银行业监管的目的

如何保持体系体系的稳定

进一步提高我国银行监管水平需要解决的问题的几点建议

内 容 摘 要

 现代银行是一国金融体系的主体,银行业的经营管理状况,风险状况关系到一国金融效率的高低。因此,对银行业的监督与管理也就构成一国金融监管的核心内容。银行业风险对于社会的影响要比其它部门高得多,监管的目的就是在于维持金融业健康运行,最大限度地减少银行业风险,保障存款人和投资者的利益,促进银行业和经济的健康发展。监管重要的就是信息的真实性，要想取得真实的数据就必须要保证监管机构的独立性。我国银行业监管也存在很多问题，我认为还是应该健全银行监管体系：完善资金监管体系；推进金融监管创新；建立健全金融监管协调机制。加强银行监管配套措施：加快改革步伐，化解金融风险隐患；完善金融立法，强化金融执法；完善公司治理机制和健全风险内控制度，加大银行审慎监管力度；加强市场约束。

 

 浅论我国银行业监管

 

 

 现代银行是一国金融体系的主体，银行业的经营管理状况，风险状况关系到一国金融效率的高低。因此，对银行业的监督与管理也就构成一国金融监管的核心内容。

 

 

(一) 银行风险

在银行和贷款者之间有着契约，贷款者到期必须连本带利归还银行。银行和储户之间也有契约，到期之时银行向储户还本付息。可是，银行两边的契约的“硬度”不一样。银行和贷款企业之间的契约比较“软”。企业还不出钱来，银行只能靠法律手段逼债，万一贷款收不回来，只好等这家企业破产之后多少拿回来一些。可是银行和储户之间的关系就“硬”多了。除非银行破产，否则储户完全有权力拿回属于自己的资金。在某种意义上，银行把许多家企业经营风险集中到了自己身上。银行主要面临以下几种风险：

(1)信用风险：是指借款人或交易对象无力履行合同而给银行造成损失的风险；

(2)市场风险：是指由于市场价格（汇率、利率、证券价格及商品价格）的变动，使得银行的表内和表外头寸面临遭受损失的风险；

(3)利率风险：指银行的财务状况在利率出现不利的波动时所面对的风险；

(4)流动性风险：指银行无力为负债的减少或资产的增加提供融资，即当银行流动性不足时，它无法以合理的成本迅速增加负债或变现资产获得足够的资金，从而影响其支付能力和盈利水平的情况；

(5)操作风险：是指银行因内部控制及公司治理机制的失效而形成的风险；

(6)法律风险：法律风险具有不同的形式，包括因不完善、不正确的法律意见、文件而造成同预计情况相比资产价值下降或负债加大的风险；

(7)声誉风险：该风险产生于操作上的失误、违反有关法规和其他问题。

 （8）国家和转移风险：是指与借款人所在国的经济、社会和政治环境方面有关的风险；

银行不能不发放信贷，可是，只要资金出了银行的大门就有收不回来的风险。从理论上来讲，绝对避免坏帐是不可能的。坏帐是银行经营的风险成本。在正常情况下，银行应当用自身的利润来冲销坏帐损失。只要银行能够保持资金的流动性，资金流通链就不会出现什么大麻烦。可是，如果银行的呆帐、坏帐越来越多，甚至资不抵债，总有一天这个问题会被揭露出来。一旦有一家银行失去了资金流动性，就会导发金融危机。 

由于信息不对称，在这家银行储蓄的老百姓往往最后得到消息。当老百姓得知他们的血汗钱有可能被银行给赔掉了，他们的反应非常简单干脆：尽快把自己的钱取回来。由于任何银行都必然把相当一部分资金发放中期或长期贷款。没有一家银行能够立即全部返回所吸收的存款。如果众多的储户一涌而上挤兑，马上就把这家银行搞垮了。银行关门势必拖跨许多相关的企业。由于银行之间存在着各种业务联系，一家银行出现的挤兑风潮很快就会影响到其他金融机构。结果，金融风暴的冲击一波连着一波，最终酿成一场社会风暴。

由于存在金融市场失灵的可能，一旦某个金融机构出现危机，即使政府出面干预也未必能够挽救这个机构破产(例如英国的巴林银行)。当大规模金融危机爆发之后，即使国际力量联合起来也未必能够制止危机的蔓延(例如墨西哥和东南亚的金融危机)。由于金融机构之间的债权、债务关系非常复杂，一家金融机构出现的危机会牵连到其他金融机构，例如，1974年英国由于房地产景气消失而出现银行业危机。日本在90年代由于泡沫经济崩溃而导致整个金融体系的危机。一家金融机构出现危机会损害公众对整个金融体制的信心，发生挤兑。例如，墨西哥和泰国金融危机。这种负的外部性在区域金融危机中表现得非常严重.[2]

银行业务的本质决定了它需要承担各种类型的风险，因此了解这些风险并确保银行能妥善地计量和管理风险是银行监管的重头戏。

(二) 银行业监管的目的

银行的风险对于社会稳定的影响要比其他产业部门高得多。银行的自有资金在其全部资产中只占很小的一个比重。当银行放贷、投资的时候，主要是在拿别人的钱做生意。按照国际标准，银行的自有资金应当不少于8%。也就是说，银行中92%营运资金都来自于存款和借入资金。如果银行的坏帐超过了资本金，以后再赔钱的话实际上是在亏损别人的钱。因此，一旦储户知道银行坏帐很高，为了保护自己的产权，他们势必会尽快提出自己的存款。如果大量客户挤提存款，将使银行迅速丧失资金流动性。一般企业亏损倒闭只不过影响与这个企业相关的员工，可是，银行出现问题就会影响到相当多的民众，甚至破坏社会稳定。危机蔓延的程度在金融服务领域的不同部门是有差异的，但以银行领域最为严重，这一点已经得到公认。Fama认为，如果单单从事资产管理，货币兑换和支付的话，根本不需要对银行业进行大规模的监管。但是，由于银行还进行着把非流动资产转化成流动负债，通过监督贷款和信号传递来降低交易成本，所以对银行业监管是完全必要的。否则，金融市场失灵可能会让银行面临恐慌性挤兑。[3]为了平息动荡，中央银行不得不扮演最终支付者的角色，动用国库来稳定局势。一家或者几家银行的失误所造成的损失最后势必要全体纳税人来负担，这不仅不公平，而且也非常不利于社会稳定和进步。因此应当防患于未然，严格实行对金融机构的监管。

对银行业实施监管的主要目的在于：

(1)维持银行业健康运行的秩序，最大限度地减少银行业的风险，保障存款人和投资者的利益，促进银行业和经济的健康发展。

(2)确保公平而有效地发放贷款的需要，由此避免资金的乱拨乱划，制止欺诈活动或者不恰当的风险转嫁。 

(3)银行业监管还可以在一定程度上避免贷款发放过度集中于某一行业。

(4)银行倒闭不仅需要付出巨大代价，而且会波及国民经济的其它领域。银行业监管可以确保金融服务达到一定水平从而提高社会福利。

(5)中央银行通过货币储备和资产分配来向国民经济的其他领域传递货币政策。银行业监管可以保证实现银行在执行货币政策时的传导机制。

(6)银行监管可以提供交易帐户，向金融市场传递违约风险信息。

许多文献一致认为，银行业监管可以通过解决信息不对称所产生的问题从而提高社会福利。因此，为了保护民众的利益一定要对银行机构实行比其他企业更为严格的监督管理。 美国联邦储备法明确规定，美国的银行监管制度的目标是：维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；为建立一个有效的和有竞争的银行系统服务；保护消费者；允许银行体系适应经济的变化而变化。《日本国普通银行法》规定银行监管是以银行业务的公正性为前提，以维护信用确保存款人的权益，谋求金融活动的顺利进行，并为银行业务的健全而妥善地运营，有助于国民经济的健全发展为目的。比较世界各国的金融监管目标可见，美国中央银行的金融监管目标比较具体，切实。美国金融监管强调对存款者的保护，稳定金融体系，维护有效的金融体系内的公平竞争和保护消费者。如果从条文上来讲，世界各国的金融监管目标基本上都差不多，关键问题在于能不能保证所规定的监管目标顺利达成。

（三）我国银行业监管的现状及存在的问题

 我国金融初期，实行分业监管体制对银行业、信托业、证券业、保险业的发展产生了一定的作用。金融监管机构“一行三会”即中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证监会、保监会密切合作，在金融风险的防范和控制中发挥着重要的作用。但分业监管的体制也面临着许多问题：监管协调的 机制非常缺乏，监管重复的现象相当普遍，监管信息不能共享的情况比较严重，机构性监管 与业务发展多样化之间矛盾日益突出，监管资源浪费与稀缺并存在的问题令人担忧，监管资源配置不合理的现象更加突出。

随着中国加入WTO，银行、信托、证券、保险等金融业务的交叉以及金融机构的融合，将使现存分业监管体制所隐含的矛盾日益突出。主要表现在以下几个方面：

1，银行、信托、证券、保险之间业务的混合削弱了分业监管的业务基础。不同种类金融机构提供具有替代性的金融产品，扩大了银行、信托、证券、保险之间混业经营的基础。按照中国人民银行《商业银行中间业务暂行规定》规定，商业银行可以进行包括金融衍生业务、各类投资基金托管、各类基金的注册登记、认购、申购和赎回业务、代理证券业务等。这些中间业务与证券、保险业务密切相关，并具有一定的替代性。

2，银行、信托、证券、保险业之间资金和业务往来的日益密切增加了分业监管的难度。货币市场与资本市场之间的联结渠道是多样的,就既可以通过金融机构同时在两个市场运用直接联通,也可以通过企业和居民的资产管理而间接联通货币市场与资本市场的资金渠道,客观上使商业银行、信托投资公司、证券公司与保险公司之间的联系更加密切，资金往来、资产负债的相互制约更加明显，使得现行以机构性监管的分业监管体制面临较大困难。

3，集团公司控股下的混业经营使现行分业监管效率低下。尽管我国实行分业经营的模式，但是部分企业集团公司控股下的银行、信托、证券、保险之间的业务往来，形成了事实上的混业经营。因此，有关商业银行、信托投资公司、证券公司、保险公司通过集团公司运用实行混业经营，已经使现行以机构性管理为特点的分业监管困难重重，监管效率低下。

4，金融创新导致监管重叠与监管缺们并存。现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理。这样，当不同金融机构业务日益交叉时，一项新业务的推出通常需要经过多个部门长时间的协调才能完成。此外，有的新金融业务处于不同金融机构业务边缘，成为交叉性业务，如储蓄保险是一种既包括储蓄功能又包括保险功能的业务品种。对于这些新的业务，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。

5、银行业、信托业监管与货币政策制定与执行有着密切的联系，正因为如此，有人提出，货币政策与银行业监管在处理危机、信息互补等方面具有协调作用，因而中央银行应继续负责金融监管。其主要原因在于：如果货币政策与银行业监管融为一体，往往会使中央银行运用“最后贷款人（相当于再贷款）的特权保护商业不至于倒闭，由此导致低质量信贷资产的刚性增加。此外，对于证券业，、保险业的风险防范却没有对应的“最后贷款人”支持，容易造成金融部门资金支持不对称，使银行业产生道德风险，并相应提高通货膨胀预期水平。

解决现存银行监管体制面临的问题，要实行银行、信托、证券、保险监管之间的统一协调，从提高现行银行监管体制的效率出发，逐步从机构性监管向功能性监管转变，建立适应金融全球化发展需要的金融监管体制。

我国银行业监管中还存在很多问题：如监管程序不规范、监管方式与技术手段落后、监管指标与评级手段不健全、监管理念陈旧、监管中抗干扰能力等问题。

第一，目前，中国人民银行主要负责对银行业的监管。尽管负责监管的人数不少，各种监管制度和规定的条文也很清楚，但是，由于监管渠道单一必然带来信息不畅通的弊病，监管效果并不理想。 

 第二，由于中国人民银行不仅承担着银行监管的任务还负责执行货币政策。在中央银行的宗旨上把促进经济发展放在非常重要的位置。中央银行的多重目标常常相互冲突，货币政策目标与监管目标相混淆。作为政府的一个职能部门，中央银行监管部门受到各级政府的干预，在多重目标中举措不定，缺乏独立执行监管政策的条件。

第三，靠什么激励机制来实行有效的监管呢？对于监管部门来说，在许多情况下，它们说假话的成本很低，说真话的代价却很高。在当前说假话成风的环境中，法不治众，央行监管局以及下属的各分行、支行监管处的人为什么要在监管过程中得罪人呢？

第四，在1998年银行业监管的重点是违规监管，1999年监管重点是真实性监管。这些都很必要。关键问题是即使查出来违规事实，发现了假话又能怎么样？就是明知某个银行坏帐逐渐增多，能够采取什么措施呢？前不久，规定银行贷款负责人要对贷款终身负责。说起来容易，做起来难。假若银行真的出现了坏帐，拿这个行长怎么办？他就是这么点工资，难道杀了他不成？由于国家承担了应由银行承担的风险，银行又承担了企业的风险，因此，银行利益并不取决于对风险的检测、评估等一系列财务指标，而是受监管标准和程度的左右。这种非量化的监管方式给监管部门甚至监管人员留有极大的弹性发挥余地，使其可以凭借人为的裁度相机处理国家和银行、银行和企业的矛盾，并使之服从于国家经济发展的整体利益。

 

（四）进一步提高我国银行监管水平需要解决的问题的几点建议

 要解决我国银行业监管的问题，我认为首先应该健全银行监管体系：

 第一，完善资金监管体系。主要监管：存款准备金、邮政储蓄等基础货币的增件情况；商业银行对公存款、储蓄存款的增减变化情况和存款来源结构；商业银行各项贷款结构几具体投向；强化商业银行的风险管理，按照国际通用的银行管理办法按时监测其资产的流动性、资本充足率、备付金率、担搁贷款比例、综合贷款质量等风险度指标，及时纠正其业务经营的偏差；注意检查银行的个项政策执行情况，对违纪行为及时查处，维护金融法规与金融政策的严肃性。

 第二，推进金融监管创新。要进一步落实心得监管理念，积极推进监管工作机制的“五个转变”；推行实时监管，通过电子监控网络系统实时、动态、全面地收集银行在业务处理过程中的资产、负债变动情况、大额资金流动、资金清算及经营效益等业务运行中的信息，对银行运行过程进行实时监管。注重事前、事后的监管，还要更重视事中发生的业务和事项，有效的制止、化解正在发生或可能发生的风险。

 第三，建立健全金融监管协调机制。进一步发挥好银监会、证监会和保监会三方联系会议制度的作用。抓紧建立银监会与有关部门之间的银行业突发危机事件处置制度。继续完善国有重点银行业金融机构监事会与银监会的沟通协调机制，积极协助监事会有效开展监督检查。

其次应加强银行监管配套措施：

1，进一步加快改革步伐，化解金融风险隐患。由于我国目前所面临的银行风险问题，不是单纯的银行问题，而是经济和社会发展过程中诸多矛盾与问题的综合反映，因此，对银行风险的防范和化解，也不仅仅是金融领域的工作，需要全方位的改革。首先，要加快国有银行改革步伐，建立现代银行制度，各级要稳妥地发展和完善资本市场，提高直接融资比重，减轻银行的融资压力；其次，加强财政资金管理，避免信贷资金财政化；继续保持国民经济稳定增长，增强我国银行抵御风险能力。

2，完善金融立法，强化金融执法，加快金融法制建设，完善金融法律法规体系。同时在完善立法的过程中，应加强、法规的可操作性问题，应尽可能细致、深入，具有可操作性。强化金融执法，坚决执行市场准入、从业资格考察等经常性制度，即使采取措施纠正违规、违章行为。充实金融执法队伍，提高金融执法人员的专业素质和道德素质。

3，完善公司治理和建立健全风险内控制度，加大银行审慎监管力度。一是继续监控银行不良资产。对国有商业银行信贷资产、非信贷资产和表外业务风险实行全面监测和考核，引导各商业银行注重对不良资产和不良贷款的准确分类，并据此严格按照审慎会计原则提足损失准备金，作实利润账，讲求资本充足。督促商业银行认真执行国家宏观调控政策，从源头上加强风险控制，提高新增贷款质量。二是严格市场准入监管。公司治理方面要健全，内控制度上要能有效控制关联交易，必须具有专业的高级管理人才，健立有效的资本约束，并注重结合消化现有机构风险。三是继续深化股份制商业银行改革。重点是要督促个股份制商业银行进一步完善银行章程，明确董事会、监事会和经营管理班子的权责分工，加强内部风险控制，规范金融创新行为，着力解决股份制商业银行内控机制建设滞后于机构与业务发展的问题，从制度安排上有效控制关联交易和增强透明度建设。

4，加强市场约束。通过收集、评价和发布银行的经营和信息来影响其市场份额，以迫使银行提高资产质量，维持稳健运行。为此，应尽快建立信息传递机制，使公众能够获得和了解银行的经营状况，包括：完善银行的信用评级制度；完善上市银行的信息披露；加强媒体的报道。

参 考 文 献

1]本章综合了《民营银行二百问》中有关章节。参加这些章节写作的有陆军、史晋川、董辅仍、杨再平等人。在此一并致以谢意。

[2]参见李德等，“中国防范和化解金融风险的中长期策略”，《金融热点问题》，经济科学出版社，1999，1.

[3] Fama，“Banking in the Theory of Finance”，Journal of Monetary Economics， vol.6， no.1， January，1980

[4]参见《金融监督管理学》相关章节，曾志耕著。

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