进口付汇核销中存在的问题

（一）银行对外付汇不进入“名录”查看，随意性大。

（二）“核注”与“核销结案”概念混淆。

（三）“核注结案”日期晚于付汇日期。

（四）异地付汇备案表不经付汇地外汇局确认。

（五）企业重付汇轻核销，积极主动核销意识差。

（六）进口信用证监管中存在的问题

（七）关于有效凭证的审核问题

（八）关于无纸化贸易进口核销问题

（九）关于电子联网核查系统运行问题

（十）关于差额核销与进口佣金问题

（十一）关于“贸易真实性”问题

二、信用证项下骗购外汇行为对外汇法制的挑战

（一）、对外汇行政法制的挑战

（二）、对外汇刑事法制的挑战

三、加强进口付汇核销管理工作的建议与设想

（一）清理、规范进口核销相关文件

（二）对进口付汇核销进行分类管理

（三）加强信用证监管的几点建议

（四）进一步加强外汇业务监管，不断规范进口企业及银行业务行为

（五）加强内控制度管理

（六）加强政策宣传与培训工作，提高银行与企业严格执行政策意识

（七）加大处罚力度

（八）加快电子化监管手段的建设

内 容 摘 要

在经常项目实现可兑换后，我国对经常项目外汇收支的管理手段重要是真实性审核和事后核销监管，其中，进口付汇核销监管是外汇管理部门对进口付汇事后核查的一项重要管理制度。但作为一种事后管理的措施之一，在实际工作中还存在一些问题，如：银行对外付汇不进入“名录”查看，随意性大；“核注结案”日期晚于付汇日期；进口信用证监管中存在的问题；关于有效凭证的审核问题；关于“贸易真实性”的问题等。因此，对进口用汇的现状、存在的问题及有关趋势进行分析、预测，对进口付汇核销进行监管。以达到及时掌握情况、及时规范付汇行为、及时采取措施、及时避免外汇资源流失的目的。

浅议进口付汇核销监管

1996年我国政府宣布接受《国际货币基金组织协定》第八条款的义务，实现人民币经常项目可兑换，这标志着我国从此对经常性国际交易支付和转移不得加以限制。在经常项目实现可兑换后，我国对经常项目外汇收支的管理手段主要是真实性审核和事后核销监管，其中，进口付汇核销监管是外汇管理部门对进口付汇事后核查的一项重要管理制度。通俗地讲，进口付汇核销就是以付汇的金额为标准核对是否有足够的货物进口到国内的一种事后管理措施。防止国家外汇资源的流失是进口付汇核销监管的主要目的。以事后核对的方法，对进口用汇的现状、存在的问题及有关趋势进行分析、预测，对进口付汇进行监控，检查外汇付出了是否有相应的货回来。以达到及时掌握情况、及时规范付汇行为、及时采取措施、及时避免外汇资源流失的目的。

进口付汇核销中存在的问题

（一）银行对外付汇不进入“名录”查看，随意性大。对于外汇管理局定期公布、更新和调整的“对外付汇进口单位名录”，个别外汇指定银行在办理开立信用证和对外付汇业务过程中，不及时登录外汇局“进口单位名录”查看，工作随意性大。

（二）“核注”与“核销结案”概念混淆。个别外汇指定银行因人事或机构变动，银行具体业务经办人员更换、调整，致使业务衔接上出现空挡，在货到汇款项下的付汇业务经办过程中，将在进口报关单联网核查系统核注报关单电子底帐上的实际付汇金额理解为“核销结案”，造成报关单电子底帐未在核查系统中及时注销。

（三）“核注结案”日期晚于付汇日期。外汇指定银行怕客户流失，为多拉客户，满足客户一切条件，违反货到汇款项下业务操作规程，有时在网络不通的情况下，先付汇，后上网核查。

（四）异地付汇备案表不经付汇地外汇局确认。外汇指定银行在为异地企业办理付汇业务中，对企业所持的当地外汇局签发的备案表，有时不经过外汇局办理核对确认手续即对外付汇。

（五）企业重付汇轻核销，积极主动核销意识差。进口企业普遍存在重付汇，忽视核销的问题，造成逾期未核销。从核销报审情况来看，进口量大的企业核销报审情况较好，这些企业进口付汇业务频繁，货物进口后都能及时办理到货核销手续。但是，一些个别业务量小或新开展进口业务的企业对进口付汇核销报审的程序还是模糊不清，尤其是对货到汇款的核销报审，认为已经在银行核销完毕，没必要到外汇局再报审。还有个别企业因为欠代理报关行有关费用，致使进口报关单不能及时返还，影响核销工作。

（六）进口信用证监管中存在的问题

进口付汇核销制度的管理范围是有形贸易的进口付汇。在有形贸易中，进口报关单是证明进口货物真实存在的重要凭证，凭报关单进行事后核销可以确定进口贸易付汇的真实性，因此，进口付汇核销中真实性审核的依据是海关的进口报关单。进口付汇核销在实行报关单电子联网核查系统后，为进口付汇核销监管提供了先进手段，解决了长期以来贸易进口付汇单据有效真实性难题，遏制了利用假报关单逃套汇行为，进口付汇核销基本上进入了规范化轨道。然而，进口报关单联网核查系统仅对货到付款项下售付汇真实性核查有效，而进口贸易项下其它形式的外汇支付，如信用证、托收和预付货款项下的真实性尚未纳入联网核查系统，这些游离于联网核查系统之外的贸易结算方式的外汇支付仍然存在逃骗汇漏洞，其中，信用证项下骗购外汇案件无论在数量上还是金额上都占相当大的比例。

按照国际惯例，信用证开出后，付款责任即转到银行，开出的信用证只要对方提交符合信用证条款的单证，无论货物是否报关，都要按信用证规定的时间和金额付汇，报关单难以作为信用证项下对外付汇的必备凭证。由于信用证是国际贸易中使用最广泛的结算工具，其具有的特殊性加大了外汇监管的难度，成为不法分子逃骗汇的主要渠道，因此，信用证项下贸易真实性审核是当前进口付汇核销监管的主要难点。

1、对信用证交易过程没有实施有效监管

信用证交易是银行间的单证交易，其交易过程均在银行完成，而到货后的核销却由外汇局办理，其结果是，一方面开立信用证的银行不了解该信用证项下的进口到货及核销情况，客观上无法将进口开证人到货核销情况与是否为其开立新的信用证相联系。信用证凭单付汇和银行只负责表面审核“单证严格相符”义务表明：有关单据的真实性或有效性在银行售付汇行为中受到符合国际惯例的不可避免的忽视。银行在大量发生的售付汇经营活动中，既无权也不可能深入国际贸易双方交易过程核查单据的真实性，所以，在单据内在的真实性和外在完善性相分离的条件下采取信用证方式进口购付汇，骗购外汇行为就具有很强的隐蔽性；另一方面，作为管理机关的外汇局不了解银行开立信用证的情况，一旦发现信用证违规行为时，往往外汇损失已经形成，难以挽回。根据信用证结算程序可知：买卖合同订立在先，信用证开立在后；进口方购付汇在先，赎单提货在后。因此，如果进口方与出口方相勾结，订立虚假买卖合同，进口方即可申请开出信用证；出口方炮制表面符合信用证要求且相互一致的单据后，货物到达或提货之前甚至没有下文，骗购外汇行为即可完成。所以，信用证项下骗购外汇具有涉外性和危险性。因为在国际贸易中无法避免欺诈或其他不可预料的原因，在出口方不发货或发货不符合合同和信用证项下单据时，不可能将通常外化为国际经济纠纷的合同交易行为一律认定为骗购外汇行为，从而骗购外汇行为在认定上呈现复杂性特点。

2、现行管理办法对银行缺乏必要的责任约束机制

进口付汇核销的监管目标是“付汇到货、货真汇值”，强调的是款、物对流，关注的是外汇资金的安全。银行在办理信用证业务时不承担督促进口人办理到货核销的责任，强调的是按信用证的规定办事，关注的是赢利和自身资金安全，只要卖方所提供的单据在表面上符合信用证的要求，银行就凭单付款，而不管到货的实际情况。由于这种管理办法对银行信用证业务操作缺乏必要的责任约束机制，银行只注重自身的经营风险和赢利，而不计外汇风险，在客观上助长了逃骗汇行为。

（1）放松审核。有些银行放松开证前的审单工作，不认真审核商品价格的真实性和开证金额是否符合企业的正常要求，从而造成无真实贸易背景开证；单据不齐开证、售付汇等。售付汇时，未按规定在有效单证及商业单据上签章，甚至无核销单为企业付汇，使不法分子重复购汇、逃避外汇核销监管成为可能。

（2）不按规定进行授信风险控制。一是对非授信企业远期信用证收取的保证金比例未按规定比例收足，有重复抵押或无效担保现象；二是由于对企业资信调查不深入，造成授信偏高，产生大量垫款；三是对同一客户开证金额过大，风险过于集中；四是银行押汇不占用信贷规模，不纳入流动资金贷款考核，导致大量押汇变成被动押汇，甚至再押汇或超期押汇。

3、企业方面存在的问题

（1）开立无真实贸易背景信用证。有些不法企业利用“转口贸易”等形式，向银行申请开立无真实性贸易背景的远期信用证，非法对外借款，以达到假进口、真融资的目的。这是一种以贸易作掩护，把资本项目混入经常项目的非法融资方式，严重扰乱了国内的金融市场。

（2）滚动开证，长期占用银行资金。由于有些企业风险意识不强，再加上开证保证金缴纳不足，一旦出现贸易、市场等风险，便无力支付到期款项。于是，企业便循环滚动向银行申请开立信用证，以便在境外融资偿还旧证，长期占用银行资金。

（3）无偿来单、境外赎证、变相对外举债。企业开证后，不履行对外付款义务，信用证款项由境外机构支付。企业通过这种方式变相对外举债，既逃避了外债管理，又逃避了外汇核销监管。

4、信用证项下进口付汇的真实性难以判断

按照国际商会制订的《跟单信用证的统一规则及惯例》，信用证各方面当事人只受信用证条款的约束。只要出口方在信用证规定的时间内提供了表面上完全符合信用证规定的单据且全套单据相互不矛盾因而能满足信用证的要求，开证银行就负第一的付款义务。可见，在我国已实现经常项目下人民币可自由兑换的条件下，信用证项下进口付汇行为的合法性就直接取决于信用证项下单据的真实或有效性，因而伪造或使用虚假或无效的有关单据就成为信用证项下骗汇行为的重要表现形式。银行和外汇局在大量发生的信用证业务中，不可能逐笔深入国际贸易双方交易实际过程核查单据的真实性，其审查只是限于表面真实合理，在货物未报关之前，很难判断其贸易背景是否真实。由于现行外汇法规既没有规定付汇人承担证明其贸易真实性的义务，又没有明确规定证明贸易真实性的法定单据和审核标准，即使付汇人事后不能提供报关单，外汇局也很难举证其贸易的虚实。

5、信用证项下骗购外汇案件难以查处

在外汇执法实践中，信用证贸易真实性难以判断，造成信用证项下骗购外汇行为的调查取证工作极为困难，对一些利用信用证骗购外汇的案件常常因不能准确定性而无法实施应有的行政处罚。

（七）关于有效凭证的审核问题

目前外汇法规规定进口付汇及核销需审核海关报关单和其它商业单据，包括合同、发票和运输单据。实际上有些企业在办理货到付款时往往不能将海关报关单和商业单据特别是提单同时备齐，或者是不能提供正本提单而影响了企业正常付汇。新的进口付汇核销管理规定对外汇局在办理核销时要求审核相关凭证，但在留存单据上仅要求保留核销单和报关单电子底帐，这样对其它单据的审核就大打折扣。因此，外汇指定银行和企业反映，在货到付款项下，除报关单外其它单据其实已无必要。

（八）关于无纸化贸易进口核销问题

现行进口付汇核销是以商品交易的相关单据审核为基础的，核心是报关单及其电子数据，无法解决进口贸易的一些边缘问题。如邮寄商品就没有报关单，而电子商务中的进口交易合同和发票均以电子票据形式存在，同样没有报关单，传统的凭证审核已失去了基础。

（九）关于电子联网核查系统运行问题

企业报关单有的不能从网上查找到，企业只好拿报关单找海关重新输机，有的进口货物报关单证明联分类不注明是否可以对外售付汇，给企业进口付汇增添了不必要的麻烦，影响了企业对外信誉。

（十）关于差额核销与进口佣金问题

由于海关限价、溢短装或国际市场行情变化，或将非贸易项下外汇随同贸易进口一并对外支付，造成贸易进口付汇差额。在信用证或托收项下，有的企业出现报关单金额和核销单金额不能一一对应，但总的报关金额和付汇金额相符，给进口付汇核销工作带来了难题。虽说现在是买方市场，一般情况只存在出口支付佣金，但是对国际市场上一些紧俏物资确实存在支付进口佣金问题。目前没有这方面法规可以付汇，有的企业以贸易方式对外支付，造成无法核销。

（十一）关于“贸易真实性”问题

按照国家外汇管理局1998年对进口“贸易真实性”解释是：进口单位对外支付的或对外承诺的进口付汇，应当用于国际贸易估算，并在规定时间内有对应的货物报关进口或以其它方式抵补，且有关凭证真实有效。在实行电子联网核查后，对进口付汇的“贸易真实性”不知该如何掌握。在工作中我们遇到这样的情况：外贸企业代理进口“三废”，通过电子核查进口报关单有电子底帐，但相关凭证真实性却值得怀疑，如：代理合同是否是真实的，对此类进口是否可以付汇难以把握。

二、信用证项下骗购外汇行为对外汇法制的挑战

1、对外汇行政法制的挑战

目前，我国已放开经常项目外汇管制，在此条件下，信用证项下进口在先，贸易真实性的实质性核查在后，案情发现滞后，这就使信用证项下骗购外汇行为的防范处于相对被动状态，从而影响其有效性。

从行政执法角度看，坚决打击信用证项下骗购外汇行为以充分发挥外汇法规的预防作用，是弥补行政执法监督管理滞后和相对被动的缺陷，从而有效预防该骗购外汇行为的重要条件。1997年1月修订的《中华人民共和国外汇管理条例》（以下简称《条例》）第40条对该骗购外汇行为行政处罚的依据作了明文规定：“以虚假或者无效的凭证、合同、单据等向外汇指定银行骗购外汇的”，“由外汇管理机关给予警告，强制收兑，并处非法套汇金额的30%以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但在外汇局必须遵循国际惯例从而不能要求付汇人事前提供额外单据证明贸易真实性的条件下，单据真实性调查就只得向出口方进行，这就使信用证项下骗购外汇行为的调查取证工作面临极大困难。在《条例》既没有规定付汇人承担证明其贸易真实性义务，又没有明确证明贸易真实性的法定单据的条件下，如果付汇人不提供报关单而外汇局又无法举证证明其贸易为虚构，就无法给信用证项下骗购外汇案件准确定性，并实施应有的行政处罚。从上述外汇立法规定和执法困难可见，将信用证项下付汇的凭证、合同、单据真实性的举证责任依一般行政法原则置于执法主体外汇局身上的立法做法在执法实践中可操作性不强，使行政执法在信用证项下骗购外汇行为的挑战面前显得苍白无力。

从行政处罚措施看，“并处非法套汇金额30%以上3倍以下的罚款”的规定使行政处罚因过重而难以落实，缺乏操作上的处罚有效性。

2、对外汇刑事法制的挑战

目前，我国跟单信用证项下进口付汇时不需要海关报关单、进口证明和外汇管理部门的核准件等凭证，如在开证时购汇，只需持进口合同、进口付汇核销单、开证申请书；如在付汇时购汇，只需另加信用证结算方式要求的商业单据，而该商业单据由出口方提供，在表面上与进口方无关。对于《条例》等外汇法规规定的在购汇时必不可少的进口合同竟然没有作出规定，不能不说是立法的一大缺陷。因而在现行立法之下，信用证项下骗购外汇犯罪因其行为特征未受到全面、准确的规定而难以受到应有的打击。

三、加强进口付汇核销管理工作的建议与设想

（一）清理、规范进口核销相关文件

为防止利用进口骗汇、逃套汇，进口付汇核销出台了相当多的法规文件，在实行电子联网核查后，有的文件已废止，有的已修改，有的作了补充，整个进口付汇核销法规很松散，不便于具体操作。建议有关部门尽快对所有文件进行梳理，出台进口付汇核销操作规程，明确操作程序，规范审核单证，使进口付汇核销法规系统、全面，操作起来一目了然。

（二）对进口付汇核销进行分类管理

一是区分货到付款和信用证等其它结算方式分别管理，重点加强对信用证、托收项下进口付汇核销监管。二是区分企业不同信誉等级，区别对待。对信誉好的企业简化手续，对信誉差的企业重点审核。

（三）加强信用证监管的几点建议

1、改变目前信用证项下付汇与核销分割管理的状况，改由银行办理信用证的到货核销工作，实现付汇与核销的有机衔接，解决信用证交易过程与外汇监管脱节的问题。银行不仅办理信用证的开立和付汇，还负有督促进口人办理到货核销的责任，并可以根据进口人的到货核销情况确定是否为其开立新的信用证。

2、把信用证的开立作为信用证监管的重要环节。银行应定期将信用证开立和承兑情况报送外汇局，使外汇局直接掌握和监管银行开立信用证情况。同时，银行要强化开证环节的管理，严格对开证人的资信审核和贸易合同的真实性核查，控制授信额度。严格保证金制度，对核销不及时、付汇到货率低的企业要从严审核并控制开证。

3、建立一套行之有效的真实性核查办法和审核标准，使真实性审核在实际操作中有章可循。应在有关的外汇法规中规定进口付汇人有证明其贸易真实性的义务，如果进口付汇人不能在规定的时间内提供正本进口货物报关单等核销单证报审时，应提供符合国际惯例的证据和理由证明其贸易的真实性，否则可认定其贸易为不真实。对构成骗购外汇行为的进口人要依法予以严惩。

（四）进一步加强外汇业务监管，不断规范进口企业及银行业务行为

外汇局应加强对企业及外汇指定银行进口付汇核销业务的指导和监管，要定期对企业、外汇指定银行检查或抽查，及时发现问题。同时外汇局应对违规操作的外汇指定银行和进口企业实行重点监管。

（五）加强内控制度管理

外汇局应监督检查外汇指定银行制定和完善有关内控制度，建立必要的责任约束机制，责任落实到人，减少工作中的随意性。

（六）加强政策宣传与培训工作，提高银行与企业严格执行政策意识

地市级外汇局在贯彻好总、分局外汇管理政策的同时，应采取多种有效宣传与培训方式，及时将总、分局有关政策精神向银行和企业宣传，提高其执行政策和办理业务水平，减少违规操作，增强企业进口付汇核销意识，积极主动办理到货核销手续，提高进口付汇核销报审率。

（七）加大处罚力度

针对外汇指定银行与企业的违规操作行为，外汇局应依据有关法规予以处罚，对构成逃、套、骗汇行为的要依法予以严惩。

（八）加快电子化监管手段的建设

尽快实现海关、外汇局、银行业务联网，提高非现场监管效果。通过海关的进口数据申报、外汇局进口核销管理与银行相关业务操作、银行的会计核算、国际结算系统联系起来。通过信息共享，及时发现问题，及时采取必要防范措施，避免国家外汇资金损失。

参 考 文 献

① 中华人民共和国外汇管理法规汇编, 北京:中国民主法制出版社,1998,3-6.

② 外汇管理法规解释和说明, 北京:中国民主法制出版社,1998,89-90.

③ 苏宗祥: 国际结算(增补本), 北京:中国金融出版社,2003,132-136.

④ 加强信用证业务监管 谨防非法融资与诈骗行为,黑龙江金融,2002,12.

⑤ 进口付汇核销中存在的问题不容忽视,黑龙江金融,2003,7.

⑥ 2005年外汇管理调查和专题报告集.

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