图二

单位：万人

时间

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

参保人数

5995.1

5461.8

5427.73

5382.4

5441.94

5373.66

5171

5595.1

7727.3

表一

其中，2009年农村参保人数覆盖率仅为15.52%，而2009年的人口数据显示，60岁及以上老人占14.46%，65岁及以上老人占9.68%，超过了国际上通用的老龄社会标准比例。从图一中可以看出参保人数年均增长达到8.72万人,随着城市化的迅速推进,在2030年以前农村地区的老龄化增长速度将更快。预计在2030年左右我国的老龄化程度将达到25%，届时城市的老龄化程度为21%，农村的老龄化程度将达到29%。这就对农村养老提出了严峻的挑战，而农村社会养老保险的资金短缺直接影响了农村社会养老保险的推行。

二、西方国家的社会养老保险制度

 （一）美国的社会养老保险制度

1935年，美国通过并实施了《社会保障法》，经过半个多世纪的发展完善，美国已建立起一套较为完备的社会保障体系。美国的养老保险由政府强制性的养老保险制度、雇主养老金计划和个人养老储蓄三个支柱组成。政府强制执行的社会保障计划面向全社会提供基本的退休生活保障，覆盖了全国96%的就业人口，是这个多层次体系中的基石。由政府或雇主出资，带有福利性质的退休金计划构成了养老保险体系的第二支柱，前者为公共部门养老金计划，是指联邦、州和地方政府为其雇员提供的各种养老金计划；后者为雇主养老金计划，则是指企业及一些非营利组织和机构为其雇员提供的养老金计划，通常也被称作私人养老金计划，类似于我国的企业年金。第三支柱是个人自行管理的个人退休帐户，是一种由联邦政府通过提供税收优惠而发起、个人自愿参与的补充养老金计划。这三个支柱无论在功能定位，还是在组织主体和具体运作方式等各方面都是彼此独立的。

美国强制性养老保险资金来源为参保人缴纳的社会保障税。社会保障税为专项税收，即只用于参加该体系的成员的养老金及遗属和残疾者的补贴，与政府其他方面的税收和预算是完全分离的，并形成了专门的社会保障预算。美国强制性养老保险基金的管理非常集中，税务征收后，全额进入社会保障和医疗保险信托基金，按信托基金管理委员会的决策运作管理，社会保障署并不直接与退休金打交道。集中管理的好处是有利于保障基金安全，减少运作环节、简化程序，便于基金管理。

 （二）英国的社会养老保险制度

英国是福利性社会保障制度的代表性国家，社会保障体系建立于1946至1948年，通过多年的发展，基本形成了一套“从摇篮到坟墓的社会保障制度”。目前，英国的养老保障制度采取了三支柱结构形式。第一支柱是实行现收现付的国家基本养老保险，由两部分组成：一部分是符合领取养老金条件的退休人员都可以得到相等数额的国家养老金，这是一种强制性缴费制度，由政府、雇员和雇主共同负担的；另一部分是于1978年正式实施的国家收入关联养老金计划，它根据个人的实际缴费年限和基数区别确定。第二支柱是职业养老金计划，它是养老保险体系中最重要的组成部分。第三支柱为个人自愿性的商业养老保险，即通过个人购买商业保险，为个人将来退休后仍能维持较高的生活水平提供保障。

英国的养老保险基金来源分为七个部分：雇主缴纳部分、雇员缴纳部分、自由职业者缴纳部分、其他公民缴纳部分、中央政府拨款部分、利息收入、其他。从英国社会保障金收入的最终构成看，其比例如下：雇主缴纳部分约占45%，雇员缴纳部分约占37%，自由职业者和其他公民缴纳部分约占2%，中央政府拨款约占13%，利息和投资收益约占2%，其他不到1%。其趋势是企业和个人更多地承担责任，以减少国家财政支出。在英国，由雇主设立的养老保险基金是通过签订信托契约的方式来进行管理的，监管当局每三年对基金的全部资产和负债情况进行一次评估，对总资产和总负债至少每年评估一次，如果发现资产大于负债，将降低缴费率；否则，将限期予以纠正。

英国养老保险基金主要投资于本国股票（54％）、外国股票（23％）、本国债券（9％）、外国债券（3％）、房地产（5％）、储蓄（4％）和抵押证券（2％）。英国对于职业养老保险基金的投资结构基本上不加限制，唯一的限制是其资产投资于建立养老金的雇主企业的比例不能超过5％。

 （三）我国与西方国家的社会养老保险制度的比较

1、我国与美国的社会养老保险制度的比较

 美国是发达国家中人口最多的国家，中国则是欠发达国家中人口最多的国家。在社会养老保险制度上，两国均为传统社会保险型模式，两国均认同“部分”基金制的改革取向。然而，美国的市场经济十分发达而成熟，而我国的市场经济则尚处在起步阶段，因此，通过中美两国社会养老保险体制的比较，分析两国在社会养老保险体制上的共性与个性，这将对完善我国的社会养老保险制度具有重要的意义。

 (1)社会养老保险覆盖范围

美国的养老保险计划是一个捆绑式的复合养老计划，名叫OASDI（即老年、遗属、残疾保险）。它不仅包括了养老保险，而且还包括了基于养老保险的遗属保险和残疾保险。OASDI还是一个强制性的社会保险计划，它的统筹层次高，并直接由联邦政府在全美范围内统筹。凡能获取工资收入者，均必须参加OASDI计划，并依法缴纳工薪税。

在我国，社会养老保险计划也是一个强制性计划，但它的覆盖范围要比美国OASDI小得多。我国的基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工。1999年，我国把覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险。2002年，我国把基本养老保险覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员。

(2)社会养老保险融资模式

美国OASDI计划是以工薪税的形式——OASDI税来筹资的，它由雇员及其雇主平均各缴付一半的税金。自从1990年以来，OASDI税率一直固定为12.4%，雇员与雇主各缴付6.2%。相应地，自雇者则由自雇者单方缴付12.4%的工薪税。由于OASDI是采用纳税方式来融资的，因此，它的强制性有法律的高度保证，实施起来更为威严而有效。

 我国的社会养老保险的筹资模式则不同，它主要是通过缴费（而非税收形式）方式筹资，它同样具有强制性，但由于缴费不如纳税那般的严格而存在较大的随意性，例如，经常存在雇主有意少缴、漏缴或不缴养老保险费的现象。我国的缴费规则是：雇员缴费比例为本人缴费工资的8%，雇主缴费比例则要求一般不超过企业工资总额的20%。按2006年开始做实个人账户的要求，雇员缴费将全部进入“个人账户”，雇主缴费则全部进入“统筹账户”。目前，我国尚无养老保险缴费的最高“应费”收入限制统一标准，这也许是一个有待解决的问题。

(3)法定退休年龄规定

关于养老金的领取，美国规定了三个年龄界线：一是正常退休年龄；二是提前退休年龄；三是推迟退休年龄。正常退休年龄的标准是动态的，只有达到正常退休年龄的人才能获得完全的退休给付；提前退休年龄不得低于62岁，提前退休只获得低于正常退休年龄的退休给付；相反，美国鼓励推延退休，因此，凡是推迟退休者，均能获得大于正常退休年龄的退休给付，但最大奖励退休年龄不能超过70岁。

 为了应付人口老年化带来的压力，大多数发达国家法定退休年龄都呈现以下两个特点：一是男女退休年龄趋向一致；二是退休年龄延长。目前，许多国家的法定退休年龄大体在65岁左右。而我国法定退休年龄的具体规定是：一般，男性为 60岁；女性为55岁。由此可见，我国现行的法定退休年龄也有可以推延的空间，考虑到女性人口平均预期寿命长于男性，因此，我国也可以将男、女退休年龄调整统一。

2、我国与英国的社会养老保险制度的比较

从表面看，英国的养老保险制度与我国有一定的相似处：一是国家养老金（我国是基础养老金部分）都实行现收现付制，替代率都在30%左右，英国为31%，我国的目标替代率为35%。二是个人账户养老金都实行积累制，账户规模为8%(两者缴费基数有所不同)。但是，从实质看，两国养老金的相差很大。

国家养老金制度

 英国的国家养老金有两个层次，且两个层次都实行等额待遇，体现了社会公平，其中基本养老金实行普惠制，第二层次养老金保留缴费制的特点。我国的基础养老金则完全为就业关联型，每缴费一年等于社会平均工资和个人指数化缴费工资的平均值的1%，体现了就业人口之间的收入再分配，更重要的体现了对个人的激励，多缴多得。

国家养老储蓄计划

 英国的国家养老储蓄计划与我国个人账户养老金的主要区别有：一是资金来源多样化。英国的国家养老储蓄计划的缴费，来自个人税后、政府和企业。我国则完全来自个人，减少了企业责任。二是参加性质不同。英国的国家养老储蓄计划不是强制性的，但也不是完全自愿型的，而是自动型，及雇员在没有声明不参加的情况下，都会自动成为成员。我国强制实行由个人缴费形成的个人账户养老金制度。三是市场化投资运作。英国的国家养老储蓄计划给个人以投资选择权，它满足了个人的风险偏好，同时减轻了国家的责任。我国的个人账户养老金则完全由国家控制，很少投资，且由于通货膨胀而在贬值，表面上看个人承担了所有损失，但实际上国家也承担了很大的风险，包括国家公信力的下降。

三、完善城市化进程中社会养老保险制度需具备的条件

 （一）加大政府对社会养老保险的支持

 1、进一步完善社会养老保险制度，加强监督管理

政府应该制定形成一部全国同一的养老保险基本法。明确缴费的权利义务关系，把养老金作为一条高压线，人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件要依法及时审理，对拒不缴纳法定的社会保险费，不适当使用保险基金、贪污挪用、侵占保险基金的行为人，要从重从严依法追究其刑事责任、行政责任和民事责任。

2、进一步加大对社会养老保险的财政投入

政府为什么要把教育和房地产做成产业，是由于内需不足，内需不足的根本原因是由于老百姓没有保障不敢花钱，把钱都存银行里了，假如社会保障到位了，老百姓是敢于消费的，老百姓敢于消费就会拉动投资的增长。所以加大财政投入，实行全民社保。对于不同行业、不同性质单位养老金差额实行补贴的政策。给予一些特殊人群如复员军人、企业领导等按社会贡献给与不同程度的养老金补贴，以缩小行业间、部分间、以及企业和事业单位之间差距过大现象。同时，克服各部分、各地区利益对社会保障体制所造成的分割局面，在全国范畴内协调养老金的公共帐户，在地区之间、行业之间进行共济。全国同一的社保体制不仅具有再分配个人收入的功能，同时具有缩小地区和产业差别的功能，而且可真正实现“东部支持西部”。

建立农村养老保险机制，改变农民传统的养老意识 

 由于受农村各地区经济水平的限制，目前在我国大规模开展统一的农村养老保险制度并不成熟，只能在经济较发达的农村地区实施较完善的养老保险制度，然后逐步向经济欠发达地区推广。对于那些有条件的地区，可以建立以个人账户为主，统筹互济为辅的模式，以此加强农村劳动者养老的互助共济。而对经济贫困的地区，则需要政府发挥较大的作用，提供其它方式的养老保险保障。制度安排可以量化为中央财政和地方财政对农村社会养老保险的财政补贴，以及集体给与的补助水平。

此外，针对特殊农民，可采取特殊的养老保险政策。如浙江省的一些地区，陆续出台了对于被征地农民的养老保险办法，缴费标准分为四档，筹资方式采用个人缴纳一部分，集体经济组织承担一部分，其余不足部分由政府从土地出让金中筹集的方法。基本生活保障费的支付顺序是：先由个人账户支付，不足部分由政府补助资金支付。

（三）实现养老基金的保值增值

可以通过把死的那部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债、信托租赁或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金可以依赖于此而解决一点，同时，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域。以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益；而经济效益的提高不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。 （四）政府、企业和个人等多方协同

我国在对国有经济结构进行调整改组，自然要涉及对国有资产进行重新配置，可以结合这一过程，划出部分国有资产补充到社会养老保险基金中去；二是国家财政应划拨资金对社会养老保险基金进行援助。比如为按时按数额缴纳社会养老保险的企业实行税收优惠政策等。因为，养老费用应属于劳动力再生产费用的范畴，这笔费用本来可以作为劳动者的劳动报酬发给职工个人支配，职工用这笔费用选择如何进行养老。现在国家从社会安全的需要出发，建立了社会养老保险制度，由企业代替职工个人缴纳了用于职工养老的费用的一部分，即社会养老保险基金。显然，这部分费用本来就不构成企业的利润部分，不存在纳税的问题。因此，所谓财政让利只是一种推动经济发展的激励模式。如果国家财政不投入，靠企业和劳动者个人是不可能承担得了的。再者，政府财政承担部分社会养老保险基金，减轻了企业的负担，不仅有利于企业改革，更有利于企业参与国际分工，增强其在国际市场上的竞争力。

推迟退休年龄

老龄化是目前一个政策两难的命题：推迟退休年龄会立即加剧已有的就业困难；不推迟又使养老金储备不堪重负。但迫于就业压力而放慢科学技术的发展和产业升级的速度，对迫切需要经济独立、安全的中国，实属下策。何况，劳动密集型的生产衰落是大势所趋。因此，政策选择的一个方向是适当推迟退休年龄尤其是推迟女性的退休年龄。退休年龄是影响赡养率的重要因素，由于生活质量的进步、医疗水平的发展等原因，人口均匀寿命得以增长，为推迟退休年龄提供了可能，退休年龄规定得较高，则在职职工人数增加，退休人数相应减少，赡养率就较低；反之，赡养率就较高；同时，可增加基金积累数额、减少养老金的支出年限，化解“空帐”风险。随着女性受教育程度的进步，从防止资源浪费的角度，适当推迟女性退休年龄值得考虑。

四、结语

在城市化进程中，规模巨大的老年人口数量和迅速提高的老年人口比例确实给中国带来了严峻的挑战。随着经济的发展、人们生活方式和价值观念的改变，依靠社会机构养老的需求必将日益增大。为了适应新的形势和满足多元化的养老需求，还必须构建具有中国特色的、新型的、全方位、多层次的养老机构体系：一是“救济型”养老机构，有特殊困难的老人仍然必须由政府举办的养老机构收养，不但要保障“五保”老人和“三无”老人基本生活，对于其他经济上有困难的老人，入住费用也可参照最低生活保障线予以减免；二是“福利型”养老机构，为了满足日益增长的养老需求，政府应整合各种社会资源，通过合作兴办或委托经营等方式发展养老机构，以满足普通百姓的需要；三是随着市场经济体制的健全举办“市场型”养老机构，此类养老机构主要是为了满足一部分高收入者的养老需求，可以按市场原则运作，以高标准收费维持高质量的服务。为了鼓励企业界参与兴办养老事业，政府应给予经营者一定的优惠政策，包括减免税收、低价提供土地、降低公用事业性收费标准等。只有通过全方位多层次地做好准备，人口老龄化带来的养老保险问题才能得到有效解决。

参考文献

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