一、我国国家助学贷款政策的出台及完善

我国国家助学贷款政策的出台

我国国家助学贷款政策的完善

二、我国国家助学贷款存在的主要问题

三、进一步完善我国国家助学贷款政策的建议

内 容 摘 要

 助学贷款事关我国教育事业的发展，事关贫困学生的入学问题。本文阐述了助学贷款的概念和性质、助学贷款产生的背景，助学贷款的发展变化，以及在新的助学贷款政策实施后存在的问题。并以笔者的工作经验，从社会、政府、银行的角度讨论如何解决存在的问题。

对我国国家助学贷款的思考

为支持教育事业的发展，推动科教兴国战略的实施，1999年8月中国人民银行、教育部、财政部联合制定《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，开始在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京八大城市试行国家助学贷款，并于2000年9月1日起，在全国范围内全面推行。助学贷款在一定程度上缓解了贫困大学生的经济问题，对高等教育的发展具有重要的促进作用，受到广大贫困家庭学生和社会有关方面的普遍欢迎。到目前为止，各经办银行共审批发放贷款72亿元人民币，惠及80多万贫困生。但由于违约率过高，银行对国家助学贷款大面积叫停，还贷难造成了贷款难。由此诱发的一系列社会问题，引起了社会的普遍关注。

一、我国国家助学贷款政策的出台及完善

我国的助学贷款包括国家助学贷款和一般商业性助学贷款。国家助学贷款是由中国工商银行（后扩大到四大国有银行）开办的，国家财政贴息的，适用于中华人民共和国（不含香港和澳门特别行政区、台湾地区）高等院校中经济确实困难的全日制本专科学生（后扩大到研究生，贷款学生本科毕业后继续攻读研究生及第二学士学位的学生）的助学贷款。一般商业性助学贷款是指金融机构对正在接受非义务教育学习的学生或其直系亲属或法定监护人发放的商业贷款。二者之间最大的区别在于：国家助学贷款是无担保贷款，实行财政贴息；而一般商业性助学贷款财政不贴息。

由于一般商业性助学贷款财政不贴息，各金融机构几乎不发放。且其发放也是参照其他商业性贷款的有关条件和程序发放，等同于其他商业性贷款，因而本文在此不作重点讨论。

（一）我国国家助学贷款政策的出台

20世纪80年代城市经济改革开始以后，我国开始了教育体制改革，在全国普及九年制义务教育，逐步取消了过去政府包办一切的高教体制，开始收取学费。免费接受高等教育并接受“人民助学金”的制度被由学生自我承担高教费用、政府和社会提供奖学金的制度取代，读大学的费用以及毕业后的就业不再是由政府包办的事情，而由学生及其家庭负担。90年代以后我国加大了高等教育改革力度，招生规模不断扩大，学费和个人生活费支出不断提高。在这种情况下，家庭经济困难的学生，特别是农村的贫困学生，要完成高等教育所面临的困难更加突出。据有关资料，“全国全日制本专科在校学生约560万人，其中经济困难的学生比重约在20%以上，总人数超过100万人”。2002年约有140万人。对于这么多的贫困学生，单纯由财政提供全部奖学金、补助或费用减免是不现实的。那么，如果把高等教育看作既是教育又是投资的话，通过银行向贫困学生有偿提供就学资助，而借款学生在毕业就业后予以偿还的助学贷款就成为一种合理的制度安排。为此，在财力有限的情况下，政府向学生提供利息补贴，向银行提供专项税收和呆帐处理优惠的助学贷款应运而生。

（二）我国国家助学贷款政策的完善

从1999年6月中国人民银行、教育部、财政部印发的《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，到2004年9月印发的《国务院办公厅转发教育部财政部人民银行银监会关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》（国办发〔2004〕51号），国家助学贷款的规定发生了较大的变化，如简化了贷款手续，停止一些不适当的规定，取消原来的“一行一校”制，扩大助学贷款的受益对象等，但最主要的变化有以下几点：

1、延长还款年限：4年内还清改为6年内还清。新规定延长了学生贷款的还款年限：改变目前自学生毕业之日起开始偿还本金、4年内还清的做法，实行借款学生毕业后视就业情况，在1至2年内开始还贷、6年内还清的做法。另外，如果借款学生毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限后，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。

2、贴息方式有变化:在校期间利息由财政补贴，毕业后开始计付利息。国家助学贷款的财政贴息方式有变化，改变目前在整个贷款合同期间，对学生贷款利息给予50%财政补助的做法，实行借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自付的办法，借款学生毕业后开始计付利息。借款学生办理毕业或终止学业手续时，应当与经办银行确认还款计划，还款期限由借贷双方协商确定。若借款学生继续攻读学位，要及时向经办银行提供继续攻读学位的书面证明，财政部门继续按在校学生实施贴息。借款学生毕业或终止学业后1年内，可以向银行提出一次调整还款计划的申请，经办银行应予受理并根据实际情况和有关规定进行合理调整。贷款还本付息可以采取多种方式，可以一次或分次提前还贷。提前还贷的，经办银行要按实际期限计算利息，不得加收除应付利息之外的其他任何费用。

3、经办银行的确定采用新方式:由国家指定商业银行改为招标。经办国家助学贷款的银行原来由国家指定商业银行办理，以后将改为由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招标方式确定经办银行。目前，中央部门所属高校国家助学贷款经办银行的招标工作已顺利完成。

4、建立风险补偿机制:风险补偿专项资金由财政和高校各承担一半。为鼓励银行积极开展国家助学贷款业务，按照“风险分担”原则，建立国家助学贷款风险补偿机制。按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招投标时确定。国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50%；每所普通高校承担的部分与该校毕业学生的还款情况挂钩。风险补偿专项资金由各级国家助学贷款管理中心负责管理。财政部门每年将应承担的资金及时足额安排预算；各普通高校承担的资金，按照普通高校隶属关系和财政部门有关规定，在每年向普通高校返还按“收支两条线”管理的学费收入时，由财政部门直接拨给教育主管部门。各级国家助学贷款管理中心在确认经办银行年度贷款实际发放额后，将风险补偿资金统一支付给经办银行。

5、加强贷后跟踪管理:在享受政策优惠的同时，借款学生将受到更严格的还款约束。对普通高校实行借款总额包干办法。普通高校每年的借款总额原则上按全日制普通本专科生(含高职学生)、研究生以及第二学士学位在校生总数20%的比例、每人每年6000元的标准计算确定。国家助学贷款管理中心以国家助学贷款学生个人信息查询系统为依托，进一步完善对借款学生的信息管理，对借款学生的基本信息、贷款和还款情况等及时进行记录，加强对借款学生的贷后跟踪管理，接受经办银行对借款学生有关信息的查询；并将经办银行提供的违约借款学生名单在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布。

在享受政策优惠的同时，借款学生将受到更为严格的还款约束：连续拖欠贷款超过一年且不与经办银行主动联系的借款学生姓名及公民身份证号码、毕业学校、违约行为等按隶属关系提供给国家助学贷款管理中心，经办银行将不再为其办理新的贷款和其他授信业务。借款学生毕业时，学校应在组织学生与经办银行办理还款确认手续后，方可为借款学生办理毕业手续，并将其贷款情况载入学生个人档案；积极配合经办银行催收贷款，负责在1年内向经办银行提供借款学生第一次就业的有效联系地址；学生没有就业的，提供其家庭的有效联系地址。

二、我国国家助学贷款存在的主要问题

（一）助学贷款偿还率低，致使大部分金融机构不愿承办助学贷款的招标和发放工作。2003年，助学贷款开始进入首批还贷高峰。据有关数据显示，全国借贷学生平均违约率接近20%。还贷记录不佳严重动摇了银行开办这项业务的信心。据了解，银行方面不愿开办助学贷款的原因在于：

一是助学贷款属信用贷款，过低的偿还率严重影响了银行发放助学贷款的积极性。据数据显示，沪先后有50所高校申请助学贷款业务，除10所尚未进入还款程序，剩下40所中有37所不良贷款率超过20%，其中超过50%的有10多所，最高的甚至超过60%。另外，助学贷款笔数多，金额小，但操作流程同其它个人商业贷款没有区别，一旦发生呆、坏账，收贷成本远大于贷款本金。加之目前银监会对新增不良贷款控制非常严格，因此，助学贷款形成的大量不良资产，着实让银行吃不消。而造成助学贷款偿还率低的主要原因有：

1、毕业学生就业率低，入不敷出。某商业银行负责人说，该行曾作过这样的统计，目前毕业学生的就业率为90%左右，其中有的学生只能解决温饱而已，几乎没有还贷能力；另外10%的学生连就业的机会都没有，他们拿什么还贷？

 2、目前社会信用环境欠佳，加上高校毕业生天南海北，工作和收益不稳定，如果借款人不主动还本付息，商业银行根本不可能逐一上门催收。且目前针对恶意逃债者的法律约束机制尚不健全，这使得助学贷款的预期风险较高。此外，由于助学贷款一般采取无担保形式，其不可预知因素较多，在目前个人信用制度不健全的情况下，开展信用方式助学贷款业务的风险难以控制。如果发生借款人伤亡、休学、就业困难等特殊情况，贷款收回可能性就更小，风险更大。

二是助学贷款风险补偿专项资金虽为银行分担了部分风险，但其收益较低的问题难以从根本上解决。新的国家助学贷款管理办法决定建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给助学贷款经办银行以适当的补偿。但商业银行业内人士认为，适当补偿虽然可以让银行减少损失，但是给银行带来的收益甚微。对银行来说，给每个学生每年发放的贷款的上限是6000元，但其运作过程与发放一笔几十万元的贷款是一样的。同等条件下，银行把资金投入优势企业，甚至投入住房、汽车等消费贷款，管理成本将会更低，收益会更高。再者由于学生在校期间不支付贷款利息，但银行仍要垫交有关税费，因此目前银行开展此项业务仍缺乏积极性。

以上的这些问题如果得不到解决，以赢利为主的商业银行，自然不愿做亏本的买卖。

（二）一些财政困难的中西部省份财政资金不足，影响了若干政策的贯彻落实。新政策对贫困学生来说是好事，但是，具体操作还必须落实资金的来源问题。否则再好的政策都无法得到贯彻落实。这主要表现在：

1、《国务院办公厅转发教育部财政部人民银行银监会关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》中规定，如果借款学生毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限后，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。但规定却没有说明，如果学生毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作、服务期达到一定年限后，经批准可以用奖学金方式代偿其贷款本息的这笔费用如何解决。另外，新政策中对“借款学生毕业时，必须与经办银行办理还款确认手续后，方可办理毕业手续”。但国家规定，学校不能以学费问题卡学生的毕业证。到时候，学生如果不能确认还款手续，学校是否有权不发毕业证呢？ 

2、尽管新的助学贷款政策规定，将通过招标这一市场化的形式来确定助学贷款业务的银行，在确立助学贷款发放银行的招标中，愿意以较低的风险补偿金比例发放贷款的商业银行将中标。但却没有考虑到当地财政部门是否有充足的预算补偿金。如果财政部门不能接受招标结果怎么办？

3、贫困省份无力负担50%的助学贷款利息和50%的风险补偿专项资金。对于经济较落后的省份来说，以上这两笔资金财政就无法解决。一方面，经济落后的省份财政已出现困难，另一方面，经济越是落后的省份其在校的贫困大学生所占的比例就越大，这更需要有充足的财力才能得以解决。虽然2004年9月6日国务院召开全国高校贫困家庭学生资助工作电视电话会议上已表示，对地方财政状况确有困难的中西部地区，中央财政将采取奖励的方式给予适当补助。但这项资金目前仍还未见着落。

（三）即使新的国家助学贷款办法扩大了贷款的范围，但仍然会有较多的贫困生可能无缘这一贷款。新的国家助学贷款办法将对普通高校实行借款总额包干，即按在校生总数的20％，以每人每年6000元确定贷款金额。而实际上，在中西部地区的普通高校，贫困生的比例往往大于20％，有的甚至高达50％。这近30%的贫困生其学费和生活费将通过什么途径予以解决？

 （四）风险补偿专项资金可能会使学校“不堪重负”，而对于银行来说也仅是“杯水车薪”。根据新办法规定，国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50%，给予经办银行适当补偿。新办法将对普通高校实行借款总额包干，即按在校生总数的20%，以每人每年6000元确定贷款金额。以此推算，假如每所高校有1000名学生申请助学贷款，按照10％的风险资金比例，那么学生入学第一年高校和财政就要各自拿出300万元，以后逐年递增。对于规模较大的高校来说，也许尚能勉强承担，但很多规模不大的地方性专科和高职院校难以负担。另外，对于风险补偿金，银行认为那只是杯水车薪。假设有100万元的欠账出现，银行把风险基金设置为10%，那么，银行得到的补偿只有10万元，另外90万元只能作为坏账处理。

（五）助学贷款新政策对违约者的追讨措施、惩罚力度也都不够。在生存压力和长远的个人信用危机间，许多人终究会屈服于生存压力。虽然新的助学贷款政策对不偿还贷款的学生制定了由经办银行对其违约贷款金额计收罚息，将其姓名及公民身份证号码、毕业学校、违约行为等按情况提供给国家助学贷款管理中心，在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布等，但都未对违约者有任何具体的追讨和惩罚性措施。在当前我国尚未完全建立金融征信系统，个人信用在当前的社会生活还未受到相应的惩治时，更纵容了那些恶意不偿还者的行为。 三、进一步完善我国国家助学贷款政策的建议

（一）人民银行和银监部门尽快出台有关国家助学贷款的呆、坏帐的核销办法，解决银行风险共担机制。为加强我国四大国有商业银行的竞争力，国家已拨入大量资金核销它们的不良贷款，目前不良贷款的抓降工作也是人民银行和银监机构的关注重点。在这种情况下，人民银行、银监机构应会同有关部门，共同协商如何核销国有商业承办国家助学贷款所形成的呆滞呆账贷款，以及如何解决承办助学贷款收益较低的问题。另外，从四大国有商业银行的利益和我国教育事业发展的角度出发，我们是否应考虑将种政策性的、社会公益性的贷款业务交由政策性银行承办，在免除国有商业的后顾之忧时，又有利于这种公益性社会事业的发展。

（二）正确认识助学贷款和高等教育的关系，加强政府参与国家助学贷款的参与程度，从财力上保证国家助学贷款的健康发展。高等教育不是义务教育，因而不能完全像义务教育那样由政府提供全部的费用；但从整个社会发展的利益来看，高等教育也不能排除一些优秀的学生不能接受高等教育，需要社会提供资助。这就要求政府在制度安排上予以保证，保证国家和民族发展的长远利益。从目前我国助学贷款的实际情况来看，政府应当提供充足的公共财政支持，只有这样，才能解决助学贷款中因财力不足而不能落实的政策，如借款学生毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限后，拨入一定数额的奖学金方式代偿其贷款本息；为贫困省份注入相应数量的资金，解决高校50%的助学贷款利息和50%的风险补偿专项资金的问题。

（三）建立银行之间共享借款人信息的制度和失信约束惩罚机制，将个人信用纳入社会各方面的生活当中。目前四大国有商业银行和其他商业银行都有自己计算机信息系统，教育部也建立了高校毕业证认证中心和助学贷款管理中心。应充分利用目前储蓄实名制和身份证号码唯一性的现有基础，为每位借款学生建立专门的助学贷款账户，与身份证一样，账户随人走。对不按期归还借款并无正当理由的借款人在毕业证认证网页上予以载明，或者利用储蓄账户发出警告。利用计算机建立失信违约惩罚机制，对不守信者进行严厉地处罚，使违约成本远远大于履约成本。

（四）重新划分助学贷款标准，扩大受贷面，积极开展生源地助学贷款业务。目前国家助学贷款是由四大国有商业银行在就学地发放贷款，但贫困学生主要在农村，入校前就需要资金做路费、行李费、入学即交的学费等，那这部分资金从何面来？另外，新的国家助学贷款将接受国家助学贷款的贫困学生硬性规定为在校生的20%，那么剩下的那部分贫困学生只好求助于一般商业款。而商业贷款一般期限短、利率高：以3、6个月的居多，一年以上的较少，三年以上的就学贷款基本上没有。农村信用社类似的贷款其利率大多是在基准利率的基础上浮30%。这更加重了学生及其家庭的负担。如果由生源地的农村信用社等金融机构发放贷款就能满足此类需求，这是因为生源地助学贷款具有更大的优势：

1、生源地助学贷款发放面远广于高校助学贷款，其对象是所有适学的贫困家庭的大中小学生。

2、生源地助学贷款的安全性明显高于高校助学贷款。前者面向的是学生家庭，金融机构对当地居民的家庭收入和家长信誉熟悉，家长对银行或农信社也比较了解；从贷款时间和金额上看，生源地助学贷款方便、灵活快捷，生源地助学贷款可以根据学校收费和家庭经济情况，随时发放，贷款金额可大可小。

基于以上原因，建议人民银行会同财政部、教育部、税务总局制定《生源地国家助学贷款管理办法》，把国家助学贷款分为高校国家助学贷款和生源地国家助学贷款。根据目前贫困学生基本上来源于农村地区而该项业务尚未有效开展的情况，建议应大力开展生源地助学贷款业务。一是制定出适合当地的生源地助学贷款管理办法；二是把生源地助学贷款纳入国家助学贷款管理范围，享受国家助学贷款的一切优惠政策，包括中央和地方财政统筹安排贴息资金，利率执行基准利率不上浮，免征国家助学贷款利息收入营业税，呆、坏账核销等国家助学贷款的优惠政策；三是完善生源地国家助学贷款财政贴息办法。对列入省级以上扶贫开放地区的生源地助学贷款实行全额贴息，非贫困地区学生贴息50%。

参 考 文 献

中国人民银行、教育部、财政部1999年5月13日《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》

中国人民银行、教育部、财政部1999年12月23日《关于助学贷款管理的若干意见》

中国人民银行、教育部、财政部2000年8月22日《关于助学贷款管理的补充意见》

《中国人民银行助学贷款管理办法》

中国人民银行、中国银行业监督管理委员会 银发[2004]191号《关于认真落实国家助学贷款新政策保证高校贫困新生顺利入学的通知》

 《金融时报》2004年11月30日 《生源地助学贷款不该受“冷遇”》

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