我国民间金融发展中的问题及其对策

【摘要】：

民间金融可以理解为政府监管以外的投资及资金借贷活动。随着改革开放的进程和市场化的发展，民间金融已经成为我国金融体系中不可或缺的一个重要组成部分，它在解决中小企业融资难，发展地方经济当中，起到了非常重要的作用。但是，也正是由于民间资本的急剧扩张，再加上它本身极强的隐蔽性，使之监管游离于政府监管之外，从而暴露了民间金融发展中的一系列问题。因此，我们迫切需要有关法律法规能为民间金融“正名”，从而对其进行有效的监督和管理。

【关键词】：民间金融；存在的问题；经验借鉴；对策；

【正文】:

一、我国民间金融的发展

Kellee Tsai (2001)认为，即使未来中国由于国有金融体制改革，民营企业从国有金融机构融资变得相对容易，但民间金融将依然兴盛，并且其发展状况将呈现出明显的地区性差异。程蕾(2004)通过分析温州、台湾民间金融发展认为民间金融在今后较长的一段时间内继续存在并发展，甚至可能继续成为民营经济融资的主要形式。 对于我国民间金融的存在与发展问题，我国一些学者也就这一论题进行了研究。林毅夫等(2003)通过研究台湾的经验得出了这样的结论：未来民间金融仍将继续在我国存在，仍将是民营经济融资的手段之一。彭建刚等(2008)认为，民间金融与地方中小金融机构的对接，既符合金融制度的变迁规律，也能扩大地方金融机构的资金来源，更好地满足当地金融需求。民间资金进入地方中小金融机构，应开拓多种创新途径，引导民间资金进入诸如信托、典当、保险、担保、租赁等地方性非银行中小金融机构，发展多样化、多层次的地方金融。彭建刚等(2008)认为，通过合适的渠道和措施可以引导民间资本参与小额贷款组织、参与村镇银行、参与地方金融合作组织；只有进一步加大农村金融机构对内开放力度和政策扶持力度，改善农村金融的生态环境，才能有效引导并推动民间资本与地方中小金融机构的融合。

我国民间金融发展的现状 

近年来，我国民间金融活动发展迅速，规模不断壮大。中央财经大学课题组2004年对全国20个省，82个市县，20个乡村、110家中小企业、1203位个体工商户进行了实地调查，对各地区地下金融规模、农村地下金融规模、中小企业非正规融资规模进行了基本判断，测算出2003年全国地下金融的绝对规模在7405-8164亿元之间，被调查省份的地下金融业务规模占正规金融机构业务规模的比重达28.07%。2005年5月25日，中国人民银行发布的《2004年中国区域金融运行报告》透露了2004年浙江、福建、河北三省民间融资规模，分别约在550亿、450亿元和350亿元，相当于各省当年贷款增量的15%-25%。

农村地区是我国正规金融服务供给严重不足的地区，所以民间金融在农村地区扮演着更为重要的角色。中国社会科学院农村金融研究课题组的典型调查显示，在被调查的256人中，有贷款需求并发生借贷的有119人，其中从国有商业银行得到贷款的为4人，仅占贷款人数的3.36%；从农村信用社得到贷款的有12人，占10.08%；从农村民间金融机构贷款的人有103人，占86.55%。国际农业发展基金(IFAD，2001)的研究报告指出，中国农民来自非正式金融市场的贷款是来自正式金融市场的4倍以上。据2008年1月5日，由汇丰银行和清华大学合作的《中国农村金融发展研究2007年度报告》，在中部地区农村有过贷款经历的农户中，67%的借贷发生在亲友之间和通过其他非正规金融渠道。有关调查表明，经济跃活的地方，民间金融的资金流量越大，在一些经济比较发达的小城镇，一些规模较大的企业甚至有数百万的民间借贷；同时，越是在经济不发达的乡镇，民间金融所占的比例越高，一些边远落后的乡镇，民间金融甚至达到整个资金占有量的70%以上。在浙江温州市，民间金融以半公开的方式运行，许多企业、个人都成为民间金融市场上的贷方或借方。从事民间金融的不仅仅是近几年发展起来的私营企业家，或是一些投机商，更包括许多收入较低的妇女和中老年人。在经济相对发达的东南沿海地区，企业之间，特别是民营企业之间的直接临时资金拆借或高于银行固定利率性质的民间借贷数量巨大，并呈不断蔓延之势。 

近些年来，金融市场化改革的呼声越来越高，国家也已认识到民间金融的重要补充作用，因此出台了一系列新政策来促进金融市场有条件地开放。2006年末至2007年初，中国银行业监督管理委员会陆续制定和发布了一系列关于“放宽农村地区银行业金融机构准入”标准的政策性条例和规定。依此法规，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三种金融机构首先在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北六个试点省(区)的农村地区建立起来。经验成熟后将向各地推广。这次改革成为政府为民间金融“正名”的标志，然而，由于这是中国农村金融体制改革过程中的一个全新的做法，因此其中还有些值得探讨和研究的余地。

我国民间金融发展中存在的问题

民间金融的各种形式在现实经济生活中，都曾出现过很多问题，有些还有着很坏的影响。“孙大午事件”到“福安标会倒会风波”都说明了民间金融的发展中是存在问题的。考虑到金融体系的脆弱性和强外部效应，国家对民间金融一直是持怀疑否定的态度，并采取一味禁止的措施。对民间金融存在的问题，应该更加具体地加以分析，这其中固然有民间金融自身无法企及的弱点。但是，民间金融更多的问题恰恰是政府的制度约束等外部的因素造成的。 （一）民间金融形式隐蔽不利于政府宏观调控

由于是区域的金融机构，受资金实力小的影响，从成本效益管理角度出发，难以运用现代化科学技术进行经营创新和管理创新，竞争力难以提高。造成经营的无序化和信用度降低，从而与正规金融无法正当竞争，只有选择一些非正当竞争的方式，甚至走向地下。民间金融缺乏法律保护，容易被不法分子利用成为犯罪的工具。 民间金融一般都非常隐蔽、分散，形式不规范等原因使政府至今没有出台相关的管理办法。民间金融活动由于没有“正名”，缺少必要的法规约束，并且民间金融常常以口头约定或者是简单履约的方式进行，往往借贷双方只凭一张纸条或者是一个证明人，甚至是口头约定就可以实现融资或者借贷，缺乏对筹资对象的审查和借款用途的监督，融资方式不规范。 取的5897笔民间金融活动中，采用打借条的借贷方式占50%，口头约定的借贷方式占10%可以看出，打借条的借贷方式在民间金融活动中所占比例最高，而这种借贷方式往往没有太强的约束力，债务纠纷一旦发生，常常难以追回。在追讨无效的时候，一些债主往往借助于黑社会力量，给社会带来了不稳定。同时，民间金融的活跃对央行的货币政策也会带来一定的冲击，央行的货币控制难度加大。而且容易被不法分子利用，成为犯罪的工具。他们往往抓住人们追求资金增值的心理因素，利用民间金融比较隐蔽的特征，以各种借口骗取金钱。

抗风险的能力较弱 

众多的民间金融机构是小规模经营、地域狭窄、回旋余地小，抗风险的能力较弱。作为区域性金融明显带有区域局限的特征，组织和经营活动范围受区域限制，没有自己的网络系统，异地存取、转帐结算、支付、清算不便开展。在经济联系日益密切的背景下，这种区域性、小规模分散经营显然既制约自身业务范围拓展和水平提高，又与经济横向联系日益密切和一体化是格格不入的。同时它们也没有像正规金融机构那样有国家作为最后的贷款人。以民营银行和私人钱庄为例，他们和商业银行一样面临着挤兑的风险，但是商业银行因为规模比较大，可以有效的分散地区的风险，又有国家信用作为最后的贷款人，人们一般不会对国家的信用产生怀疑，所以他们面临挤兑风险的概率是比较地低的。而民营银行的私人钱庄就不同了，挤兑的风险较大。

经营风险度较高 

由于农村经济交易规模较小，收入水平及货币化程度低，货币节余少，制约了民间信贷供给能力的增长，这必然导致信贷市场的供给垄断，这样，垄断的供给方有能力实行物品配给并且索要高价，而市场的分割进一步强化了垄断的程度。因为地域偏远，交通不便和信息闭塞等原因，民间金融市场处于彼此分割的状态，资金、信息难以自由流动。即使存在若干个小范围的民间金融市场，但由于地区人为分割和地方保护主义的缘故不能相互往来，从而无法通过竞争来降低高升的利率。另外，新进入者难以在不同的市场之间做出收益的比较，无法选择进入哪一个市场。这样，原有的垄断者就无竞争压力，据此可以索要更高的利率，因此导致利率超高。民间金融组织规模小，经营范围窄，资本实力小，基础薄弱，抵御风险能力差，一旦发生风险损失则会发生经营困难甚至破产倒闭。作为区域性金融易受到当地政府或行政干预和操纵，造成不必要的风险损失。而且作为民资、民营、民管金融机构，难以避免机构良莠不齐，有人投机运作，套取资金或圈钱，难以避免关联贷款等道德风险发生。

（四）利率较高 

在现代的间接融资性质的民间金融活动中，民间金融市场的利率一般都高于官方 正式金融部门的利率。甚至高于金融市场利率的十几倍。民间金融的融资活动尚未得到官方的认可，得不到法律的保护，并且民间金融的贷款缺少合格的担保和抵押，因而在其借贷活动中，就存在被官方取缔和借款人一旦违约贷款人却无法进行强制实施的风险。基于对风险的补偿，并且依存于现实资金供不应求的关系，利率实际上维持在较高的水平。 

监管成本高 

民间金融是民资、民营、民管的区域性金融，它由民营资本依法进人金融，规模大小不一，分布面广，且独立自主开展经营，呈现分散特征。它们各自在遵循国家经济、金融政策法规前提下，制定经营战略、经营内容和经营方式，采用相应的经营手段，各自为战，缺乏统一协调，比较盲目。民间金融作为整体金融一部分必须接受金融监管部门的统一管理，但由于民间金融机构规模小、布局分散、机构众多，这样就会增加金融监管部门的监管难度，必然要投人更多监管人力、物力和财力，监管成本增加，否则，无法达到监管目的，监管效率难以提高。民间金融中的贷款数额小，但其管理和运作成本几乎与大额贷款一样高，这使得其资金成本相对较高。 除上述所述几点外，笔者认为民间金融活动还会挤占银行存款，冲击银行信贷资产的质量。自2007年以来，股市、楼市、煤矿等高收益的投资项目吸引了相当一部分民间资金的流入，而这部分民间资金有相当一部分本属于正规银行系统，毫无疑问，这挤占了部分的正规金融系统的银行存款，给正规金融机构的经营带来了不小的压力。另外，有一部分民间金融活动可能会冲击银行信贷资产质量。以温州为例，在近几年流出的温州辖外的民间流动性资本的带动下，银行机构的信贷资金也被个人和企业运用到辖外的投资项目上，虽然基本上以房产抵押形式取得，但由于国家宏观政策的变化、民间融资手续的不完善以及投资者对项目缺乏细致的了解等等，部分信贷资产可能流失在失败的投资项目或是信用风险的爆发上，潜在风险凸显。

规范我国民间金融发展的对策 

扬长避短，对症下药，是规范民间金融的基本原则。对于那些非法的对社会危害极大的民间金融行为我们要坚决取缔，不能姑息。而对于那些为民营经济做出重大贡献存在较为合理的民间金融行为，我们要采取措施给予必要的规范使其走向合法化、规范化。为此，笔者认为我们可以从政府、法律、市场、制度等角度采取措施来规范民间金融的发展。

运用民间金融的灵活机制，大力发展小额信贷组织

小型投资机构。 

在经济比较发达的农村和城填,可以设立小型投资机构。由民营企业或个体经营者合伙或入股发起设立,资金来源主要是自有资金,可以吸收社区成员入股,购买邮政储蓄资金,也可以向其他金融机构融资,接受合法组织和个人的信托存款,但不得吸收公众存款。资金运用主要是为中小型的民营企业或个体工商户提供融资支持。 

信用互助社。 

这是一类完全由民间资金发起成立的互助性质的信用合作组织，资金来源和服务对象都局限于合作组织内部。但可以通过信托存款委托和贷款等方式,发生内部资金与外部资金的交流，以保持互助组织具有适度的活力。 

社区银行。 

可以考虑按照一定的设立条件，对于符合成立条件的民间金融形式，在提出申请的条件下颁发执照，允许其依法成立金融机构，建立民营性质的社区银行。一方面,社区银行的建立和发展所需资金数量不大，便于民间资本进入。另一方面，社区银行可以将本地市场吸收的资金主要运用于本地市场，缓解“虹吸现象”及其可能导致的负面影响。同时，在国有银行撤出的地方设立社区银行，可以填补金融服务的空白，打破农村信用的垄断，通过充分竞争提高金融效率。

建立和健全民间金融的市场准入及退出机制 

对于金融机构的市场准入，就是指符合相关条件并愿意参与提供金融服务的自然人或法人，按照法律程序设立独立的金融机构而参与金融市场竞争的一种市场行为。金融体系的脆弱性和外部性决定了整个金融业的健康发展的重要性。所以金融机构的市场准入显得非常必要，金融机构必须要符合一定的条件、遵循一定的行为准则和行为规范才能够设立。对于民间金融来说，关键是：如果它符合一定的条件、遵循一定的行为准则和行为规范，政府原则上就应该按照固定的模式，颁发经营许可证，允许它开业，而不是像现在这样存在制度歧视。 当前，在我国已加入WTO，金融对外开放力度加大，经济金融改革与发展面临新的发展机遇与挑战的形势下，开放民营金融市场准入，显得十分必要。这不仅是所有制结构调整和发展的需要，也是平衡中外金融发展速度，促进民族金融发展的需要。

由于民营经济的特质与民间金融制度更为贴近。从金融制度变迁角度看，民营经济金融成长的真正要素存在于本部门的经济流程中，民间金融机构比国有金融制度更适合于非国有产出的金融需要。因此，国家对民营经济金融支持更为切实可行的策略是：放松对金融机构的市场准入限制，激励内生于民营经济的金融机构的产生，并给予政策上的扶持与引导。民间金融机构只要股东人数、资本金、经营者资格及其它有关条件达到法律规定标准，就可以注册登记。金融管理部门只是审核其是否达法律规定的标准。引导私人钱庄、民间金融合会等“灰色金融”从“地下”走向“地上”，向规范化、合法化、机构化金融转变。 

所谓金融机构市场退出指金融机构根据市场经营需要或市场行为严重违规，而按照法律程序进行合并、解散、破产，从而取消原有独立法人主体资格，或对原有分支机构精心调整重组，从局部区域性金融市场退出的一种金融行为。我国对陷入困境的金融企业退出市场多采用行政指令托管、接受的方式，而没有建立在市场原则基础上的退出形式。例如，在处理银行退出时，我国主要运用行政手段指定一家银行托管、清算陷入困境的银行，遗留的债权债务由托管方承接。该风险的接受者是按照行政命令行事的受托行，而风险的最终承担人是国家。这实际上把陷入困境的银行的金融风险进行了横向转移。这种方式本质上是以国家信用为后盾，而不是以市场原则为基础。虽然这种方式在短期内化解了一些银行的金融风险，但没有市场需求的承接可能增加托管和接受行的风险和历史包袱，同时加大了国家对风险的最终承受困难，并导致国家信用的受损。

 总之，我国民间金融未来发展的核心问题是制度安排问题，它的健康发展迫切需要政府在有效防范金融风险的前提下放开金融市场的进入和退出壁垒，确立公正、有效的市场竞争规则，同时给市场主体充分的自由选择权，从而使其充分发挥支持民营经济发展的作用。

逐步确立民间金融的合法地位，尽快健全和完善法律制度体系

2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出“允许非公有资本进入金融服务业”,这是对民营金融的再次肯定。2005年央行发布的《2004年中国区域金融运行报告》指出,民间金融“具有一定的优化资源配置功能减轻了中小民营企业对银行的信贷压力,转移和分散了银行的信贷风险”。这一条被外界普遍认为是给民间金融“正名”的信号,预示着民间金融合法时代的到来,对消除公众对民间金融的偏见十分有益。

金融体系通常会随着社会经济的发展不断变革,以满足发展的社会经济需要。而这种金融体系一方面有现代化的金融机构和金融市场,另一方面也有这些市场之外的民间信贷活动。在两种不同的金融制度安排下,资金在相互竞争中流动,正规的金融体系与非正规的民间金融体系之间,无论重要性或规模均会互为消长。随着正规金融体系的健全发展非正规的民间金融的规模与重要性也会弱化。建议要以法律法规的形式确定民间金融的合法地位,要有条件地允许民间金融的合法化,为企业和个人自主参与的各种民间金融,提供良好的环境条件。从国外的经验来看,美国、日本等发达国家都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融并取得了较好成效。针对我国民间金融的优势和弊端,应该加以引导管理,改变正规金融和民间金融的对立局面,共同为国民经济的发展提供金融支持。

建立关于民间融资的保护性法律制度,将民间融资从目前的压制性管理转变为扶持性管理。建议制定《民间融资法》,从法律上肯定民间融资在社会经济生活中的地位和作用,引导其从“地下”转入“地上”,保护合约双方的正当权益,促使其逐步走向契约化和规范化轨道。 从法律上合理确定民间融资和社会集资的界限,以加强社会集资的规范管理。社会集资由于规模大、涉及面广、资金出借人的不确定性,应作为行政管理的重点与民间融资区分开来。 建议出台《社会集资管理条例》,从融资行为主体的融资规模、融资对象的特定性等方面对 民间融资与社会集资加以区别,融资规模超过一定额度,债权人具有不确定性的应列入社会集资,反之则为民间融资。严格限定社会集资的条件、范围和操作流程,明确社会集资活动中集资者、监管者的行为规范,确保社会集资申报和审批渠道的畅通,促进其规范健康发展。修订有关法律法规,明确民间融资和社会集资的管理。建议修订《银行业监督管理法》,明确银行业监管部门在非法集资的认定、查处、取缔等方而的职责,引导广大中小企业依法合规地向社会公筹集资金,达到有关条件和要求的,则应当给予批准。人民银行要加强对民间融资的监测分析,利用“窗口指导”、风险提示等手段引导其健康发展。重新审议“两非”取缔办法,革除与市场经济原则不适应的地方。根据我国金融业改革和中小企业发展的现实情况,对“两非”取缔办法中与社会经济发展不相适应的条款重新修订,以拓宽企业的直接融资渠道,发挥其在维护金融秩序,保护社会公众利益方面继续发挥积极作用。 

建立有效的监管制度 

民间金融机构的增加，会给非常脆弱的金融体系增加监管风险，因为整个金融体系风险会在小银行的建设中被乘数地放大。近年来我国所有发生支付危机或关闭破产事件的都是小型银行和信托、证券、信用合作社等中小金融机构，中农信、海发行、广国投、城信社等接连接管或破产，广东惠州、茂名等地区发生的农信社支付危机等，都证明了这一点。我国已出现的一些民间金融形式之所以问题较多，不是因为这种经济形式本身有问题，而是监管部门没有对其进行应有的监管。因此，如何建立有效地监管制度是规范民间金融的当务之急。

首先,政府相关职能部门要尽快建立民间金融信息采集机制,通过地方监管组织或统计局,定期采集民间金融活动的有关数据,重点监测民间资金规模、性质、利率、资金流向和风险状况等情况,建立起有效的监测制度,为有关部门制定宏观经济政策提供数据支持,并相应地将民间金融活动纳入宏观调控体系。

其次,金融监管应根据金融组织规模大小、业务范围、市场定位、财务状况和资质高低的不同,确立合适的标准,将它们划分为不同的类别,然后有针对性地实施分类监管,对于规模大、业务广的银行实行严格的监管,而对仅从事小额贷款业务的民间金融组织,则可采取司法监管和自律监管的方式。

最后,建立与民间金融机构相适应的内部治理结构和风险内控制度,监管当局应对民间金融机构风险内控制度的有效性进行审查和检查,形成有效的风险监督机制,并相应地建立起民间金融风险预警机制和风险处理机制,从而将民间金融纳入政府的监管体系之中,降低民间金融风险。我国过去不断地把国有大银行纳入正规的监管系统，而对民间金融则是让其自生自灭，或者一出问题，就对其进行清理、整顿或取缔。在一个天天面临制裁的市场中，信息不对称比正常情况要严重得多，由此而引起的道德风险和逆向选择问题更加严重。世界上的大多数银行都是民营的，而它们能够健康地发展，其主要原因是它们已被纳入政府对其监管的体系之中。

建立有效的市场约束机制，加快利率市场化的发展进程 

有效的市场约束机制是提高金融资源配置效率的外在保障。健全的会计审计制度、有效的信息披露制度是市场透明度的保证,避免因信息不对称引发道德风险做出逆向选择;健全的社会信用制度、有效公平的司法制度是市场参与者降低道德风险、严格自律、遵守诚信的前提;存款保险制度的建立是消除政府对国有金融机构的隐性担保、促进金融机构公平参与市场竞争的保证。在有效的市场约束机制下,投资者、储蓄者的利益才有可能得到切实的保障、价格才能成为资源配置的信号,成为真正反映资源稀缺程度和使用效率的衡量指标。

长期以来，民间金融在利率市场化方面进行的比较充分。它们的利率不受正规金融市场上利率的限制，利率由借贷双方自行协商，根据借款人的经济实力、资信状况、关系远近、借款时间以及借款区域等情况上下自由浮动。如果政府能够在全国范围坚持推进利率市场化改革，就会使民间金融的这种优势得到削弱甚至消失。这个进程一方面能够打击或者取缔那些危害经济发展、社会进步的高利贷等黑色金融成分，另一方面也能推动那些有益于经济发展的民间金融向正规金融转化。因此，推进利率市场化改革也是政府对民间金融进行规制的一个有效手段。

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