摘 要I

关于我国电子政务现状、问题及发展方向的讨论 - -

第一章 引言- -

第二章 电子政务在全球的发展- -

2.1 我国电子商务的发展现状

2.1.1 电子政务的萌芽期

2.1.2 电子政务的孕育期

2.1.3 电子政务的启动期

2.2 电子政务发展的应对措施

2.2.1 需要制定电子政务的总体发展规划

2.2.2 整顿和规范现行的政务

2.2.3 整合政府信息资源………………………………. 

2.2.4 提高行政效率，在长期内降低其成本 ………… . 

2.2.5 电子政务系统工程………………………………… 

第三章 目前我国推进电子政务的因素- -

3.1目前阻碍我国推进电子政务的内部因素-

3.1.1 我国电子政务推广的途径障碍

3.1.2 法制障碍

3.1.3 经济障碍

 3.1.4 观念障碍…………………………………………. 

3.2 目前阻碍我国推进电子政务的外部因素

3.2.1 政府协调环节过多

3.2.2 政府各部门自成体系， 信息交换困难。

3.2.3 安全障碍……………………………………………

3.2.4 效率障碍……………………………………………

第四章 和谐电子政务建设对政务信息安全的基本要求 

4.1 电子政务建设与政务信息安全

4.1.1政务信息安全…………………………………………

4.1.2 设备可靠……………………………………….. 

4.1.3 网络畅通…………………………………………. 

4.1.4 管理有效…………………………………………. 

4.2 当前电子政务建设中的信息安全隐患………………… 

4.2.1 政务信息安全立法进程缓慢滞后……………… 

4.2.2 网络技术不够成熟完善……………………………

4.2.3 核心产品技术落后，严重依赖其他国家………. 

4.2.4 信息安全管理机制不够健全…………………….. 

4.2.5 网络管理人员素质不高，安全意识薄弱………. 

4.3 加强政务网络信息安全，建设和谐电子政务…………. 

4.3.1 加快立法步伐，进一步完善政务信息安全保障的法律体系

4.3.2 采用成熟、先进的网络技术保障电子政务信息系统安全可靠4.3.3 大力发展基于自主知识产权的信息安全产业

4.3.4完善政务信息安全管理制度…………………………

4.3.5 高度重视管理人员的素质提高，加强安全防范意识

第五章 电子政务中的信息资源整合研究

5.1 电子政务中的“信息孤岛”问题分析……………………. 

5.2 解决“信息孤岛”的途径…………………………………. 

5.2.1 电子政务信息资源整合

5.2.2 建立以门户网站为平台的信息资源整合机制…. 

参 考 文 献 -

摘 要

随着计算机与信息技术的飞速发展，电子政务已成为一个炙手可热的概念。它之所以受到世界各国的重视，一方面是利用其提高政务工作的效率，有助于建立一个精简和有竞争力的政府；另一方面是可以使政务工作更好地为居民和企业服务，使人民更好地参与到各项决策活动中去。

那么究竟什么是电子政务，所谓电子政务是借助电子信息技术而进行的政务活动。政务有广义和狭义之分，广义的政务泛指各类行政活动，而狭义的政务则指政府部门的管理活动。通常我们所说的政务是指狭义的政务。一般来说，一个完整的电子政务系统主要包括三个组成部分：一是政府部门内部的电子化和网络化办公；二是政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享和实时信息通信；三是政府部门通过网络与民众之间进行的双向信息交流。

关键词：电子政务， 网络信息安全， 管理， 安全防范体系

关于我国电子政务现状、问题及发展方向的讨论

第一章 引言

电子政务是利用现代信息技术与计算机技术，将各级政府部门中与社会生活和人民群众生产、生活密切相关的信息资源汇集上网，实现政府信息资源的共享，借以改变政府的工作方式，提高工作效率。为此，自2000年起，各级人民政府褒义极大地热情，投入了大量的人力、物力、财力，建设电子政务工程。

电子政务是经济与社会信息化的先决条件之一，是国家信息化建设的重要内容。国家的信息化需要多方面力量的推进，其中政府作为国家的重要组成部分和信息流的中心节点，在国家信息化建设中起着责无旁贷而又无可替代的作用。

 电子政务使政府社会服务职能得到最大程度的发挥，但也使政府敏感信息暴露在无孔不入的网络威胁面前，系统的安全问题也变得更加突出、严重。认识电子政务信息系统安全的威胁，把握系统安全的影响因素和要求，建设系统安全保障体系，对保证电子政务的有效运行具有重要意义。

第二章 电子政务在全球的发展

电子政务在世界范围内的发展主要有两个特点：一是以互联网为基础设施构建和发展电子政务；二是电子政务的内涵更强调政府服务功能的发挥和完善。然而由于各国信息化发展的程度不同，因此电子政务完善的程度也不尽相同。

美国政府在2OOO年3月全面评估了其在电子政务方面所取得的进展，并在此基础上确定了美国电子政务发展的目标和任务。2001年1月美国发表了联邦政府37个部、局电子政务进展情况的调查报告，共涉及1 371个联邦政府电子政务项目，其中，为居民服务的占36％；为企业服务的占22％；而为其他政府部门服务的也占到了22％。截至2001年底，居民已经可以在网上申请护照。预计在未来的几年里，美国政府将会进一步加大电子政务的建设力度，使其政府的工作效率再度提高。

英国政府在2000年9月也推出了“英国在线计划(UK—Online)”，目标是要把英国改造成为世界第一流使用互联网的国家。英国政府电子政务的主要目标包括：2001年3月，90％的非昂贵商品和服务已经采用电子采购的方式完成；2002年，中央政府的全部采购任务已通过上网招标完成；医疗方面，在2004年病人可通过网上查阅个人病历，在网上获得医药处方，预计到2005年，所有的病人都可以从国家健康服务中心获得电子咨询服务。2005年，全部政府服务项目都必须在网上提供。

另外随着英、美等发达国家构建电子政务计划的出台，其他国家也纷纷制定出自己的发展计划。新西兰政府在2000年5月就制定了一个使新西兰在2004年成为世界上电子政务最为领先的国家之一的计划，并使互联网成为获取政府信息、接受政府服务及完成事务处理的主要手段。其电子政务计划大致分为三个阶段。第一阶段：至2001年6月，重点抓好发展战略的制定，以及相关政策的研究和制定。第二阶段：至2002年1月，完成一些与电子政务有关的关键项目。第三阶段：至2002年6月，实现国家信息基础设施保护方案，完成向用户提供政府信息和服务的一体化方案，完成认证系统的建设等等。还有加拿大、新加坡、意大利等国也纷纷采取措施加强和完善本国的电子政务建设。

 另据德勤国际会计公司下属的一个美国商业研究机构——德勤研究公司对世界电子政务发达国家250多个政府机构的调查研究结果表明，英国在建设电子政务方面确已走在世界前列。据统计，目前英国已有60％的政府机构的互联网服务网站已经开通或正在建设，其他国家这一比例最高为53％。

我国电子商务的发展现状

我国的电子政务起步较晚，主要经历了萌芽期、孕育期和启动期三个时期。目前我国的电子政务已经取得了重大进展，突出表现在以下三个方面

2.1.1 电子政务的萌芽期

以金字头为代表的多项工程取得了突破性进展。金桥、金卡已基本完成，其他金字头工程也已取得了丰硕的成果。中国人民银行在2002年实现了银行卡联网通用“314”计划，即300个城市银行卡联网通用，100个城市银行卡跨行通用，40个城市推广异地跨行的“银联”标识卡。金税工程已实施了两期，基本上实现了税务工作信息化。最近，在《我国电子政务建设指导意见》中又提出了加快推进l2个重点业务系统的建设。

2.1.2 电子政务的孕育期

我国政府上网工程已粗具规模。自1999年1月启动以来，第一阶段“形象展示”的目标已经实现。绝大多数政府部门都已建立互联网站，70％ 以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。实现了政府内部部门与部门之间、下级与上级之间网上审批、请示各种业务的功能。截至2002年6月底，以gov．cn注册的政府域名总数达到6 686个，占cn下注册域名数的5．3％。以gov．cn结尾的网站为4 929个，占我国网站总数的1．7％。

2.1.3 电子政务的启动期

一些地区在电子政务方面已取得显著成效。目前进展较快的地区有广东、上海、北京、天津、青岛等，已建成网络交换中心，与33个千兆局域网、330个百兆局域网互联，能够传输动态图像和多媒体信息，形成了一个上联国家和省，下通各区、县级市，横向连接市属各部门的城域交换平台。电子政务系统300多个数据库，覆盖了工业、农业、金融、税务、工商、质量监督、新闻出版、法律、规划、人事、人口管理和统计等领域。广州已建成与因特网完全隔离的内部信息网，并与国务院办公厅电子邮件系统相连，实现了广州市上报国务院办公厅信息的无纸化传输。通过网络交换中心，可与市80个直属单位互联。预计最迟到2008年，市民可以在广州政府的公众信息网站，查到法律法规、住房、医疗保健、商务、交通等各方面的信息，办理个人的各种证件，提交各种申请。

2.2 电子政务发展的应对措施

电子政务的发展既是我国现代化进程中不可或缺的一环，也是加快我国现代化进程的一个新的机遇。我国政府的现代化也离不开信息化。我国电子政务的发展要符合中国的国情，体现“三个代表”的重要思想，适应我国经济与社会发展的需求，促进我国的现代化建设。为此，我们必须加快政府管理信息系统的建设，提高政府各项工作的效率，使政府真正能够把该管的事管好，把该做的事情做好。换而言之，就是要利用信息化改进国家的治理。

当前在推进我国电子政务工程的建设过程中，仍然存在着一些问题，例如：对电子政务的重要性和性质等认识不足，对电子政务工程缺乏统一规划，基础条件(基础设施、政策法规、人才、软件环境等各方面)较差，信息资源尚待进一步的开发和利用等等。

2.2.1 需要制定电子政务的总体发展规划

明确指导思想、发展目标、基本原则、主要内容、实施步骤、技术和安全以及政策和法规等保障措施。

2.2.2 整顿和规范现行的政务

必须整顿和规范现行的政务流程，对行政审批方式、行政执法和行政征收方式、行政组织形式以及行政决策机制等进行必要的改革，为实施电子政务奠定基础和搞好环境建设。尤其要克服“条块分割”、“系统封闭”等各自为政的陋习。

2.2.3 整合政府信息资源

促进信息交换，加强信息沟通，使更多的人能共享信息。

2.2.4提高行政效率，在长期内降低其成本

应把政府部门公务员同电子政务工程技术人员结合起来，合作共建电子政务。电子政务能否取得成效的关键是人，尤其是政府的公务员。为此，必须提高全体公务员对电子政务的认识和相应的素质。

2.2.5电子政务系统工程

电子政务是一项复杂的系统工程，要先试点、后推广，以点带面。要科学地处理好规划、实施、监理三者之间的关系，发挥三者最大的作用，保证电子政务持续、快速、健康的发展。

目前我国推进电子政务的因素

2008年是电子政务建设在全球范围内广泛开展的第11年。1992年末， 克林顿在当选美国第42任总统之后发表的演说中说道： “我的下一届政府将是一个电子政府”， 由此揭开了电子政务在全球发展的序幕。美国政府大力推行电子政务，取得了很好的成效，在世界上反响很大， 电子政务也引起了各国政府的重视，一个全球范围推进电子政务的热潮在1997年开始形成。11年来，我国政府信息化和电子政务的建设发展很快，极大的推动了社会经济的发展， 同时，也增强了政府的执政能力和对公共事务的管理能力。我国电子政务网络的基本框架和管理体制正在逐步形成。我国北京、上海等经济发达的地区在电子政务的发展上已达到国际先进水平。但和发达国家相比，我国在电子政务方面的整体发展水平还处在比较初级的层面， 特别是在经济不发达的西部地区。在众多成绩面前，我们也应看到一些阻碍电子政务

发展的因素。从国际社会来看， 目前，人们主要把影响电子政务的要素归纳为外部和内部两个大的方面。以下就从这两个大的方面进行阐述。

3.1 目前阻碍我国推进电子政务的内部因素

3.1.1 我国电子政务推广的途径障碍

根据中国互联网络信息中心(CNNIC) 第17次《中国互联网络发展状况统计报告(2006年5月)》提供的信息，在网民上网经常使用的网络服务中， 电子政务的使用率仅为5．1％ ，排在倒数第四位。按该次统计时的网民总人数1．11亿人计算，使用电子政务服务的人数仅占总人口的4％D左右。目前，我国网民的主体是学生和上班族，年龄大约在16岁至40岁之间，这仅是总人口中很小的一部分。电子政务服务的对象是大众公民，但占人口绝大部分的农村人口上网都很难，如何来享受电子政务带来的服务? 电子政务只能通过网络来推行吗? 中国的手机和固定电话加起来接近7亿部。退休的老人，农民上不了网， 没钱买电脑， 不会用电脑， 但他们都能用手机和固定电话，我们为什么不能通过这些方式来拓展我们的服务渠道呢?“ ‘浙江百万农民信箱工程’ 于2005年9月启动，它立足用户需要，实名制注册并与手机相连，农民群众可借助电脑和手机短信进行网上双向交流。”【I 农民信箱通过多渠道服务取得了显著的效果， 电子政务也可以采取多渠道发展， 让更多的市民参与进来。“截至2005年底， 中国文盲总人数达到1．16亿人， 占世界文盲总数的11．3％ ，仅次于印度。”2 如何让文化水平较低的人参与享受政府的网上服务?仅开展上网下乡活动还不够。怎样让更多的公众参与进来，

这是一个难题。目前，我国的电子政务还没有开通对残疾人士的专门服务窗口。如何利用技术解决残疾人士的参政议政，是电子政务发展的必要工作。

3.1.2 法制障碍。

法制障碍。改革开放是中国共产党于1978年召开的中国共产党十一届三中全会上作出的一项重要战略决策，是中华人民共和国成立以来第一个X,-J-~'b开放的基本国策。改革开放后，我国多方面地与国际接轨，特别是在经济建设方面取得了瞩目的成绩。但1992年以后，中国法律才和国际惯例接轨。而且， 目前我国还处在政府改革时期，新政策法规的出现对电子政务的推行有一定的影响。政府是依法行政，电子政务的建设也需要法律和政策依据。如正在推行的网上办公， 电子签名有法律效力吗?这就需要《电子签名法》的保护。国际上目前已有近20多个国家对数字签名和电子文档进行了立法保护，使数字签名和电子文档在电子政务和电子商务运行中具有了法律效力。中国电子文档的法规还有待加强， 影响了电-T=政务的发展。市民希望获得更多的有关政府的信息，这就需要《信息公开法》。可政府的信息又怎样来保护? 目前我国的法制建设还比较薄弱，跟不上电子政务的发展，这在一定程度上影响了电子政务的发展。

3.1.3 经济障碍。

“世界各国在实施电子政务过程中普遍存在的问题是‘硬件>软件>应用’， 即重硬件轻软件、应用开发严重滞后。”“1999年我国启动政府上网工程的主要目的是推动各级政府开通网站，架起政府与公众的桥梁。” 各级政府虽然投入了大量的资金来施行政府上网212程，配电脑、建网络，组织专业人员收集信息开发软件，但电子政务的实施主要还是停留在硬件的配置和更新的初级层面上，往往在通过检查后便搁置一边了。事实上， 网络的维护和信息的收集、更新，需要大量人力的维护和大量资金的支持。对于很多资金由上级统一规划发放的部门来说，是很难投人大量的财力来维护的。这也是经济发达地区在电子政务的开发和发展上普遍比经济落后地区要好的原因。

3.1.4 观念障碍。

中国是一个有着五千年历史的文明古国，浓郁的传统文化已根深蒂固的根植于普通老百姓的思想里。错综复杂的社会关系和沿用至今的办事习惯常常使得大家的观念72难以一时改变。对很多靠关系发展的人而言，他们更喜欢面对面地交流。他们愿意花精力去维护关系网， 不喜欢冰冷的电脑，不相信没有关系的套词就能解决。关系的维护和情感的融合使他们更愿意亲自去处理。现实中很多事也不是通过正规途径就能及时解决，所以网上办事的观念还被很多人忽视。很多老年人不会上网或是不方便上网，没有时间的约束， 自己去办事也是很好打发时间的-T-段。更多时候， 大家不相信一封邮件发过去，不知道工作人员是谁，事情就能及时解决。民众的观念也是制约电-y：政务发展的障碍。现在很多业务都能在网上直接办理，很多部门也设置了接待窗口，为那些亲自来办理的市民提供服务。

3.2 目前阻碍我国推进电子政务的外部因素

3.2.1 政府协调环节过多。

党的十七大在部署未来的行政管理体制改革时特别指出，要“加大机构整合力度， 探索实行职能有机统一的大部门体制。⋯ ‘大部制” 就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项对集中， 由一个部门统一管理，最大限度地避免多头管理，从而提高行政效率， 降低行政成本。我国常见的政府职能交叉、政出多门等现象，给电子政务的推行带来诸多不便。电子政务部门一般涉及多个不同的部门或一个部门的多个级别层次。我国电子政务分为纵向和横向两大类系统。纵向系统出自同一部门，但要涉及中央、省、市、县、乡5级，各级的人力和财力不同，协调环节多，难度非常大；横向系统出自同一区域，但涉及不同职能部门， 由于受部门利益， 以及不同业务水平的工作人员对电子政务的认识不同，协调难度大， 资源很难整合。如何打破部门利益的樊篱，共享信息资源? 目前，这是电子政务发展的很大的瓶颈。

3.2.2 政府各部门自成体系， 信息交换困难。

我们认为，我国政府信息资源难以共享的根本原因并不在于技术，而在于政府管理体制与政府服务理念存在着缺陷。邓小平同志说： “我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好管不了的事”。 我国政府体制属于多头管理，部门问分割严重，政府信息资源通常为各个部门所有， 由各个部门所垄断。这就造成了过去政府投资所开发的各种应用系统只是为了解决自己部门的问题而独立设计，短时间内可以解决部门问题，但其他部门或地区却难以共享这些资源。由于缺乏统一规划和管理， 信息资源多头采集，重复建设，非常浪费。由于涉及部门利益， 还有一些重要信息无法共享，达不到最大的利用率。政府各部门自成体系， 信息交换困难。

安全障碍。

当前，很多与市民生活息息相关的行业都开通了网上服务，可以在网上办理缴费业务，但现场缴费点却经常排起长龙。为什么大家宁愿选择等待，也不愿网上缴费呢?主要原因就在于安全问题得不到保障。尤其是

电子政务在实施行政监管和公众服务中，有大量的个人(包括自然人和法人) 信息， 如户籍、纳税、社保、信用等信息， 进入政府网络信息数据库， 这些信息对完成电子政务职能发挥了巨大作用，但也带来了个人隐私信息保护的问题。随着法制化的进程加快，市民更重视自己的隐私信息。而我国电子政务安全标准体系目前还存在着许多问题： 一是标准制定基本停留在翻译国际标准的层面上；二是没有与国内的现实结合起来；三是安全标准体系在执行的过程中受到了一些单位的排斥， 因为有的单位自己已有保护标准。信息安全建设需要大量的专业技术人员，但目前专业人才的缺口非常大，这也是制约电子政务发展的瓶颈。

效率障碍。

电子政务发展的目的是让更多的市民参与进来，为更好的管理国家和城市贡献智慧。但人们经常发现政府网站的更新速度非常慢，很多网站内容还停留在几年前的信息上。这种效率给人的感觉是政府网站是面子工程。这种负面的影响培养不了市民上网关注政府信息的习惯。很多政府部门没有安排相关的工作人员来专门管理和回复市民的反馈信息。很多市民将信息发送到政府邮箱里， 却很久没有得到回复，这在一定程度上影响了公众的积极性。而一些和市民互动有关的服务却形同虚设。很多发达国家将与市民联系紧密的服务优先发展，但我国很多的政府部门网站还停留在政府介绍的窗口层面， 即使有网上办公的业务，很多地方还只是网上下载表格的初级层面，许多服务还没有完全达到在网上一站式办理的阶段。虽然有所改进，但仍不如人意。

第四章 和谐电子政务建设对政务信息安全的基本要求

政务信息安全是指政府的社会信息化状态或信息技术体系不受外来威胁与侵害，是一个复杂的体系。由于电子政务所涵盖的信息系统是政府机构用于执行政府职能的信息系统，政府机构从事的行业性质跟国家紧密联系，所涉及的众多信息都带有保密性，关系到国家的根本利益，因此，在政务信息安全、设备可靠、网络畅通、管理有效等几方面都提出了更高的要求。

4.1 电子政务建设与政务信息安全

4.1.1政务信息安全

信息安全包括信息的可用可控性、真实完整性、保密保障性和不可否认性。可用可控性是政务信息安全的首要要求，确保电子政务系统有效运转，确保运营者对信息系统有足够的控制和管理能力，并使授权用户得到与其所授权限相匹配的信息服务，而所有未经授权的用户，则不能对信息有任何的操作；真实完整性包括数据信息真实完整和系统真实完整两个方面，保证用户所申明的身份和传输信息的来源、去向、内容都是真实无误的，防止在传递和存储过程中发生不被确认的改变；保密保障性指的是不向非授权个人或者部门暴露私有信息或保密信息，并且在用户或者软件出现意外差错和遭到恶意系统穿透时能够提供充分保护，尽量减少损失并极快恢复正常；不可否认性是指能够如实记录一个实体的全部操作行为，保证其对信息进行的任何操作承担责任，可以为拒绝否认、威慑违规、隔离故障、检测和防止入侵、事后恢复和法律诉讼提供支持。

4.1.2 设备可靠

各种网络设备设施质量可靠、运行环境安全是整个信息系统安全的前提。计算机硬件设备、操作系统及相关软件的质量问题可能引起系统停滞、拒绝服务、被非法控制等问题。在保证设备质量的基础上采取相应的安全防护措施，使信息系统免遭自然灾害、人为事故和计算机犯罪行为的破坏。

网络畅通

网络自身的脆弱性和开发过程中存在的漏洞，使其易遭到犯罪分子和黑客的恶意攻击。一旦网络系统被非法侵入破坏，将不能正常工作，甚至造成整个网络的瘫痪，给国家和社会带来重大损失。因此对网络和信息系统要有足够的控制和管理能力，保证网络和信息系统随时可用，即使有意外事故也能尽量减少损失并尽快恢复。

管理有效

没有一种技术可以绝对保证政务信息系统的安全，技术越先进，管理功能就变的越重要。要确定安全管理范围，完善有关设备的操作使用规程，制定应用系统的维护制度和应急措施，建立数据备份及应用软件等技术资料的管理制度等，明确工作人员的安全管理职责，提高工作人员的安全意识，及时发现潜在的安全威胁，提高信息安全管理水平。

4.2 当前电子政务建设中的信息安全隐患

政务信息安全问题是一个长期存在的问题，是一个包括技术、法律、管理、人员等多个层面的综合体。

4.2.1 政务信息安全立法进程缓慢滞后

法律和法规是推动电子政务建设顺利发展的重要“武器”，政务信息管理活动在法律的保护下才会更有效。为扫清制约电子政务发展的各种障碍和瓶颈，世界各国都结合本国的实际情况，针对电子政务建设做出相应的立法，在这方面安全立法进程缓慢滞后。我国还没有专门针对政务信息安全管理的法律。现行的有关政务信息安全管理的法律法规也大多是国务院制定的行政法规或国务院部委制定的行政规章，分散于各个法律、法规条文中，立法层次不高，法律规定之间不统一，立法理念和立法技术相对滞后，已经难以适应快速发展的信息技术，许多法律中的盲点已成为制约电子政务发展的瓶颈，严重影响到政府信息化的发展。所以应加快政务信息安全立法的步伐，为电子政务的和谐发展铺平道路。

网络技术不够成熟完善

网络的开放性和快捷性为政府之间、政府与社会之间搭建了一个很好的交流与合作平台。但网络系统的不成熟和不完善也使政务信息安全面临着巨大的威胁。首先，网络的硬件设备很容易受环境影响和人为破坏。其次，网络的软件环境是一个复杂的系统，在设计和开发过程中不可避免地存在缺陷和漏洞。根据卡耐基梅隆大学的估计，每1000行代码中一般有5个到15个BUG[2]。这种漏洞显然会影响政务信息的安全和保密，很多攻击者也正是利用了这些漏洞对系统进行了攻击。第三，针对电子政务的违法犯罪活动日益增多。犯罪者通常掌握一定的技术，可以轻易的获取网络服务器上的用户账号和口令，从而进入政府重要信息系统，窃取和修改国家机密信息，造成政务信息丢失或者系统瘫痪，严重威胁国家安全和社会稳定。

4.2.3 核心产品技术落后，严重依赖其他国家

我国信息安全研究起步较晚，整体安全防范技术水平低下。首先，信息安全产业化规模太小，安全信息产品的产值仅为美国的八百分之一_3]。由于存在资金筹措渠道狭窄、部门垄断市场严重等问题，整体配套建设跟不上，远远满足不了信息安全防范的需求。其次，缺少独立开发的核心技术和核心产品，如计算机芯片、骨干路由器和微机主板等，这些产品基本上都依靠从国外进口，即使是我国自己开发的产品，有的也需要到国外进行加工，而在加工的任何一个环节上都有可能留下隐患。另外，为了加快电子政务的发展，缩小与世界先进技术水平的差距，我国引进了不少国外先进设备，但这些先进设备的关键技术并没有被我们掌握，对引进的软件和安全产品缺乏有效的检测和排除技术，这就有可能造成花钱买来隐患。

4.2.4 信息安全管理机制不够健全

在信息安全问题上，国家缺乏一个权威性的安全管理机构，缺乏与信息化进程相一致的信息安全管理规划。对于政务网络来说，管理上的失败是安全体系失败的重要原因。据统计数据分析，电子政务有将近8O％ 的安全问题都是来自内部人员。因此，部门内部管理制度漏洞，安全管理任务没有落实到人，技术管理不充分等问题都给政务信息安全带来了极大的威胁。

4.2.5 网络管理人员素质不高，安全意识薄弱

我国政府部门从事网络维护和信息安全管理的专业技术人员匮乏，人才培养、队伍建设方面和迅速发展的形势极不适应，严重制约了政府信息化的进程，这是当前存在的一个十分严重的问题。因为网络的便利和高效，政府越来越重视网络系统的建设，政府部门内的工作人员几乎每人的办公桌上都有一台电脑，工作中几乎不用离座就可以将重要的指示、决定形成文字，转发给部门内部其他工作人员，这确实提高了工作效率，但工作人员的安全意识却没有随之提高，警惕性不够，对于电脑上安装的防病毒软件不及时升级，不及时修改自己的登录密码或者将密码借给他人，很容易造成网络系统被攻击，导致重要信息的泄露、篡改和丢失。

4.3 加强政务网络信息安全，建设和谐电子政务

政务信息安全是电子政务和谐发展的基石。政务信息安全体系中的任何失误均会给电子政务带来风险。根据“木桶理论”，政务信息安全性是由各层次中安全性最差的部分决定的，因此，应对政务信息安全体系中的各部分同等重视，采取有效安全策略，互相配合，以综合手段进行全方位治理，充分借鉴国外先进经验，建立多层次的政务信息安全保障体系，确保电子政务和谐发展。

4.3.1 加快立法步伐，进一步完善政务信息安全保障的法律体系

电子政务和谐有序的发展离不开一个完整、统一一的法律和制度框架。在制定相关法律法规时应研究和学习发达国家的成就和经验，吸取和借鉴国外先进的信息安全立法经验，针对目前我国政务信息安全立法的现状，确立科学的信息安全法律保护理念，通过有针对性、系统性、科学性、可操作性的法律规定，保护政府信息安全，促进电子政务稳步发展。

4.3.2 采用成熟、先进的网络技术保障电子政务信息系统安全可靠

首先要采用质量可靠、性能优良的硬件设备，防止由于电磁干扰、辐射，或者自然灾害造成的安全威胁，其次要采取有效措施保证系统运行环境的安全，采用先进加密技术对政府机密信息进行加密，保证信息在传递中不被窃听或篡改，最后在网络系统故障对政务信息造成破坏时，利用数据备份与恢复系统、实时监控等技术起到保护作用，尽快恢复政务数据完整。

4.3.3 大力发展基于自主知识产权的信息安全产业

信息安全技术、产品受制于别国是对国家安全利益的极大威胁，选择国外安全产品并不是长远之计，自主的信息技术产品才是保证政府信息安全的根本。国家应对信息安全产业的发展予以充分支持，为安全技术的研发创造良好的外部环境。

完善政务信息安全管理制度

为加强统一领导和长远规划，我国应尽快组建国家信息安全专门管理机构，主要负责组织协调国家安全、公安、保密等职能部门在信息化建设中信息安全的分工，指导政务信息安全发展规划、政策法规、技术标准以及重大工程实施等。各级地方政府应进一步落实政务信息安全管理责任制，按照国家制定的信息安全框架和制度标准开展工作。

4.3.5 高度重视管理人员的素质提高，加强安全防范意识

无论是技术、法律，还是制度、管理，最后的落实都要靠人来执行，所以人是政务信息安全的第一保证要素，在政务信息安全管理中尤其要解决好人的问题，通过适当的方式不断强化工作人员的安全意识，逐步树立正确的安全观念，形成技术防火墙之外的“人力防火墙”，从国家安全、社会稳定的高度认识政务信息安全的重要性，树立“信息安全第一”，防患于未然的安全理念，从而推进电子政务的和谐发展。

第五章 电子政务中的信息资源整合研究

无论在哪个国家， 电子政务的发展都不是一蹴而就，一气呵成， 都需要时间的发展和资金的投入。我国幅员辽阔、人口众多， 在这种环境下推行电子政务难度非常之大。但随着九年义务制的普及， 国民文化素养的提高， 国家法制化进程的发展， 以及对发达国家优势经验的借鉴，我们有信心也有能力将我们国家的电子政务的发展建设到一个更高层次的水平。

5.1 电子政务中的“信息孤岛”问题分析

“信息孤岛”是电子政务发展到一定阶段必然要面临和解决的棘手问题，正确分析、研究、解决这一问题，成为当前我国电子政务的重中之重⋯ 。欧盟委员会将电子政务的发展分为网上公布信息(posting of information online：)，单向沟通(one—way interaction)，双向沟通(Two—way interaction，) 和全方位沟通(Full online transactions．，including payment)四个阶段。一般来说，“信息孤岛”的形成主要是在二、三阶段，在这两个阶段是信息实现共享、交互和有效利用的关键阶段，容易存在网络、信息资源、应用等多种“信息孤岛”问题。

目前，国内很多学者对“信息孤岛”的定义大多局限于政府之间不能互享信息，各部门信息处于一种割裂状态而没有被很好地互通起来_2 J。他们认为，通过建立统一标准，建立中央门户网站和统一的数据库，就能解决“信息孤岛”问题，解决“信息孤岛”问题的目的是为了达到信息共享、互联互通。笔者认为，这种定义只把注意力放在网络的一个特征上，即信息互享，它忽略了网络的另一个优势，即与公众与服务客体的无界线交流。共享仅仅是一种手段，如果仅从信息共享、互联互通去考虑，就会停留在问题的表面，就可能形成一个个更大更可怕的“信息孤岛”，电子政务的实现也将成为我们永远也无法触摸的“海市蜃楼”。

目前，国内很多学者对“信息孤岛”的定义大多局限于政府之间不能互享信息，各部门信息处于一种割裂状态而没有被很好地互通起来_2 J。他们认为，通过建立统一标准，建立中央门户网站和统一的数据库，就能解决“信息孤岛”问题，解决“信息孤岛”问题的目的是为了达到信息共享、互联互通。笔者认为，这种定义只把注意力放在网络的一个特征上，即信息互享，它忽略了网络的另一个优势，即与公众与服务客体的无界线交流。共享仅仅是一种手段，如果仅从信息共享、互联互通去考虑，就会停留在问题的表面，就可能形成一个个更大更可怕的“信息孤岛”，电子政务的实现也将成为我们永远也无法触摸的“海市蜃楼”。笔者认为，“信息孤岛”的概念可以从两个层面理解，一是从技术层面理解，指的是一个个相对独立的不同类型的数字资源系统，由于各系统间相互封闭、无法进行正常的信息交流，犹如一个个分散、独立的岛屿。二是从非技术层面理解，一方面指的是信息资源稀缺的政务系统，表现形式主要为不能提供有效政务信息和业务服务的政府网站；另一方面指的是与服务客体之间的无互动或单向行为。电子政务要求的是政府的服务在网络中得到完美的体现。而网络最大意义和功能就是信息的互享和无限沟通。

在电子政务发展初期，由于技术原因形成的“信息孤岛”是大量存在的。由国家信息化工作办公室组织撰写的《首次中国互联网络资源调查报告》中曾有一组数据：全国有近半数网站是“信息孤岛”，没有任何站点的链接；在进行链接的网站中，链接2至5家的最多，达22．7％ ，链接6至10家的为11％，少部分超过2O家。没有链接，信息难于查找，至于内部网，一家企业办公、业务、财务各成一网，更是司空见惯 3]。目前，我国电子政务经过几年的发展虽然有了很大的进步，但是对于电子政务至关重要的互动交流和网上办事功能却处于落后状态。从表1可以看出_4 J，通过对289家地级市(地区、自治州)政府门户网站的测评与分析，发现各地级政府网站在“互动交流平台”与“网上办事(企业、个人)”两项的得分远远低于“政务信息上网”和“网站建设维护”两项上的得分。网络的最大优势在于低交互成本，而这一点在我国电子政务的建设中却还没有得到充分体现。

全国政协常委吴敬琏指出：“电子政务发展到现在，建设规模日益扩大，发展速度急骤膨胀，但随之问题也暴露出来，一是重新建轻整合，二是重硬件轻软件，三是重管理轻服务，四是重电子轻政务。由此造成的后果就是投资过大、一哄而上．给国家和人民造成了巨大的资源浪费，这对于像中国这样一个发展中国家显得尤为严重，例如2006年政府用于电子政务建设方面的软件等费用就达二三百亿，今后还将增加到千亿元以上。

“信息孤岛”问题的存在不但没有使政府通过电子政务提高工作效率．反而增大了政府部门的运营成本，增加了国家的财政支出，同时也不利于政府机构行政体制改革的深入进行。目前，国家有关部门已经意识到了问题和危害的严重性，并决心要解决这一问题。国务院信息化工作办公室曾明确指出“当前电子政务的重点是解决‘信息孤岛’问题，有计划、有步骤地建设和整合统一的电子政务平台，为在网络环境下实现各业务系统的互联交换和资源共享，以及规范政府管理和服务创造必要条件”。

5.2 解决“信息孤岛”的途径

5.2.1 电子政务信息资源整合

网络的经济性来源于网络的整体性，而网络的整体性来源于网络的互连互通。“信息孤岛”现象的存在不仅严重影响到政务信息的共享和交换，在官僚体制之下，更是增加了管理成本，增添了管理漏洞，从而严重影响到管理的绩效。因此，就当前我国电子政务发展的实践而言，需要找到能够应对这一消极现象的切实措施。笔者认为，电子政务建设发展到现在，不可能把原有的基础设施和应用系统完全抛弃，也不可能全部采用新产品、新技术从头从新构建基础设施和应用系统，可行的途径在于“整合”。由国家统一规划，依托现有基础，形成互联互通的通信平台和信息交换平台，解决信息资源分散性和用户信息需求综合性矛盾，提高信息利用率，实现信息增殖服务，实现政府、企业和公众间最大程度的资源共享，解决“信息孤岛”问题。

信息资源整合(Inegration)．是指对于不同地域的信息形式、管理单位中分散存储和管理的各类信息资源，通过一定的手段联结成为一个结构有序、管理一体化、配置合理的整体。整合是为了更好地实现共享，共享则是整合的基本出发点与根本归宿，其本质是站在机制创新的高度提出和解决信息资源建设问题。信息资源建设需要从“整合”起步．才能将现存的决策结构、动力结构和信息结构统一起来，协同动作；同时，“整合”又是信息资源建设的落脚点，即“整合”体现了演化进程中的调整和优化，不仅体现了近期的局部效益，而且体现了长远的整体效益。

整合是一种管理。它的管理理念是：取代过去单纯以信息技术进行信息管理的理念．主张对信息资源要运用技术、经济、人文的手段进行统筹规划、全面管理。其管理特征是自上而下的、集中式的、可控性的、个性化的和实时性的管理。因此，不能把信息资源整合问题简单看成是技术层面的问题，而是一个综合治理的问题。

电子政务信息资源整合是指在电子政务环境下．各级政府部门、企事业单位以及广大的社会公众等多个主体相互合作，共同参与电子政务信息资源建设，并共同拥有政务信息获取权与获取条件．其中，政府部门起着主导作用 从这个定义中不难看出，电子政务信息资源整合包括电子政务信息资源的共建与共享两个层面的含义：

一是电子政务信息资源共建。是指信息化主管部门为促进信息资源共享．制定并遵循信息资源建设和共享标准，对信息资源进行统一规划和建设。电子政务信息资源共建工作根

据内涵有多个层次的定义：a．初级共建：制定统一标准，各自按照标准进行建设，称为标准层面共建；b，中级共建：按照统一标准，由指定的技术服务单位进行改造或建设，称为工程层面共建；C．高级共建：按照统一标准和专项工作需要，多部门协同共建，如进出口领域企业基础信息工程，称为在业务层面共建。

二是电子政务信息资源共享。是指基于网络的、在特定范围内、以电子介质信息为主要内容的信息资源的相互交流与使用。电子政务信息资源的共享按照服务对象分为政府内部信息资源共享和政府信息资源开放两个方面，其核心是政府对公众的信息服务。政府内部网信息资源共享旨在提高政务工作效率、改善监管质量等；政府信息资源开放旨在实现政务透明和政府信息对社会公开。

早在20世纪8O年代初期，欧美国家就提出了加强政府信息资源管理的思想。随着这一理论的逐步发展，先后形成

了技术集成学派、信息集成学派和集成运动学派三个主要学术派别 】。在上述学术派别的演化发展中，“整合”这一信息资源管理的基本特点逐步显现出来。事实上，这一思想在诸多学者的著作中都有明确论述。列维坦认为，信息资源的本质就是需要协调和整合(Integration)。M．库珀认为，信息资源管理意味着整合(Integration)或协调(Coordination)，它是一种出现在学术、方法、职能和技术层次上的，以用户为基础的综合结构，对电子政务信息资源而言，在其建设与管理中，它所涉及到的信息资源要素更加复杂，信息投资规模和信息风险也日益扩大，这就要求理论界对电子政务信息资源的整合管理问题给予更为密切的关注。

 现在国外的电子政务已经出现了信息资源整合的趋势，一些业务不再按照部门来设置，而是按照流程作打包处理。

也就是说，公众或企业在办理上网业务时，不必再考虑要转变各个政府站点，分别办理各相关手续，而是按照业务流程，一步步地在一个单一的网上完成所有相关业务手续，实现了“一站式”网上办公。

以整合为手段，以服务为目标，使我国电子政务发展实现“由控制导向向服务导向转变”，实现其“工具效用与价值观照的有机结合” J，既是解决“信息孤岛”问题的出路，也是今后我国电子政务建设的基本思路。

建立以门户网站为平台的信息资源整合机制

建立门户网站是方便政府服务客体，构建政府与公众及其它服务

客体桥梁的一种方式。而且，目前学者和专家对于整合电子政务网络资源的必要性达成了一致。并且．对用门户网站这一形式来达到整合资源的方式也十分赞同。建立沟通桥梁和整台政府网络资源本吩就是消除信息孤岛的重要方式 学者主要是借鉴了西方整合电子政务网络资源的经验之后形成了这一一观点 对于美国门户网站“",VWW．firstgov．org”和其它国家如新加坡、英国的一站式电子政务的研究表日Jj，这些国家已经意识到整合政府网络资源的重要性和必要性．以“为公众服务”的理念使得这些曰家从顾客方便的角度出发．建立门户网站．方便顾客与政府的交流和接受服务。

 美国政府门户网站已经建立得相当成熟。联邦一级的政府门户网站是“第一政府”网站，建设初期的主要目标是在网上把政府显现在公众面前。而现在，网站设计从最初的信息发布平台向交互办事平台转变，成为美国政府对社会和公民提供网上服务的枢纽。“一站式”设计使用户可以方便地访问昕有在线的政府办事项目、服务项目和其他信息 目前，Fis—rtGov．gov已经基本建成了网上政府目录体系．链接了2．2万

多个政府部门网站．拥有1．8亿同页。Fisrt(kw gov对地方政府网站和各部门网站提出界面等方面的要求，但并不具体要求其做什么内容。在如何与联邦各部门和地方政府协调发展网站时注意了三个方面：一是制订好标准．特别是对信息内容如何编码；二是制订好体系框架．做好信息分类目录；三是采用统一的模式．提出统一要求。美国每个州政府和市(县)政府都建有门户网站，与联邦政府门户网站在功能上有所不同，地方门户网站的服务项目更具体．更加个性化。企业或公民根据业务内容，通过访问所在地域的州或市(县)政府网站，即可获得各种不同的服务。每一个政府门户网站都各具特色，包括税收、执照、注册和护照信息以及满足所在地域的每个公民的具体需求的信息。由此可见，门户网站的建立使得美国公众和其服务客体更易接近各政府部门，并且将繁杂的政府网站联系在一起，从而，消除各自为阵的状况。这对中国消除电子政务的信息孤岛问题确实是一种启发。

门户网站要实现真正意义上的门户功能，关键在于整合各部门信息和服务。目前我国政府网络信息整合集成能力较差，各级政府门户网站作为门户的整合功能不突出，没有实现

本级政府门户网站和部门网站的资源整合。即使在上海、杭州等在线办事服务比较好的地区．政府部门也还没有真正形成并联审批和协同办公能力，网站“后台”的处理反应能力仍不强。

以电子政务信息资源的信息流和电子政务信息资源管理的系统性为基础．以门户网站为平台 构建电子政务信息资源的整台机制。该机制分为两个部分：依据信息流的整合机制部分和依据管理系统的整合管理部分。电子政务信息资源整合机制部分包括基础资源层、信息交换层、应用服务层三个层次：整合管理框架部分包括电f政务信息资源目录体系与标准体系、信息安全保障体制系统、信息组织机构与管理制度等三个方面。其中门户网站是平台，整合是手段，信息流的整合是基础，管理系统的整合是保障。

第六章 全文总结

从世界各国信息化建设进程中可以看出，国家信息化的核心之一是信息资源的开发和利用，这是信息化建设取得实效的关键。当前，电子政务信息资源的开发和利用正处于战略转型阶段，即从IT(信息技术)为中心转向IR(信息资源)为中心，从基础设施转向深入应用，从数量建设转向质量建设，从粗放配置转向追求效益 。可见，电子政务信息资源开发和利用正从基础建设阶段进入集成整合阶段。2006年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的{2006～2020年国家信息化发展战略》文件中把政务信息资源的整合列为电子政务建设的首要战略行动。文件在“推行电子政务”一节时指出“加强社会管理。整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力”。政务信息资源整合将在未来若干年内持续成为电子政务的战略重点和建设热点。电子政务信息资源整合不仅是解决“信息孤岛”的对策，而且是加强政府信息资源建设．规范电子政务建设的一个符合国情的重要举措，是政府必须面对的课题和任务。

 参 考 文 献

1王长胜.中国电子政务发展报告 社会科学文献出版社,2003.29.

2、侯卫真.电子政务的建设与发展.中国人民大学出版社,2006

3、.邓小平文选 第2卷.人民出版社,1994.328-329.

4、刘先江.政府管理社会化改革研究.湖南师范大学出版社,2007,1

5、孙爱平，王新才．基于电子政务要求的政府信息安全分析．湖北档案，2007，(4)：12—15．

6、Bruce Schneier． 网络信息安全的真相[M]．北京：机械工业出版社，2001．

7、林宁．浅析我国电子政务信息安全的防范对策[J]．中国西部科技，2005(2)：66—67．

8、苏新宁等．电子政务技术．北京：国防工业出版社，2003．129．

9、钱毅．政务数据库系统．北京：中国人民大学出版社，2004．13．

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