内 容 摘 要

20世纪80年代以来国际银行业危机频繁爆发，逐步暴露出原有的金融监管制度在新的国际经济金融形势下的缺陷，加强商业银行内部风险管理与控制，已经成为银行生存发展的首要的、基础的条件。借鉴国外商业银行的内部控制实践，通过审慎的外部监管，建立健全科学有效的内部控制制度防范经营风险，最终实现银行体系安全与效率的目标，是非常必要的。

一、银行风险产生的因素分析。 造成银行经营风险的原因有外部与内部两方面。

二、我国商业银行内部控制制度的建设的现状

三、构建商业银行内部控制制度的设想

1、内部控制的基本方式

2、加强内部控制的基本思想

3、建立商业银行内部控制制度的具体构想

四、启动防范风险的“人心工程”，综合配套推进内部控制的工作。

五、加强金融监管，促进银行内部控制。

试述商业银行内部控制与经营风险的防范

20世纪80年代以来国际银行业危机频繁爆发，逐步暴露出原有的金融监管制度在新的国际经济金融形势下的缺陷，银行业过分倚重政府监管部门的保护和约束以获得生存权利和竞争地位的朝代已经过去，加强商业银行内部风险管理与控制，已经成为银行生存发展的首要的、基础的条件。自90年代以来，我国开始研究实施内部风险控制制度的建设，但整个商业银行特别是国有商业银行系统尚未形成一个完整有效的内控制度体系。鉴于频繁发生的国际银行业动荡与危机和我国银行业风险增大的局势，我国商业银行参照巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管的核心原则》精神，借鉴国外商业银行的内部控制实践，通过审慎的外部监管，建立健全科学有效的内部控制制度防范经营风险，最终实现银行体系安全与效率的目标，是非常必要的。

一、银行风险产生的因素分析

建立健全商业银行内部控制制度，目的是有效地防范经营风险。因此论述内部控制制度时首先必须要弄清银行风险是怎样产生的。

造成银行经营风险的因素有外部与内部两方面。外部风险主要是指社会因素造成的风险。第一类是由于政策体制所造成的。第二类是由于市场变化所引起的。如房地产、股票、证券、期货等产品价格波动偏向甚至反向于银行经营的预测，使银行资金难以收回，市场利率和汇率变动而引起银行利息收入下降，银行资产受损的风险等。第三类是社会不法分子的侵害，如盗窃、诈骗、抢劫或其它事故。外部原因引起的银行风险，一般具有难以预测性，但可以通过转变思想、转换机制、内部练功、提高素质、加强内部控制来积极防范和化解风险。

矛盾论告诉我们，外因是事物变化的条件，内因是事物变化的依据。因此，银行经营的风险最主要来于内部的失控。

1、信贷业务。信贷业务是银行的传统业务，在现实中出现的问题最多。在贷款给企业的时候，贷款企业是从什么时候开始无法偿还贷款了，在其无法偿还贷款前是否了解其财务情况，也就是说是否预见到他的信用等级可能发生变化，是否有记录和档案。非常遗憾的是目前我国银行还没有任何可供查阅的资料。因为传统上信贷是由信贷员来管的，但信贷员没有这个意识，也没有把这些重要的信息收集起来作为以后考证或者研究企业无法偿还贷款的数据。结果往往给银行带来风险。

2、缺少在企业制度上对商业银行监察机构——这一基础组织结构的设计。现有内部监督部门（主要是稽核部门）缺乏独立性及权威性，稽核部门难以对全行业务部门进行全面的监督，稽核力量配备不足，频率低、范围窄。

3、授权无度、缺乏制衡、管理松懈、权责不清。一些银行由于指导思想偏差，重业务轻管理，重存款轻效益。“新增速度、市场占比、网点优势、存款第一”等曾一度成为指导和衡量各级银行工作的唯一标准，因而对分支机构网点人员不断膨胀，高风险业务不断扩张抱一种默许态度，甚至对违规经营也熟视无睹，出现一系列恶性案件。

4、制度不完善，内控机构未建立。在“存款首位”的指导思想下，在业务迅速发展的情况下，一些银行管理者认为内部控制约束了他们拓展业务的手脚，或者来不及研究制订新业务的各项规章和操作规程，不少制度规定有粗略化、大致化、模糊化现象，甚至出现不少制度“死角”。更多地体现在两方面：一是岗位、部门、行使监控职能时，职责不明确，政出多门，或者“齐抓共管”或者“互相推诿”，上下之间不能形成协调与监督制约机制；会计制度中缺乏对银行资金流量必要的控制手段，会计指标体系、账务处理及临柜操作管理制度不健全、不规范，一笔业务、一项决策的过程控制过于形式，经手人越多，越没有人负责。二是缺乏一套系统、规范、可操作的违章处罚办法，助长了犯规者的侥幸心理。

5、有法不依，监督失控。人事管理制度不适应风险控制的需要，岗位掉换、职工轮训未形成统一制度，内控制度执行、落实的刚性较差，违法违规行为分为两种情况：一是恶意违规。主要是指内部一些不良分子受畸形物质欲望的侵蚀，铤而走险内部作案犯科。有的监守自盗、有的内外勾结诈骗抢劫、有的逃避监督营私舞弊、有的逆程操作、以权谋私等等。如英国巴林银行的倒闭和日本大和银行10亿美元的亏损，内部控制不健全、不严格是主要的原因。在我国这种有章不循，缺乏监督机制而带来的风险也是经常发生的，造成了银行巨大的信誉和资金损失。二是没恶意违规。这种现象是最为大量又最易被忽视的。因此，对这种“善意的过失”有必要进行细致的分析。第一种是由于工作责任心不强、注意力分散而造成的风险。如常出现的支票审核忘记折角验印，汇票办理要素不齐或大小写金额、客户名称、地址账号错误等。第二种是由于怕麻烦、图方便而违规操作造成的风险。如操作人员离岗不退出操作系统和电脑密码泄密而被内部作案分子盗支他人存款等。第三种是不讲原则、怕得罪人，明知违规而操作造成风险。出现无意犯错的原因是部分员工缺乏风险意识、忽视内部控制、自我保护意识淡薄，有意无意为犯罪分子提供了作案机会。

6、新兴业务（表外业务特别是风险较大的衍生金融业务）的开拓与相应的控制制度存在“时差性”脱节。

7、各行在内部控制制度中未能建立起一套自动、高效、规范的计算机风险控制系统。

以上分析表明：银行的经营风险主要来自内部。只有加强内部控制，才能防范银行经营风险，内部控制是根本的、主要的。抓好了内部控制，就是抓住了防范银行经营风险的关键环节。科学有效的内部控制制度的建立健全，最终实现银行体系安全与效率的目标，应是我国商业银行制度改革的必由之路。

二、我国商业银行内部控制制度的建设的现状

银行业经营风险是客观存在的，而且随着经济的高速发展和日益国际化，风险的越来越大，破坏力越来越强。商业银行内部控制制度的建立与健全迫在眉捷。近年来我国也颁布了《贷款通则》、《商业银行资产负债比例管理暂行监控指标》及《商业银行资产负债比例管理考核办法》等法律、法规及指导性方针措施。这些都是从不同层面对商业银行内部控制制度建设进行的实践与探索。然而，我国整个商业银行特别是国有商业银行系统尚未形成一个完整有效的内控制度体系，集中表现在以下方面：

一是缺少在企业制度上对商业银行监察机构——这一基础组织结构的设计。现有内部监督部门（主要是稽部门）缺乏独立性及权威性，稽核部门难以对全行业务部门活动进行全面的监督，稽核力量配备不足，频率低、范围窄。

二是行内缺乏一个统一的控制法规制度及操作规则。不少制度规定有粗略化、大致化、模糊化现象。

三是行内各业务部门在具体行使监控职能时，职责不明确，政出多门，或者“齐抓共管”或者“互相推诿”，不能形成协调与制约机制。

四是会计制度中缺乏对银行资金流量必要的控制手段，会计指标体系、账务处理及临柜操作管理制度不健全、不规范。

五是人事管理制度不适应风险控制的需要，岗位掉换、职工轮训未形成统一制度。

六是内部控制制度执行、落实的刚性较差，有令不行、行而不严的现象，在银行管理的各方面均较普遍。

七是新业务（表外业务特别是风险较大的衍生金融业务）的开拓与相应的控制制度存在“时差性”脱节。

八是各行在内部控制制度中未能建立起一套自动、高效、规范的计算机风险控制系统。

为改变银行内部控制制度的混乱、低效状态，国家在几年来探索试验、总结经验教训、借鉴外国内部控制制度实践的基础上于1997年5月制定发布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，对金融机构内部控制的原则与目标、基本内容与要求、管理与检查等方面，进行了明确和指导性规定，成为我国商业银行内部控制制度建设的纲领性文件。目前商业银行对内控重要性的认识大大提高，内控基础建设得到了加强。如中国建设银行在全国建立了若干个稽核中心；中国农业银行建立了稽核特派员制度；中国银行正在组建稽核中心等。有的行还探索在一个法人内部实行稽核处罚制度，如工商银行山东省分行营业部制订了“稽核处罚实施办法”等。国有商业银行系统的法人意识得以增强，越权和违规授信、投资、开信用证和银行承兑汇票的问题得到了初步解决；虚开资信证明、存款证明和担保函(简称“两证一函”)的问题得到了查处；一些行账外经营和违规经营的责任受到了查处。集约化经营取得了进展。如：到1999年底，上商银行系统已撤并效益低下、扭亏无望的县支行226个；撤并在保本点以下的分理处、储蓄所1800多个；其他国有商业银行在这方面也做了许多的工作等。从总体上看通过近几年抓内部控制机制建设，国有商业银行从业人员遵纪守法和一心一意办银行的观念增强了，赢得了社会的广泛好评，取得了较好的自身效益和社会效益。

三、构建商业银行内部控制制度的设想

根据巴塞尔《核心原则》精神与我国《指导原则》，并参考有关国家的内部控制实践经验，为实现确保商业银行贯彻执行国家法律法规和中央银行监管规章制度，有效控制风险，全面实现自身发展战略和经营目标，应当按照有效性、审慎性、全面性、及时性及独立性原则构建我国商业银行内部控制制度的基本框架。

内部控制的基本方式

内部控制可采用的方式：（1）组织机构控制。主要的方法是设计并配置合理高效运转的企业内部职能机构，以达到各机构之间既相互配合又彼此制约的目的。（2）人员素质控制。通过人员素质控制，使每个职工能力能适应所在岗位要求，做到各尽所能、尽职尽责、保质保量地完成任务。（3）授权审批制度。在处理业务过程中充分体现“四只眼睛”原则，通过这一制度使各类经济活动及风险在发生之际就能得到协同有效的监督和控制，对疏忽加以防患，对恶意加以制止。（4）职务分离制度。对于必须实行互相监督的“不相容职务”应加以分离，分别由几个部门或部门内不同的人来执行。（5）法规制度控制。企业的一切经营活动都要遵守国家的法律、法规和企业的规章制度。（6）内部审计制度。内部审计和内部控制是相互依存的，总体上讲，内部审计对各内部控制环节具有检查、监督、评价的职能，是内控制必不可少的特殊组成部分。

（二）加强内部控制的基本思想

1、确立“风险首位”和“内控先行”的思想和工作原则。自觉地把加强内控作为防范银行风险的关键环节来抓。防“风险”保安全要在全体职工中年年讲，月月讲，日日讲，当发现端倪就要敲响警钟，使全体员工始终绷紧“风险”这根弦。新业务、新机构的开办、必须首先建章立制，采取有效的内控措施。内控制度的建设，金融风险的防范应作为衡量领导干部工作业绩的重要考评指标，以促进各级银行做到安全、流动、盈利三性有机结合。

2、树立内部稽核审计的权威，加强执行规章制度检查和处罚力度。内部稽核审计担负着内部控制工作的检查、监督、评价职能，是内部控制的指导、组织和协调机构。要加强内控，就必须赋予稽核审计部门具有独立性的权威，不仅要监督、检查和督促各部门建章立制，而且有权对违章的部门和个人进行处罚，说话算数。

3、强化制度约束，抓好内控重点。做好内控工作的关键是做到有章必循、违章必究、执法必严、令行禁止、决不迁就姑息、不下不为例。各分支机构必须牢固树立一级法人观念，严格执行转授权制度，在允许的范围和权限内办事。同时要突出四个控制重点：关键人，即基层行处部门的负责人，要害岗位从业人员；关键部门，即贷款审批、财务开支、人事安排、办事处柜台、金库守卫等；关键物件，即现金、枪支、密钥、印章、重要空白凭证；关键工作环节，即交接工作手续、审批程序、电脑操作口令、存取手续和票据清算环节等。抓住了重点就抓住了要害，抓住这些风险多发点，银行风险就能得到有效控制。

（三）建立商业银行内部控制制度的具体构想

1、在组织结构方面：应按决策系统、执行系统、监督反馈系统相互制衡的原则进行内部控制组织结构设置。决策者不能违反或超越决策程序；执行者应在其职责和权限内行使职权；内部监督系统应建立各项风险评价、内部控制状况的检查评价与违规违章行为的处罚制度。

2、决策及管理人员控制方面：商业银行的董事、监事、行长及其他高层管理人员的能力、品行及体现其经验程度的资历，关系到银行的安全与发展，关系到存款人利益的保护及银行体系的稳定，因此有必要建立银行内部高层决策及管理人员的控制制度。应当建立高层人员信息档案，并进行动态监控。通过考察个人历史背景资料，确定建立高层人员信息档案，并进行动态监控。通过考察个人历史背景资料，确定其从业经验、行为规律及能力；通过考核目前业绩状况，判断其业务创造及控制能力。根据综合考察结果，决定其职位的去留及岗位的调整。

3、业务控制方面：要在健全资本金制度、全面资产负债比例管理基础上，对包括本、外币在内的资金交易、证券交易、衍生工具交易等项表内外业务要建立完善的内部监督与风险防范制度。尤其在主营业务即信贷业务上，要建立有效的内部控制制度，优化信贷资产结构，预防、降低信贷风险；提高信贷资产质量。为有效地控制信贷风险，商业银行应在遵守国家法律法规前提下，坚持信贷资产的安全性、流动性和盈利性三原则，建立抵制损害存款人、银行及公众利益的行政干预制度；建立以信贷立项、调查、审定、贷款决策、贷款检查监督为基本内容的信贷资产管理责任制度，严格按责权范围和程序贷款；建立信贷风险的监测及预警系统。科学设定便于操作之量化指标；贷前调查、贷时审查、贷后检查中管理及业务操作人员行为控制制度。应当根据巴塞尔《核心原则》精神，避免信贷风险集中与大额暴露，以商业性原则控制关联贷款；尽可能利用金融工具创新（如证券化等）转移、消解国内外信贷风险；建立充足的贷款损失准备金，以便有效的吸收既成风险损失，确保银行稳定。

为保证各项业务有序高效地进行，各级行特别是管理行应当根据银行业务特点和风险控制需要，建立内部控制十大系统。即授权管理系统、资金计划系统、会议控制系统、人事教育控制系统、筹资风险控制系统、信贷资金风险控制系统、外汇业务控制系统、信用卡业务控制系统、计算机风险控制系统和清算风险控制系统。在每个系统下制定具体业务操作流程，流程中每个岗位固定、责任固定，以实现岗位、工序间的相互制约。基层行就当设立“三道”监控防线。岗位、工序之间实行双人双表的审查监控，业务部门的检查监督，稽核审计及监察人事的监督。

4、会计制度方面：按照规范化、授权分责、监督制约、账务核对、安全谨慎原则建立严密的会计控制制度。会计记录、账务处理、成果核算等完全独立，并且严格按照规定会计、财务制度、准则进行。会计部门只接受其主管领导，会计主管不参与具体经营业务，保障财务、会计信息的完整性、准确性、客观性与有效性。

5、授权审批制度方面：根据各种业务经营活动性质及功能，建立统一法人管理和法人授权授信为主要特征的内部授权、授信管理制度。对其分支机构的授权授信要定期检查。确保授权、授信适当，授权权限及授信额度不能突破，借鉴国际经验在实行一级法人制银行，授信额度应基本掌握在总行手中。各种授权均应书面形式确认并逐级下达，各项业务均应按业务授权进行审核批准，特别授权业务要经过特别审核批准。

6、合规、合法与欺诈控制、强化制度约束。商业银行经营管理活动是否在遵守国家法律法规特别是经济金融方面法律法规状态下进行，是否有效地防范来自内部及外部的欺诈活动，关系到银行的安全与稳定。违规、违法及卷入欺诈所导致的银行风险不仅产生与银行内部，而且产生于监督当局的制裁。因此，银行应当制定出确保有关法律法规得到有效遵守的内部政策和具体程序；通过教育、示范、监督与技术控制，以达支有章必循、违章必究、执法必严、令行禁止、决不姑息，防止银行与违法犯罪活动联系，避免内部欺诈与犯罪卷入外部欺诈陷阱。

7、计算机系统风险控制与计算机风险控制系统。根据《指导原则》，商业银行要建立科学的计算机系统风险控制制度。对计算机系统的项目立项、设计开发、测试、运行、维修等全部过程严格管理。明确业务主管部门与稽核监督部门的职责，严格进行业务主管、软件设计、业务操作及技术维修人员权限划分，严禁系统设计、软件开发人员介入实际业务操作。而比计算机系统风险更重要的计算机风险控制，即风险控制制度、指标及规程等内容进行计算机程序化处理，形成一个完整的系统，然后将其应用与风险管理之中，以实现高效、客观、公正之目标。电子化技术进入银行风险管理与控制制度，是商业银行内部管理控制制度的一场革命。

四、启动防范风险的“人心工程”，综合配套推进内部控制的工作。

内控理论和实践证明：银行经营风险产生的土壤和膨胀的基因，主要来自于人的思想无知和队伍素质低下。因此，防风险，既要防市场风险、信用风险、还有操作风险（可能是在技术水平上的能力限制造成的）和假定每个人都忠于职守，按规矩办事。考虑信用风险就是如何利用内部信用系统，让客户的整个情况都在银行的监控之下，以预防坏账的发生。从国外金融机构的角度来讲，要把这些重要的风险都归纳起来，由一个专门的机构来分析和评估，然后用VAR方法或者其他方法对风险做出相应的评价。但所有这些有一个前提就是所有人都要尽忠职守，都不违规操作。我国现在的金融问题主要是违规，这是道德方面风险，不是技术上所能控制的。因而抓内控的中心环节就是抓好防范和化解人的风险。现代心理学告诉我们，当人处于兴奋状态时，则精力充沛、注意力集中、思路清晰、反应敏捷、工作效率和工作质量者比较好、发生差错的机会极少。因此，银行储蓄、会计和出纳临柜人员的差错和事故，多半是抑制状态下发生的。防范这样的“善意”风险，就应该着重人的“抑制与兴奋”交替出现的生理规律，。在安排班次上，尽可能错开其抑制状态；在其连续工作时，应安排间断休息；在其情绪低下时，应注意关心了解，帮助和化解其精神障碍。

至于恶意违规和内部作案，也有一个或长或短的心理过程。管理者如能善于观察捕捉和发现问题，了解其不当念头或行动失常，有针对性在开展工作，就有可能抑制其处于萌芽状态的作案动机，把处于观望徘徊的“动机作案者”拉回来。

启动“人心工程”：一是要把好教育关，重视员工的“三观”教育和风险教育，善于引导员工树立正确的人生观，自觉抵制畸形物质欲望的侵入和渗透；二是要把好人事关，包括人人控制关，人员监察关。三是关心帮助培育人才，应加强员工的沟通，尽量地为员工排忧解难，满足员工的一些合理要求，努力改善工作环境条件和各级生活待遇，搞好精神文明建设，营造团结和谐气氛，使员工真正感到集体的温暖和力量，珍惜已拥有的一切，不愿去干各类违法违规的事情，形成自律自控的良好行为规范。

五、加强金融监管，促进银行内部控制。

内部控制从根本上讲是属于商业银行内部管理的范畴，但中央银行对银行内控的关注与政策调控，将对这项工作起极为重要的促进作用。

资 料 来 源

《国际金融》

《银行内控新趋势》

《商业银行经营与管理》

《我国商业银行内部控制原则与制度设计》

《加强内部控制防范银行经营风险》

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