内 容 摘 要

中国银行业监督管理委员会的挂牌，意味着中国人民银行宏观调控与金融监管合一的管理模式正式结束。央行今后将专注于货币政策的制定和执行，提供高效的金融服务，维护币值的稳定以及防范金融系统性风险。勿庸置疑，这在一定程度上有助于制定正确的货币政策，有助于解决金融机构不良资产问题，也有利于中央银行专注于货币政策职能，更多地着眼产业部门和实体经济。但是，在目前货币政策传导路径过于狭窄、传导动力不足的情况下，监管职能分设后，对基层央行贯彻执行货币政策带来了严峻的挑战，尤其是在央行、银监会职责尚未明确，有关央行、银监会、商业银行的法律仍然在拟订中的情况下，充分调查和把握基层贯彻执行货币政策时存在的难点，有十分重要的意义。

关键词：中国银行业监督管理委员会 基层央行 货币政策

目录

关于加强和转换中央银行的职能的研究2

银监分设对基层央行贯彻执行货币政策的影响2

一、银监未分设前货币政策传导机制存在的障碍2

二、银监分设后基层央行贯彻执行货币政策的难点3

三、几点建议5

（一）强化中央银行的法律地位，为有效履行货币政策职能提供法律保障。5

（三）加快利率市场化改革进程，为货币政策提供良好的传导路径5

关于加强和转换中央银行的职能的研究

银监分设对基层央行贯彻执行货币政策的影响

中国银行业监督管理委员会的挂牌，意味着中国人民银行宏观调控与金融监管合一的管理模式正式结束。央行今后将专注于货币政策的制定和执行，提供高效的金融服务，维护币值的稳定以及防范金融系统性风险。勿庸置疑，这在一定程度上有助于制定正确的货币政策，有助于解决金融机构不良资产问题，也有利于中央银行专注于货币政策职能，更多地着眼产业部门和实体经济。但是，在目前货币政策传导路径过于狭窄、传导动力不足的情况下，监管职能分设后，对基层央行贯彻执行货币政策带来了严峻的挑战，尤其是在央行、银监会职责尚未明确，有关央行、银监会、商业银行的法律仍然在拟订中的情况下，充分调查和把握基层贯彻执行货币政策时存在的难点，有十分重要的意义。

一、银监未分设前货币政策传导机制存在的障碍

 近年来，中央银行实施货币政策主要是通过“中央银行----金融机构----企业、居民”这一路径来完成的。由于传导在中央银行、商业银行和微观经济主体三个层面均存在着障碍，使货币政策信号随着传导路径的加长而层层衰减或失真，极大地影响了货币政策的实施效果。

1、在央行层面，由于基层央行可运用的政策工具种类有限、操作权限较低，影响了货币政策传导效果。目前，我国中央银行货币政策工具主要有存款准备金、公开市场业务、利率、再贷款、再贴现和窗口指导，然而从工具种类、运用权限看，在基层央行所剩无几。目前基层央行被赋予了操作再贷款、再贴现和窗口指导等工具的权力，但实际只是名义上的：首先，再贷款和再贴现的主动权并不在中央银行，而在于商业银行有无资金融通的需求，当前再贷款的调控作用仅限于支农再贷款，且贷款的额度、投向受到严格的限制，再贴现同样也受到规模限制，并且在部分地区，商业银行资金较为宽裕，再贴现不断萎缩；其次，作为基层央行最常用的工具----窗口指导，是一种软约束，由于缺乏必要的手段加以保证，窗口指导的效果十分有限。

2、在商业银行层面，受系统约束过紧，导致传导过程中的信号逐渐被削弱甚至失真，抑制货币政策传导绩效。一是近年来，为防范信贷资产风险，压降不良贷款，商业银行系统内都不约而同地上收经营管理权，实行了自上而下集中资金、集中权力、集中投放；二是基层商业银行在经营上仍处在较为低级的水平上，重存款、轻贷款的倾向比较明显，甚至出现了为完成存款计划任务而不计成本进行不正当的竞争的现象。三是商业银行受利益最大化驱动而采取的“大城市、大企业”的信贷政策，严重偏离了中央银行有关加大对中小企业、县域经济等领域投入的货币政策导向。凡此种种，使货币政策在商业银行系统传导过程中发生变异、扭曲，当上级行的信贷管理政策和基层央行的窗口指导目标相悖时，基层商业银行毫无疑问地将执行其上级行的有关政策，基层央行横向调控则显得软弱无力，货币政策传导出现梗阻，进而降低了货币政策的有效性。

3、在微观主体层面，企业、政府对货币政策信号反映迟钝和配合不力，阻碍了货币政策传导。从企业情况看，多数企业法人治理结构尚未建立，内部监督制约机制薄弱，尤其是资产负债率高，盈利能力和偿债能力低下，缺乏有效的抵押和担保，客观上难以满足贷款条件；从地方政府来看，一是地方政府始终不同程度存在大干快上的动机，要求商业银行加大信贷投放力度；二是政府部门相关配套政策的缺位，如对企业借改制之机逃废银行债务的打击仅仅依靠银行自身力量，银行“赢了官司赔了钱”的现象屡见不鲜，使得银行维权成本过高，增加了银行贷款损失的概率，也挫伤了商业银行的放贷积极性。可见，货币政策传导的路径基本被切断，基层央行仅有的货币政策工具在此遭到强硬的制约，货币政策的效果难尽人意。

二、银监分设后基层央行贯彻执行货币政策的难点

从发达国家央行的职能看，制定和实施货币政策是中央银行的重要法律特征和职责。货币政策是当今各国实行宏观经济调控的主要手段，货币政策的有效实施必须依靠金融市场的业务经营活动，运用各种货币政策工具实现币值稳定、充分就业、国际收支平衡和经济增长的货币政策目标。但是，目前我国经济体制正处在向市场经济体制转轨的过程中，商业银行自我约束和激励机制尚不健全，货币政策的传导还不能完全依赖市场机制，由此导致近一阶段，央行货币政策传导仍然主要通过商业银行的渠道，这样基层央行不仅要面对如上所述的银监分设前货币政策传导中存在的问题，而且还要面对监管职能划归银监会后带来的基层央行权威降低、贯彻落实货币政策的手段减少和全面掌握金融机构情况难度增加等问题。

1、基层央行的权威受到挑战，更加削弱了其对金融机构贯彻执行货币政策的督促引导力度。

货币政策和金融监管曾被称为我国中央银行的两个轮子。尤其是近年来金融监管一度成为央行工作的重中之重，甚至有人偏颇地认为我国的货币政策就是金融监管。从实践来看，金融监管的确在一定程度上支撑了基层央行的权威和地位，并且对货币政策在基层贯彻落实发挥了积极作用。

但是，银监分设后，原有的金融监管职能主要包括制定金融管理及业务规章制度、审批银行的设立和撤并、监管银行业务活动等也随之转移，对基层商业银行而言，银监会的职责决定了商业银行要将关注的重点转向银监会，银监会对其业务经营管理比央行对商业银行的窗口指导效果更加直接、有效，甚至目前部分基层商业银行对人民银行和银监会职责有了务虚与务实之见，这样，导致了金融监管的隐形支撑作用逐渐减弱或消失，央行的行政权威势必降低；同时，由于近几年我国货币政策的贯彻落实，不是依靠金融市场而是依靠金融机构传导的，在落实货币政策意图有时不可避免地借助行政手段和权威，如金融监管，由于金融机构对金融监管的惯性作用，金融监管分设后，人民银行在缺乏必要的手段和工具的情况下，要求金融机构认真贯彻落实货币政策的难度会有所加大，效果也难以保证。

2、基层央行可运用的货币政策工具、手段愈加有限，在贯彻执行货币政策的措施上更显乏力。

在银监未分设之前，由于人民银行具有金融监管的职能，特别是在基层央行，具有对商业银行高级管理人员任职资格审查、现场和非现场检查等权力，一定程度上弥补了货币政策工具较少、手段有限的缺陷，当基层央行发现商业银行贯彻货币政策有所偏差时，可以辅助运用除窗口指导以外的现场检查、高管人员约见谈话等具有一定行政色彩的手段。而银监分设后，“硬”手段越来越少，主要依靠窗口指导、再贷款、再贴现手段，引导金融机构贯彻执行货币政策。这无疑加大了基层央行贯彻落实的难度，使货币政策各项操作目标和传导措施难以落到实处，货币政策的绩效更加难以发挥。

我们不妨从近年来央行要求金融机构增加对中小企业有效信贷投入这一信贷政策的实施效果来考察其政策的有效性。自1998年人民银行放弃了对国有银行的指令性信贷计划控制，实现了货币政策由直接调控向数量型间接调控的转变，并提出《关于进一步改善对中小企业金融服务的意见》以来，期间每年都提出有关加强对中小企业支持的指导意见，但是，时至今日，困扰中小企业发展的资金问题依然没有改观，而且企业间资金苦乐不均的现象仍在加深，特别是在基层央行，多是通过信贷管理、组织召开中小企业项目洽谈会、经济金融分析例会等方式加以落实，然而成效甚微。

近年来，由于信贷管理的业务范围包括房地产信贷、消费信贷、同业拆借等，涉及到商业银行经营的诸多方面，它对于体现央行信贷政策意图、补充现有的金融法律法规制度、贯彻货币政策起到了举足轻重的作用。但是，银监分设后，若是将信贷管理职能移交到银监会，基层央行就缺少了这个“硬”手段，同时由于货币政策不介入商业银行的信贷运作行为，因此就难以有效传导到经济运行环节。

3、基层央行有效贯彻落实货币政策可能会受到银监会的严厉监管的制约。

一般而言，货币政策具有逆经济周期的特性，而金融监管具有顺经济周期的特征，如在经济高涨时，银行经营效益好、风险低，金融监管相对较松，此时货币政策则多采取预警性的反向操作；反之，金融监管对商业银行经营的风险约束较紧，对新增不良贷款也更为关注，此时货币政策则多采取扩张性的货币政策。此外，货币政策主要是运用各种工具，通过利益导向，实现对经济主体的间接调控，它不具有强制性；而金融监管主要是运用法律、行政手段，通过确定审慎监管指标，规范和约束金融机构的行为，它具有强制性。因此，当货币政策目标和金融监管发生冲突时，通常是金融监管放在首位，而货币政策退居其次。

历史经验表明，我国货币政策与金融监管的协调较差。如为配合国有商业银行债转股工作，1999年人民银行进行了对国有商业银行信贷质量的全面检查，这对为剥离国有银行不良资产、提高其资本充足率和抵御风险能力十分必要。但是，它与中央银行扩大货币供给、刺激有效需求的货币政策取向相悖，信贷质量检查使得商业银行经营行为更加谨慎，在一定程度上，加剧了银行的“惜贷”倾向，其结果是货币政策的传导机制发生变异，货币政策未能达到预期效果。

由此可见，在目前我国金融市场尚不完善、商业银行也未成为理性的市场主体的情况下，银监分设后，将不可避免地出现部门间冲突和摩擦，同时由于人民银行只是引导但无权干预商业银行的经营活动，因此，对于货币政策，金融机构执行与否、执行的到位与否，人行均处于被动的角色，从而使货币政策在基层有效实施受到抑制。

4、基层央行掌握货币政策执行情况深度、速度有所减低和变慢。

人民银行总行负责正确制定货币政策，及时发挥“最后贷款人”的作用，离不开基层央行对金融机构的日常经营跟踪、监测，并通过深入调查研究，反馈货币政策执行情况。也就是说，只有以充分掌握微观金融运行信息为基础，中央银行才能更好地发挥货币政策保障经济金融平稳运行的作用。但是，由于监管职能的分离，央行将更少地涉及微观问题，如金融机构行为合规性和风险性，更多地要涉及宏观金融的系统流动性、系统稳定性、系统风险性和系统安全性，更宏观地考虑金融安全网的建立及其道德风险问题，尤其是信贷政策执行监管职能花落银监会，则使得基层央行获得商业银行的信息既不全面、也相对滞后，对中央银行及时调整、修正货币政策以及把握政策前瞻性带来困难。

三、几点建议

当前货币政策在基层传导和实施过程中存在上述障碍，既有分设前遗留下的金融市场发育不全的缺陷、银行和企业制度改革不到位等问题，更有银监分设后基层央行权威下降、工具和手段减少、货币政策执行让位于金融监管以及央行及时全面把握微观主体难度加大等因素。因此，要消除货币政策传导障碍，必须抓紧立法，强化央行的制定、执行货币政策的法律地位，健全商业银行自我约束机制和激励机制，不断完善货币信贷统计制度，稳步推进利率市场化改革。

（一）强化中央银行的法律地位，为有效履行货币政策职能提供法律保障。

在金融监管职能分离后，人民银行作为中央银行在宏观调控体系中的作用更加突出，货币政策更加专业化，为使货币政策各项操作目标和传导措施落到实处，基层央行能够更加有效地贯彻执行货币政策，建议：

1、在《人民银行法》修正案中，明确规定：人民银行代表国家制定和实施货币政策，实施金融宏观调控，是国家金融体系的主导机关。

 2、在《人民银行法》修正案中，必须明确人民银行对金融业的监督检查职能，即赋予人民银行在金融宏观调控体系中的法定监督检查权，建立完善的法律保障机制，以使人民银行通过加强对金融业的监督检查，及时了解货币政策执行和金融风险情况，适时调整货币政策，实现国家宏观经济目标。监督检查主要包括监督检查金融机构执行存款准备金制度情况、金融机构执行货币政策情况等。

3、在《人民银行法》修正案中，必须确立对金融监管的监督检查职能。随着银行、保险和证券业务的日益融合，混业经营是大势所趋。因此，为使货币政策的正确制定、在基层央行的有效贯彻执行和及时监测、反馈，央行理所当然要了解掌握银行、保险和证券业的具体情况，其监督检查主要包括：金融监管机构的规章、金融监管机构的行政执法行为等等。

（二）改革国有银行产权制度，提高对政策性利率变动的敏感性 鉴于目前货币政策主要是通过商业银行路径传导的，而商业银行传导过程中又存在许多问题，致使货币政策信号失真和削弱，为了扫清货币政策在商业银行传导中的障碍，因此建议一要尽快改革商业银行，特别是占信贷市场份额绝对比重的国有商业银行的组织机构，变单一产权为多元产权，实现股权多元化，建立起合理的法人治理结构，增强其市场理性；二是要适当下放经营管理权，转变基层商业银行的经营策略，提高其经营管理水平和盈利能力。

（三）加快利率市场化改革进程，为货币政策提供良好的传导路径

我国利率市场化最终目标是：建立以中央银行利率为基础、货币市场利率为中介，在中央银行调控下的、以市场为基础的利率生成机制，以充分发挥利率作为资金价格信号的引导和调节作用。但是，当前我国货币市场和资本市场发育程度较低，对货币政策的变化反应迟钝，如证券市场对利率政策的变化几乎无反应或出现逆反应；在国债市场上，商业银行虽持有一定量的国债规模，但大多作为“优质资产”加以持有，很少作为流动性储备进行管理；票据市场业务量也非常有限，缺乏企业的广泛参与，使中央银行通过公开市场业务调控基础货币变得“无从下手”。 可以说，管制性利率政策，难以真实地反映资金供求关系，使利率作为货币政策工具在传导货币政策过程中增大了磨擦系数，影响货币政策的效能。

因此，一方面需要继续完善现有的利率决定机制，另一方面要不断扩大市场在利率形成中的作用。同时，着力推进企业制度和金融体制改革，提高银行、企业和居民对利率变动的敏感性，进而提高货币政策的有效性。改变以往货币政策传导为商业银行单一渠道的现状，形成多路并举的传导格局，即：中央银行——→商业银行或金融市场——→企业及社会公众，在这个过程中，商业银行和金融市场之间相互联系，互相影响，最终达到货币政策预期目标或接近理想状态。

（四）完善和扩充经济金融数据库，建立人民银行与金融监管的多边协调制度，促进货币政策顺利实施

无论是制定货币政策，还是贯彻执行货币政策，都是基于对银行、证券、保险体系以及企业、公众微观主体等的大量信息的分析基础之上，货币政策与金融监管的分立，无疑对央行的信息来源、渠道以及信息的准确性、及时性和完整性提出了更高的要求，为此建议：

1、完善现有经济金融统计制度，建立起货币政策决策的服务支持系统，主要是完善和增加包括银行、证券和保险业的相关统计资料，把外资金融机构业务经营范围、资本市场动态、虚拟经济影响纳入监测范围，灵敏完整地反映总供给和总需求变化情况，适时作出科学决策；修订会计科目、统计指标，建立健全全科目上报制度，使二者完全对应，保证金融统计建立在真实的会计信息的基础上，并生成金融宏观调控所需的统计数据，为央行正确制定和及时修正货币政策提供服务。

2、完善宏观经济运行监测指标体系，不断扩充微观主体等经济领域的数据。人民银行不仅充分了解和掌握金融体系货币政策的执行情况，而且要着眼于微观、着眼于具体，即要掌握有关行业、企业的情况，并根据微观经济的变化适时调整货币政策，因此可考虑增加企业景气调查、批发物价调查的数量和指标，改进报送方式和方法，提高数据分析和处理水平，继续完善信贷登记咨询系统，扩大信息覆盖范围和丰富查询内容，为促进经济结构调整和产业结构升级、加强信贷政策指导、进一步提升货币政策的制定和实施水平提供科学依据。 3、建立人民银行与银行、证券、保险监管的协作机制。一是建立协调委员会，定期召开会议，商讨金融稳定、金融监管等方面的重大问题和各项政策业务的协调，加强对宏观经济运行情况的沟通，在为总行制定货币政策提供参考依据的同时，提高自身实施货币政策的效果。二是银行、证券、保险三大监管部门要定期向中央银行送达监管信息和动态，不仅包括金融机构的一般性的资产负债表等统计资料，而且要送达持续的、动态的反映金融机构的实际经营和运作情况的资料，如现场监管、非现场监管信息资料，相关的实质性的分析报告等等，以满足中央银行为更好履行货币政策调控和最后贷款人职责、维护金融体系安全的要求。只有这样，基层人民银行在履行货币政策职责时，才能提高引导、督查、协调、监测、调研和反馈等方面的效能。

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