行事前、事中、事后的评价，提出改进内部控制制度的建议，帮助被稽核金融机构加强管理，健全内控；三是取得充分的、可靠的、相关的稽核证据，才能保证稽核结论的正确性；四是要规范稽核操作程序，建立一整套科学、合理、系统的稽核程序，使稽核工作人员在工作过程中做到有条不紊。要积极探索和运用科学的稽核方法，减少稽核差错和漏失，提高稽核工作质量。五是认真审核稽核工作底稿，稽核工作底稿不仅反映稽核活动、归结稽核证据、记载稽核结论的档案材料，而且在每个项目的稽核过程中，对控制稽核质量有着很大的作用，因此要逐一对底稿内容进行认真的审核；六是提高稽核人员的素质；七是建立稽核规范，在稽核工作中要做到在组织分工、职责任务、稽核项目安排、计划编制、内控评价、稽核要点确定、检查取证方法、分析评价原则等都要指定规范的文件来进行规范，让稽核人员在操作中有同意遵守和共同采用的模式；八是自觉接受管理机关和外部监督机关的监督和指导。

4、建立完善金融稽核方式

纵观世界多国金融稽核监督方式都有一个共同的特征即为：非现场稽核为主，结合现场稽核对金融机构实行严密有效的监督。非现场稽核现代化程度高；有严密的监督指标体系和科学的评价标准。最为典型的当数美国，其监督管理当局运用计算机对金融机构及其业务经营进行分析、监测、预测以及早期报警，不仅可以早发现风险情况，还可对其进行连续的监测和监督，扩大了稽核面，严密防范了风脸的产生，并且对提高现场稽核的效率有很大帮助。目前农村信用社稽核多数采用现场稽核方式，且手工操作为主。时间长、效率低、数据滞后，电脑在非现场稽核工作中的运用还处于起步阶段。银行对计算机的软件开发还很不够，因此，使得监督的广度、深度和监管的实效还很不理想。农村信用社应与时俱进，结合自身条件，借鉴它国有益的经验。加快我国非现场稽核监督的现代化建设步伐，并尽快培养和配备与之相适应的高素质电脑技术人员和银行业务分析人员，只有这样，才能保证电脑通讯系统和分析程序的正常运行和维护，也才可能对金融业经营状况的好坏作出恰如其分的评价。才能对有问题的金融机构进行持续的跟踪监测，并有效地确定现场稽核的重点，最终防止金融风险的产生。

一是建立"发布风险予警提示报告"的制度，对经营政策、环境、条件的风险准确分析；对稽核的问题意见逐项反馈；二是实行"三结合"的办法，即报送稽核与现场稽核相结合、交叉稽核与联合稽核相结合、专项稽核与综合稽核相结合，才能事半功倍地实现多渠道、多形式的监督，在防范操作风险时，要重视建立报送稽核制度的作用和影响，对银客、银银之间未达账，重要岗位、要害人员轮换，都可以按月、季实行报送稽核。

5、建立健全稽核用人及人员培训制度

稽核队伍素质关系到稽核工作的质量和效率，关系到监督职能发挥的有效程度，因此建设好一支思想好、作风硬、业务精的稽核队伍。由于稽核人员不同于一般的业务人员，稽核人员要具有敏锐的政治感和高度的责任感，要有较高的专业素质。因此，在选择稽核人员的时候就应该从严把握，按照稽核人员所需的标准，制定稽核进人的科学规范来组织稽核人员，真正将思想品德高尚，专业知识精良的人员充实到稽核队伍当中来，提高稽核队伍整体素质。专职稽棱人员的配备先由稽接部门提名报人事部门和上一级稽接部门考察后任命。兼职稽核员由稽核部门根据各单位的实际情况和各部门的领导协商后聘任。要提高稽核人员的素质，还需要有计划、有组织地对稽核人员进行培训，要建立稽核人员培训制度。通过举办各种培训班，请各专业业务熟的同志讲授业务技术知识，不断充实、更新、提高专业知识，并使稽核人员由熟悉一个专业的知识到熟悉几个专业知识，培养成多元化的技术型人才，以利于稽核工作全面开展。加强稽核队伍的职业道德培养。人为风险可以说是稽核风险中少数出现、后果无法预料又最难以控制的一种风险，因为它完全取决于一个稽核人员的职业道德，无法用一种可见的标准去衡量，在短时期内也不能够得到显现。因此，加强对稽核人员职业道德、思想品德的教育培养是控制、解决这一问题的根本。要通过培养稽核人员坚持实事求是、客观公正、廉洁奉公的道德素养，加强提高对稽核工作审慎性、保障经营安全目的性的责任心，明确稽核活动的重要性和严肃性，以良好的敬业精神对待每一个稽核项目，正确处理稽核项目过程中出现的各种情况，达到自觉地杜绝人为风险的出现。

6、建立健全稽核档案管理制度

稽核档案主要包括两部分，一部分为稽核工作档案。另一部分为稽核项目档案。金融机构对稽核档案要高度重视，要将稽核档案的管理制度化，按照科学的方法完整地归集每一次的稽核档案，做到对稽核工作有据可考，有案备查。

7、建立健全稽核报告制度

由于稽核分层次进行，稽核人员受各层次领导或其他专业的制约，有的情况不能完整、及时上报。因此必须建立分层次直达报告，凡上级行直接布置的，稽核单位应直接如实报告工作，报告中涉及请示处理的问题．也直接由上级行作出处理决定，并下达结论性的通知，以明确划分责任．提高稽恢工作的真实性和严肃性。金融机构要建立系统的稽核报告制度，既要按稽核项目依据的一般程序做出任务报告，又要在一定时期或按一定专题提出专题报告，以充分发挥稽核查错防弊、改进管理、提高效益、促进发展的重要作用。

（四）建立金融稽核的外部监督体制

金融机构的稽核要充分发挥监督作用，除了建立和完善稽核内部管理制度外，还需要强化外部有权机构对稽核工作的再监督。这就需要金融机构建立和完善外部监督机制。一方面金融机构要自觉接受上级监管机构和内部审计委员会的监管，另一方面还要积极接受外部社会有权机构，如：审计师事务所、会计师事务所等机构对内部稽核事项的再审计。要定期不定期聘请这些机构对稽核工作以及内部控制进行审计，听取他们的评价，达到公开、透明行事的要求，以此促进金融稽核工作制度的进一步建立和完善，实现金融稽核的有效监督。

五、结束语

随着农村信用社体制改革的进一步深化必将会出现新的问题。稽核制度的建设要同改革步伐协调一致，结合新形势，借鉴国际先进经验，从而促进金融稽核工作沿着法制化、规范化。正确认识和发挥农村信用社稽核制度的作用，合理解决农村信用社管理中稽核存在的问题，对当前加强组织管理及经济效益的提高，更好地服务于农村信用社的发展具有特别重要的积极意义。

参 考 文 献

1、张瑜东，《金融稽核审计》，广东经济出版社，1998年

2、杨森，《金融稽核》(1999年修订版)，陕西人民出版社，1999年

3、蒋建华，《商业银行内部控制与稽核》，北京大学出版社，2002年

4、曾伟，《稽核控制》，中国经济出版社，2007年

5、王稳，王旭阳，国有商业银行内部审计的现状与对策[J].审计研究第3期，2004年

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