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政府的偏好还是农民的需求

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政府的偏好还是农民的需求毕业论文范文介绍开始：
XCLW131263 政府的偏好还是农民的需求

——关于浙江省温岭农村信用社改革的调研报告

中国人民大学财政金融学院

摘要：自2003年8月以来，国家在全国范围大刀阔斧地展开了农村信用社改革试点，浙江省作为改革试点省份之一，对于经营情况良好的信用社进行了银行化改革，温岭市农村合作银行便是此次改革的产物。温岭市的这次改革非常顺利，改革后的合作银行后劲十足，无疑改革是符合政府偏好的，那么改革是否也是农民需求的呢？本文就是在对温岭农村合作银行调研的基础上，针对以上问题进行了分析，结论是在非农比例逐渐增多的发达地区，信用社改革既满足政府需求，又满足农民需求，而且政府完全可以不干涉合作银行经营。

一、问题的提出

二、温岭农村信用社改革

三、信贷供需结构与农户满意度分析

四、两个关键问题的进一步讨论

五、结论

一、问题的提出

农村信用社在我国一直以来扮演着非常特殊的角色，对于中国这样一个农业人口大国来说，迄今为止，它依旧是广大农村主要的资金供给者和金融服务提供者。截至2003年末，全国农村信用社贷款余额为7077亿元，占当年我国全部金融机构农业贷款余额的84%，在农村金融服务方面发挥了不可替代的作用，但与此同时也出现了种种问题。关于改革的争论从80年代便开始了，直到2003年7月，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，新一轮的农村信用社改革就此拉开了帷幕。方案提出，按照股权结构多样化，投资主体多样化的原则，根据不同地区情况，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点。浙江省便是试点省份之一。

根据相关计算口径，当时全国符合商业银行条件的信用社不超过60家，浙江省占到了32家，但是浙江省为了更好地为当地经济服务，没有选择改革成农村商业银行。浙江省内81家农信社被分为3个层次进行改革：第一，组建农村合作银行，在经济发达、城乡一体化程度高、信用社资产规模较大的县市，组建20家以上的农村合作银行。所谓合作银行，是指采取股份合作制的形式，它是介于股份制与合作制之间，兼具股份制和合作制的某些特征的经济组织形式，这种企业制度既保持了合作制民主管理、为社员服务的基本内涵，又吸收了股份制考虑投资人利益的优点，是一种新型的混合经济组织。第二，实行县级联社统一法人。这个层次的农信社有40余家，主要在人口较稠密、信用社经营状况较好、账面资能抵债、符合条件的地区实行。其中20余家规模较大、效益较好的农信社，将积极创造条件在“适当时候再逐步改组为农村合作银行”。第三，暂且保留两级法人体制。主要针对其他10余家资不抵债、严重亏损的信用社。

这种改革究竟是否能给老百姓带来收益，是否符合农民需求呢？本文选取了温岭农村合作银行进行调研，希望能够得到一些答案。具体结构为：第二节描述温岭农村信用社改革的背景，改革过程和改革成果；第三节讨论温岭市农村金融的供需分析；第四节深入研究，分析农村正式金融服务三农和利润最大化之间的矛盾，引出政府、信用社和农民在信用社改革中的偏好，得出协调三者关系的制度安排；第五节给出全文的结论。

二、温岭农村信用社改革：

1、背景

温岭市地处浙东南沿海，总人口115万，2004年全市GDP291.8亿元，农民人均收入7062元，县域经济基本竞争力居全国第11位，经济综合实力居全国第33位，是一个经济相对发达的县级市。温岭市实行区域经济发展模式，全市16个乡镇一共分为五个经济区域：以泽国、大溪为主的水泵机电区；以横峰、城北为主的鞋类经济区；以石塘、松门为主的水产品养殖区；以新河、箬横为主的服装经济区；散布在各乡镇的农产品区。这种区域型经济安排使得生产经营产业化、规模化、区域化，给温岭市经济发展带来很大的动力，推动温岭市经济持续发展。温岭市经济发展主要依靠私营经济，有大量的乡镇企业，这些企业大都属于股份制企业，企业规模上千万，或者几百万，形成中小企业规模。还有大量的中小工商业者，这些人为温岭经济的发展注入了极大的活力。在农业方面，温岭农业经济占比非常小，而且实行了特色化，产业化经营，无论种植还是养殖都以大户为主，个体小农经营占比非常小。有句土话叫“温岭人个个都是老板”，从一定角度上说，这正好概括了温岭经济的特点。

温岭市农村信用合作社成立于1954年，在温岭的农村金融安排中一直占据非常重要的地位，为温岭地区经济的发展做出了不少贡献。1999年，温岭市发生了著名的3.23案件[1]，受其影响，温岭信用社7500万贷款成为呆滞，信用社发展面临困境。1999年后，温岭市农信社调整内部结构，逐渐实行了多项改革，包括2000年开始的农民合作社，温岭市农村信用社走出困境，存贷款绝对数量逐年增长，呆坏账损失率逐年下降。因此，在温岭市农信社进行银行化改革之前，农信社的经营管理改革事实上已经非常到位，在业务方面已经基本完成改革，在农村金融服务上已经发挥越来越重要的作用，农业合作社在服务农村方面已经做出了巨大贡献。

基于以上特点，温岭农信社发放的贷款主要是生产类贷款。从贷款数量上来说，温岭市农信社的贷款多数不是万元以下的小额贷款。但是，也有部分扶贫贷款。这部分贷款主要发放给生产型、效益型农业，每年扶贫贷款发放几千万，主要发放给900多个行政村，每村大约1-2户贫困户，这部分贷款常借常还，发展良好。

2、改革过程

2003年8月，国务院下发了关于《深化农村信用社改革试点方案》，浙江省被定为试点省份之一。在这次全国性的改革中，中央政府给予了大力的支持，一方面把信用社改革责任全部下放到地方省政府，另一方面进行资金上的扶持，比如规定信用社截至2002年底为止的不良贷款的50％由中国人民银行通过再贷款和票据置换的形式分担。当时，浙江省一共得到10多亿资金的支持。此外，根据中央政策，从2004年到2006年，改革后的信用联社或合作银行三年内营业税减半征收。县级地方政府也落实扶持政策。温岭市地方政府减免了信用社的土地使用税，补齐信用社房产使用手续，将信用社所在建筑物房产权划到信用社名下。这样一来，信用社改革完全没有后顾之忧，有政府兜底，可以完全大胆地进行改革，并且享受很多优惠。

2003年底，温岭市成立了改革领导小组，制定了温岭市农信社的改革方案，方案将信用社改革分为三个阶段。从此开始，讨论了二十多年的大改革终于在温岭市拉开了帷幕，改革开始如火如荼地进行。

第一阶段，2004年初，温岭市农村信用社委托东方会计事务所对2003年以前的资产进行全面清查。用通俗的说，这就是个查家底的过程，它标志着信用社50多年经营以来的成果将清清楚楚地公布于世。温岭市农信社之前经营效益较好，前面已经提到过，自1999年“2.23”事件以后，进行了多项改革，成效比较显著。截止到2003年底，温岭市18个信用社分支机构，只有一个资不抵债，金额为360万，以票据置换的形式被处理掉了。由于累计了太多利润，为了响应国家提出的“零资产”启动计划，温岭市农信社采取了多提呆帐准备金，加速设备折旧，房地产按原值评估，分红等方法，散尽了信用社所有残留的利润。清产核资完成以后，原来股金仅剩2.7万元，并入合作银行的资格股。

第二阶段，2004年后半年，面向全社会公开募股。信用社在全市范围内进行了广泛的宣传，老百姓投资热情非常高涨。国家规定，单个投资者的股金总额不超过总股金的5％，温岭市拟筹集股本金3亿元，因此，单个投资者的股金最高可达1500万。但是为了充分地控制风险，扩大投资群体，温岭市规定法人股最高不超过100万，自然人股最高不超过50万。即使是这种小额的股金，依旧吸引了大量投资者，到2004年底，一共筹集股金3.26亿元，其中投资股占90％，资格股10％，根据国家规定，如果合作银行三年内资本充足率达到8％，经营无亏损，资格股可以全部退出。投资股比例构成如表2－1所示。

表2-1 温岭市农村合作银行股本构成

股份类别

数额（元）

比例

法人投资股

75240000

25.08%

员工股

74551000

24.85%

自然人股

224786861.51

50.07%

第三阶段，完善法人治理结构。这一步是信用社改革成合作银行中最重要的一步，它的完成意味着信用社改革的全面完成。2004年年底，温岭市农村合作社便开始了治理结构的改革。股东大会选举产生了董事会，董事会由11人构成，其中员工3人，企业法人2人，自然人5人，由董事会对于改革后的合作银行进行高管人员的调整，制定经营规划，董事会每季度开一次董事会，进行合作银行重要事件的表决。监事会也由此成立，一共由7人组成，员工2人，企业法人2人，自然人3人。其中政府完全不参与。2005年6月，信用社内部改革全部完成，温岭市农村合作银行正式挂牌营业。

3、改革绩效

从2005年6月挂牌至今，温岭农村合作银行只走过了半年多的历程。改革对于合作银行本身来说，带来的最大好处在于充实了股本，使信用社经营更加稳健。在业务方面，合作银行业务渠道拓展，开展了外币业务，为老百姓提供方便。在公司治理结构方面，它的完善给合作银行带来了的效益将会是长期的。除此之外，温岭农村合作银行的经营业绩没有发生突飞猛进的变化，而只是延续过去发展的轨迹。下文就用几个具体的指标说明。

不管是改革前还是改革后，温岭农信社和温岭农村合作银行的存贷款数量都在逐年增长，从表2-2、表2-3中可以看出，合作银行的主要服务对象在农村，所以它依旧吸收着农村的存款；在贷款方面，25%左右的贷款比例，一直在金融机构中居于首位，以其特有的地域优势给农村提供了最广泛的服务，服务面非常广。而这个占比每年在不到一个百分点内波动，可以认为其基本没有波动。

表2-2温岭农信社存款总额表（万元）

年份

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

存款余额

154181

207839

265678

338334

441450

511474

600300

表2-3温岭农信社贷款总额和比例表（万元）

年份

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

信用社贷款总额

104633

140579

182127

251362

351090

396651

434200

金融机构贷款总额

414993

540755

706305

999675

1437744

1702243

1809167

占比

0.2521

0.2600

0.2579

0.2514

0.2442

0.2330

0.2400

图2－2 1999－2005信用社贷款占比变化（％）

1999年“2.23”事件后，发生了严重的不良贷款，信用社一直致力于不良贷款的减少，规范贷款手续，详细考察贷款者的情况，实行信用评分，在各乡镇努力建立良好的信用环境，直到2005年年底，不良贷款率只有1.25%，这是非常低的。详细变化可以参照表2-4。

表2-4 1999-2005不良贷款率表（%）

年份

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

不良贷款率

16.35

10.83

7.36

2.87

2.56

1.25

从资本充足率看，按照银监会的计算口径，2004年末，资本充足率为15.44%，核心资本充足率为14.3%，2005年年末，温岭农村合作银行的资本充足率为16.71%，核心资本充足率为15.55%，预计2006年将达到16.61%，核心资本充足率为15.41%。而根据规定，信用社改革三年内，银行资本充足率达到8%，经营无亏损，资格股可完全退出。从此我们看出，温岭市农村合作银行的经营是非常稳健的，而且这种稳健在改革后体现得更加明显。改革之前，由于实行合作制，股金只是象征性的，所以资本充足率是没有办法计算的。

最后，从利润总额看。实行股份合作制的制度安排，除了要切实地服务社员，服务农村，还面临利润最大化的目标。对比改革前后的利润，如表2-5。温岭农村合作银行在改革之前就一直有较高的利润，利润总额处于逐年增长之中，改革后，可贷资金增多，经营更加稳健，利润总额也增长，但是基本上延续改革前的发展轨迹。

表2-5利润总额比较表（万元）

年份

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

利润总额

807

1326

1576

6279

10133

10400

16386

三、信贷供需结构与农户满意度分析

从第二部分的分析中可以看出，温岭市农村合作银行的诞生好比给信用社发展注入了一种可持续发展的活力，原来的信用社发展已经比较好，但由于制度上的制约，发展受到束缚，这时，一种新的制度安排进入，信用社发展后劲十足，这种改变对于信用社，对于政府，对于农民来说，究竟意味着什么呢？是否所有人都希望改革呢？

为完成这个分析，需要先明确农民的定义。根据字典里的解释，农民即从事农业生产的人，但是在中国又比较特殊。中国有“户口”之说，户口分农业户口和非农业户口，拿着农业户口的人并不一定从事农业生产，这部分人是农民吗?这个问题谁也说不明白，所以这部分从事非农业生产的农业户口者在贷款待遇可能会得到很多优惠，这里不加探讨。以下的分析中，我将只称从事农业生产的人为农民，而从事非农业生产的农业户口者以工商业者或其他代替。

1、信贷供给结构

在温岭市，农业户口所占比例很高，因为温岭市为县级市，由16个乡镇直接构成，16个乡镇的人口比例以农业户口为主，但是在这些农业户口中，完全从事农业生产的农民却并不多，农民主要集中在沿海的几个乡镇，从事种植和养殖业，其余大量从事工商业。根据温岭市统计局的统计，温岭现有30万人口常年在外经商，主要从事服装、鞋类生意，这部分人口占总人口比例高达25%，主要是农业户口。这种人口组成形式和温岭的经济发展模式是吻合的，真正从事农业生产的人口比例不到10%。这么小的一个比例中，大多数是种植大户，养殖大户，真正从事小农经营的非常少。

现在温岭农村合作银行共72个分支机构，其中63个可以办理贷款，分布在全市16个乡镇的街道，没有机构设置上的空白，而在诸多的机构中，市区的分支结构办理的贷款比例最小。温岭市信用社提供的服务主要是针对各个乡镇的，自2000年以来，信用社提供的贷款比例中，农户贷款比例逐年增长，成为信用社业务中最大的一个客户群体，如表3-1所示：

表3-1 1999-2005年温岭信用社贷款比例变化

年份

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

农户贷款比例

57%

60%

64%

69%

73%

78%

82%

中小企业贷款比例

41%

35%

31%

25%

21%

15%

10%

消费贷款比例

从这个比例变化中可以看出，信用社贷款比例主要由三个方面构成，农户贷款、中小企业贷款和消费贷款三种，分别针对不同的群体。在这些贷款中，农贷比例逐年增长，针对中小企业的贷款则逐年下降。改革后，温岭农村合作银行的贷款比例中，农户贷款占绝对的优势，高达82%。但是值得说明的是，农户不仅包括完全从事农业工作的农民，还包括部分个体工商户，而且后者多于前者，即次农户以“户口”为标准。

这种贷款比例是能够满足各个群体融资需求的。以表3-2说明，按照1999-2005年的贷款总额和农贷比例，可以得到农户实际得到的贷款总额：

表3-2 1999-2005年温岭信用社农户贷款额度变化表（万元）

年份

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

信用社贷款总额

104633

140579

182127

251362

351090

396651

434200

农户贷款比例

57%

60%

64%

69%

73%

78%

82%

农户贷款总额

59641

62780

116561

173440

256296

309388

356044

表3-2表明了温岭信用社改革前后这些年以来农户贷款总额，那这种贷款总额能够满足农户的需求呢？

近年来，温岭市经济结构中，农业、工业和第三产业的比例变化如表3-3，

表3-3 1999-2005年温岭市经济结构变化表

年份

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

农业比例

15%

14%

13%

12%

11%

10%

工业比例

59%

58%

57%

56%

55%

54%

53%

第三产业比例

26%

28%

30%

32%

34%

36%

38%

表3-3表明了温岭市自1999年以来三大产业之间比例的变化情况，农业比例和工业比例逐年下降，第三产业比例逐年上升，但是不管如何，农业一直在三大产业中居于少数。温岭市共有耕地43万亩，现在以年成本1500元/亩进行计算，共需资金43*1500=645000000，共需资金6个多亿就能解决所有耕地的投资问题。相对于现在的35多亿农户贷款总额，显然是能满足需求的。回归到1999年，每亩地的成本必然小于1500元，最多也只要6亿元左右的资金投入。从表3-2看出，1999年信用社对于农户的贷款总额就已经达到了近6亿元。

2、农户信贷需求结构

可是并不是所有农户的资金需求的都是通过信用社提供的，每个农户的融资需求可以由三个方面构成，自有资本、民间借贷和金融机构融资。对于广大乡村居民来说，金融机构融资中，信用社融资比例高达99、7%以上，因为其他金融机构在农村没有网点。以前的研究表明，农村经济是由小农经济组成，广大农民普遍保留原始的小农思想，有一种“轻不言债”的传统，农村经济停留在自有资本发展的层面上。若是家庭不能解决的问题，则首先会向熟人社会求助，建立一种熟人之间的信用关系，所谓“乡土社会的信用不是对于契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性”（费孝通，1985）。但是在温岭却并不尽然。温岭市共有32多万户家庭，其中多半是农户，根据市统计局统计，每年有融资需求的农户大约占50%，另外50%的融资结构比较单一，或者根本不需要外来的融资。在这需要融资的50%中，三种融资方式的比例又呈现一种怎么样的情况呢？表3-4是以这50%为基数，从1999年到2005年的变化情况。

表3-4 1999-2005年温岭市农户融资需求结构

年份

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

农信社

36%

40%

41%

43%

47%

50%

民间借贷

35%

30%

33%

30%

31%

28%

25%

自有资本

29%

30%

26%

27%

26%

25%

1999-2005年农户的融资需求结构表明，农户融资对信用社的依赖性越来越高，民间借贷和自有资本越来越少，大多数农户都选择信用社融资。经过对当地农民的了解，发现大多数农民认为银行信用或信用社比民间信用好，他们更放心和银行或信用社发生借贷关系。这部分人向银行或信用社申请贷款，在贷款额度范围内，一般只要用于生产经营用途的都能获得批准。被拒之门外的贷款多数是年轻人以生产经营为名从事一些非正常生产经营用途的贷款。

上面已经分析过，如果农户所有资金需求最多不超过6个亿，而且由于经济发展，人民币币值变化，从1999年到2005年，对信用社的资金需求最高不超过6个亿。再看表3-2，这样的农户贷款供给显然是充足的。富余的那部分农户贷款是个体工商户所有。

3、满足度

温岭市农村信用社改革以后是否是群众满意的呢？这是一个非常理论化的问题。事实上，究竟满意与否，我们并不能得到准确的答案。从以上的分析我们可以看出，这种改革在贷款方面其实并没有带来多少改变。以下的说法或许更加准确一些：农民对现有的金融制度安排是比较满意的，但是这种满意度与这次信用社的银行化改革关系不大。

显而易见的是，农民对现有的金融制度安排是比较满意的。根据全市每年年底举办的“万人评议机关”活动，由全市人大代表，普通百姓等组成的万人群体进行打分，温岭农村合作银行和之前的温岭农信社已经连续三年得分第一，群众的满意度非常高。在抽样调查中，70%以上都对现有的金融安排比较满意，表示自己能够从合作银行贷到款，而且很大部分还是合作银行投资者。对现有的金融制度安排不满意的主要集中在一些贷款遭到拒绝的群体，这部分人不是最穷的或者最需要生产生活资金的，而多数是本身信用存在问题，不符合信贷条件的。

如此高的满意程度从何而来呢？信用社也好，合作银行也好，若想得到农户的认同，就必须切实地深入到广大农户中去，真正扎根于基层，服务于基层，主要有以下几方面原因：

第一、基层网点多，遍及各乡镇街道，农户存贷款方便。温岭市共有16个乡镇，农村合作银行现有72个分支机构，遍布在各乡镇街道，其中63个可以办理贷款，机构设置上没有空白乡镇。而且，温岭市的道路基础设施做得非常好，这样的公路交通本身也是其经济发展需要的。公路交通四通八达，农户贷款就更不存在不便利了。随着信用社改革的进行，该行现在正在准备减少分支机构，这样会不会给农民带来不便呢？结果显然是否定的。

第二、农民贷款偏好增多。从表3－4可以看出。原因主要在于，他们的资金需求通常比较大，一个种植户或养殖户进行规模化生产，每年的成本从几十万到几百万不等，这么高额的资金需求依靠自我积累是无法完成的，只能借助于外来资金。而如果进行民间借贷，利率偏高，信用风险也比较大。提供贷款的一方会担心贷款收不回来，资金有更好的投资途径，放贷就不是最佳选择。这样一来，农民只能向金融机构求助，能够提供农民贷款的就只有信用社或者农村合作银行。根据表3-5，在各项贷款中，农业的贷款利率最低，而且温岭的农民专业合作社给贷款提供了很大的方便，农民们何乐而不为呢？

表3-5 温岭市农村合作银行部分贷款业务利率

贷款种类

粮棉油贷款

信用村、农户联保

抵押、置押贷款

优良企业贷款

消费贷款

利率

4、65%

5、4-5、7%

6、6-6、9%

6、3-6、9%

7、65-7、8%

第三、农村信用环境良好，农民信用意识提高。温岭的农业贷款大量都是用作生产资金，而且数额较大，又具有持续性，农民的生产规模逐年扩大，资金需求也逐年增多，这对提高农民信用意识起到了促进作用，所谓“借债还钱，再借不难”。温岭农村合作银行对各地信用环境做过评分，根据区域经济划分，社会信用环境的排序为:第一名，海水产品养殖区；第二名，服装经济区和农业区；第三名，鞋类经济区；第四名，水泵机电区。由此可见，在纯农业地区，社会信用环境是非常好的，农户的信用意识非常强。合作银行贷款数额逐年增多，农户信用程度逐年增强，这是一种互推互进，相辅相成的关系，共同推动着农村正式金融的发展，这种正式金融安排也越来越被农民所认同。

第四、农民专业合作社的作用。1999年的“2.23事件”给温岭农信社经营带来了极大的困境，在这之后，信用社就人事上进行了部分改革，推出了农民专业合作社。温岭农民专业合作社开始于2000年8月，到2005年，一共成立专业合作社53家，入社社员2392户，建立省内外生产基地30多个，经营范围覆盖农民生产经营各个方面。根据有关资料，农民专业合作社社员平均亩经济效益较一般农户高820元，平均每户增收4660元，这种农民专业合作社的形式极大地推进了农民经营效益的提高。

农民专业合作社的支农力度非常大，主要体现在它的授信方式上，温岭农民专业合作社现有以下几种授信方式，几乎覆盖所有农户：一是对合作社社员进行信用等级评定，对于评出的1-3级信用社员分别给予最高授信额10万、5万和3万元，其中可享受5万、3万和1万元的担保，信用户在合作社中占比高达60%以上。二是进行项目授信，授信总额大小不等，可以高达几百万，也可以是几万，这对于专业农户来说，可以通过联合社员获得授信，根据对坞根禽业合作社的调查，该社102户社员工获得授信贷款达320万。三是发放支农信用卡，信用卡授信额度可以高达几百万。

以上几点表明温岭市现有的农村金融安排基本上是得到农民认同的，满意度比较好，但是，不管从哪点出发，这种满意度（供需之间的契合度）似乎与改革关系不大。就像之前描述的那样，信用社银行化后，主要是信用社制度形态上发生变化，信用社变成一级法人，有规范的公司治理结构，这与贷款需求者又有何关系呢？联系是间接的。据调查，民间大多数人不觉得信用社银行化后到现在对自己有切实利益，而且一半以上的人依旧认同原来的信用社。既然如此，改革是否必要呢？

四、两个关键问题的进一步讨论

1、如何兼顾服务“三农”与利润最大化？

在第一部分中，我们已经了解到浙江省之所以选择股份合作制这么一种组织形式，就是出于权衡服务性与赢利性之间的关系。温岭农村合作银行采取就是股份合作制的制度安排，这种安排的特点在于，社员直接投资入股，成为投资股，这部分股份投资股以投资额为限承担风险，享受收益，而且只能转让和继承，不能退股。另一部分属于合作制的资格股，在条件满足的情况下，允许退出。

这种制度安排与纯粹的股份制不同，既保留了合作制的好，又加入了股份制的新鲜因子。不用说，这种制度安排具有明显的调和色彩。保留合作制，就能允许社员入股，服务社员。股份制就必须保障所有者权益，股东要定期得到分红，这就要求银行经营的目标之一是利润最大化。追求利润最大化的目标使得合作银行更偏好投资风险资产，从事风险更大的业务，利润更高的业务。服务于“三农”通常不是能够获得最高盈利的投资途径，在这种情况下，合作银行如何协调服务“三农”与利润最大化之间的矛盾呢？

以往的很多研究一直认为，完全商业化的金融运作对我国大多数农村地区是不合适的。因为金融业的完全商业化运作需要有一些前提：市场化程度比较高，市场机制在配置资源中已经居于基础地位，个体之间的经济往来密切，信息共享机制非常完备。而我国农村整体上还不具备这样的基本前提条件。假如把完全商业化的金融服务形式引入农村，那么由于银行资本逐利的本性，使弱势群体更加难以得到充分的金融服务（黄晓东，2005）也有一些研究认为，股份合作制把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来，有其积极的作用，可以顾及农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数入股金额少的小股东意志，从而从股权结构、治理架构上确保了改制后的农信社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标，同时，又避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对处于弱势的农业带来的负面影响。因此，股份合作制能够实现追求一定营利和为社会服务并举，对中国大部分农村地区而言均是可行的金融制度安排（黎和贵，2005）。

那么，温岭农村合作银行究竟能否协调好服务“三农”与利润最大化之间的矛盾呢？为了获得这个问题的答案，不妨看看“三农”问题在温岭市的体现。“三农”问题有其深刻的内涵，概括地说，是农民，农业，农村三部分问题的总称，在我国东部，中部，西部地区，“三农”问题的具体表现是不一样的。在西部地区，“三农”问题主要是农民问题，如何解决农民生活问题是“三农”问题当前的关键；在中部地区，“三农”问题主要是农业问题，如何引导农民进行农业投资，提高农业经营收益，如何解决农业生产问题是“三农”问题的关键；在东部地区，经济相对比较发达，“三农”问题主要是农村问题，东部发达地区的农民生活上通常不存在很大的问题，农业经营上也开始产业化，效益化，规模化，农村城市化程度越来越高，所以如何发展农村，如何促进城乡一体化，就是东部发达地区“三农”问题的关键所在。

温岭市显然属于第三个层次，温岭市“三农”问题所要解决的是农村问题。从这个角度上来说，温岭市农村合作银行在提供金融支持上面，应该遵循以下的逻辑：首先当然是支持农业发展，特别支持效益农业的发展，推进农业产业化，使农业经营从小农经济向大规模的产业型农业发展。从事农业生产的农户在温岭所占的比例非常少，而且大多数都已经实现了规模化经营。“为社员服务，‘三农’目标和赢利性并不必然矛盾，三重目标约束，最终要落实在‘规模经济效益上’”（谢平，2001）。温岭市显然已经部分实现了农业生产规模化。农户的另一个构成是从事非农业生产的农户。这部分人口是温岭人口比例中最大的一部分，是城乡一体化过程中的中坚力量，如何引导他们正确发展是实现城乡一体化的关键。这部分生产者根据其经营规模的大小，可以分为两类，一类是从事家庭作坊式生产的中小工商业户，另一类是由乡镇企业发展起来的中小企业。前者是关键中的关键，是过渡中的过渡，如何有力扶持他们发展是温岭市解决“三农”问题的关键。无论是过去的温岭农村信用社还是现在的温岭市农村合作银行，服务的最大群体就是以上两部分农户，这一点从上文的分析中已经可以看出。因此，农村合作银行是能够服务“三农”的。

再从利润最大化的角度考虑。公司经营的目标是利润最大化，信用社改革成合作银行以后，利润指标也被提上日程，如何获得最大的利润呢？从理论上来说，当然要在稳健的基础上，最大限度地从事风险资产的投资。从表3-5的贷款利率上看，我们看到支农贷款的利率是最低的，银行会偏好向中小工商业户和中小企业提供贷款。而在消费贷款方面，虽然利率很高，但是风险也很大，客户群有限，不是银行经营的最优化贷款。从这个逻辑上看，合作银行在经营方面应该先支持非农生产，再支持纯农业生产。可是上面的分析已经指出，农业生产在温岭市经济生产中只是很小的一部分，大多数农户从事非农业生产。事实上，农村人口的非农化使得农村合作银行在追求利润时不用过多地考虑脱离服务“三农”的问题，因为在它追求利润最大化，给广大中小工商业者或中小企业提供贷款时，还是在服务三农。

自从农业银行减少其在基层的分支机构以后，合作银行是农村唯一的正式金融安排，相比其他金融机构而言，合作银行在农村具有绝对的优势。但是在市区，四大国有银行都有分支机构，还有城市商业银行，竞争比较积累，合作银行的市场份额会减少，优势地位完全消失。为了获得更高的利润，合作银行会偏好于扎根农村。

归根到底，温岭市农业合作银行经营中，服务“三农”和利润最大化并不是矛盾的，这得益于其高比例的非农经济和规模化的农业经济。可以这样说，“农信社自身效益好，资产质量高的地区，往往对‘三农’服务工作做得比较好，利润最大化和服务‘三农’基本统一，两者不相矛盾”（盛松成等，2001）。

2、信用社改革是政府偏好还是农民需求？

自2003年开始，我国进行信用社改革的试点。信用社经营在我国面临非常大的困境，主要体现在不能满足农民贷款需求，大量农村资金通过信用社外流，而这次改革的初衷是因地制宜，为农村金融安排寻找一条生路，使其真正地服务三农。通过对温岭市的调研，发现改革前我国信用社普遍存在的问题在温岭信用社经营中并不是显著的问题。温岭市的主要问题在于如何提高服务质量，更好地促进城乡一体化进程。可以说，信用社改革为合作银行后，是符合政府偏好和信用社本身发展需要的，也是符合城乡一体化进程中农民需求的。

关于政府偏好，政府不是一个慈善机构，他也希望从金融安排中获得利润。在信用社改革之前，全国信用社千疮百孔，出于利润角度，政府希望信用社能够转变为银行，实现自主经营，以利润最大化作为经营目标。但是，政府毕竟需要具有更远大的目光。信用社是中国广大农村正式金融的唯一有效形式，是引导农村金融发展的唯一一个基层组织，如果没了它，农村金融如何发展？于是政府开始进行信用社改革。2003年的八省市改革试点中，温岭农信社变成了合作银行。一方面保留了合作的形式，这就能服务“三农”，引导农村金融发展。另一方面实行股份制，就可以追求利润最大化。改革给政府带来了一个双赢的局面，合作制的存在有利于农民和乡村中小企业及时得到发展生产所需要的资金，有利于农村经济发展，有利于农村社会的稳定（马忠富，2001），这样就解决了农村的社会问题，与此同时，政府又获得大量税收，有些人可能还能得到分红。当然，政府也付出了成本，为了合作银行能够“零启动”，政府吃掉了原来积累的部分坏账，在温岭只有360万。改革后，合作银行发展后劲十足。改革或不改革对于政府来说，政府显然会选择改革。

对于信用社本身而言，改革让它获得了重生，“零启动”让它从头开始，不存在过去的坏账压力，而且享受很多优惠，还有以下好处：一是信用社股本金充足，可以进行更稳健地经营，可以扩大经营面。现在，温岭农村合作银行拥有股本金3.26 亿元，与过去仅有的几万股本金相比，显得非常丰厚。股本金对于合作银行来说，主要是保障其经营风险，改革后，在稳健经营地基础上，银行风险资产总量增长很快，更好地满足了借款者的需求。银行在贷款方面也没有降低要求，没有推出更加优惠的贷款措施，贷款审批上也没有进行改革，仍旧延续过去的做法。二是合作银行公司治理结构完善，有利于长期发展。信用社银行化以后，在公司结构方面发生了根本性的转变，现在的合作银行有董事会，监事会，有股东大会，这是规范化的现代公司治理结构。确定了一个明确的制度以后，对于银行长期发展必然是有利的，银行经营上不存在过去产权不清晰的问题，所有权和经营权分离，所有者和经营者都根据公司章程的规定履行义务和享受权利。

以上两点主要是在制度层面，是信用社银行化带来的好处。从业务层面来说，不管是贷款规模还是经营利润，信用社银行化没有带来多少改变，信用社只是延续以前的发展。可是制度上的改变对于公司业务方面的影响是间接的，这种间接的作用在短期内无法看出，但是过去有诸多的经验证明，在长期看来，制度上的改变对于其业务上的发展必定带来影响。信用社银行化的制度性改变，给信用社的长期发展必将带来更多积极的效应。

对于农民而言呢？农民享受的是信用社提供的服务，主要是信贷服务。从上文的分析中我们可以看到，信用社改革前后，贷款业务改变不大。但是在国家扶持农业发展的政策不变的情况下，农民总是能得到合作银行的贷款，金融机构贷款在农民生产经营中发挥越来越重要的作用。信用社改革后，合作银行有更好的发展前景，能提供更多地贷款，只要没有失去扶持农业的本质，对农民还是更有好处的。

随着温岭市城乡一体化进程的进行，正式的金融安排变得越来越重要，对于广大农民来说，信用社或合作银行贷款是唯一的渠道，温岭现在得改革显然给农民带来了收益，主要体现在贷款数量上，而不会对农民产生任何也负面影响，因此也是符合农民金融需求的。

合作银行符合政府、信用社和农户三者共同需求的，因此它是一种激励相容的制度安排。那么这三者究竟形成一种什么样的关系呢？农户是整个制度安排的被服务者，它的地位很明晰。政府和合作银行的关系却不是那么清晰的，尤其是地方政府。无论农信社采取哪种机构模式，均是地方性金融机构，都逃不过与政府的关系。为了协调好这二者之间的关系，需要一种制度安排，使地方政府把信用社看作当地经济发展的重要因素，用优惠政策支持信用社化解支付风险，而不过分干预。温岭市农村合作银行正是这样的一种制度安排。

五、结论

关于农村信用社的改革方式，一直存在着争论，人们似乎倾向于支持这样一种观点，即对于不同经济背景下的信用社，应该进行不同的改革，在经济发达地区，信用社可以商业化。温岭信用社银行化改革作为信用社改革的一个个案，有其特殊的经济文化背景。这次改革非常成功，温岭市信用社各项指标都延续过去的轨迹，发展良好，从此次改革中我们可以得出以下结论：

1、改革是必要的，在经济发达地区，信用社可以银行化。在农村经济发达的地区，信用社经营没有太重的历史包袱，一直发展良好，银行化改革实际上给了信用社一个更为宽广的制度平台，信用社可以利用银行化转型赋予的制度优势谋求持续性发展。对于农民来说，信用社在改革前就已经为他们提供了充分的金融支持，改革在短期内不会对他们产生很大的效用，因为不管改革与否，信用社的业务不会发生特别大的改变；但是信用社改革可以给农民带来很多间接性的好处。因此，本文认为，在东部发达地区，信用社应该进行银行化改革。

2、非农比例的增加是解决农信社制度变迁问题的关键。在社员可以从多渠道获得金融服务，以及当传统弱质产业逐渐消失或社员自身需求发生变化时，信用合作社自身也可能发生结构与制度变迁，问题的关键在于非农产业的发达程度。在本文分析中可以看到，温岭市农信社的银行化改革具有良好的微观经济基础，表现在非农产业非常发达，其在三大产业中的比例呈逐年增长趋势。

3、要想一个地方的政府相对于农村金融制度超脱，信用社或合作银行本身必须具有很好的积累。温岭市农村信用社在改革过程中由政府买单的不良贷款数额只有360万元，信用社本身家底非常厚，具有比较强的资本实力。改革中，政府完全处于一种超脱的状态，这一点得益于信用社本身的良好积累。改革后，合作银行有充足的资本金，能吸引大量存款，并实行完全自主经营，自己承担风险。在这种情况下，政府就会正常充当引导者和监督者的角色，显得相对超脱。

参考文献：

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财政金融政策研究中心

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