简述开展经济责任审计工作取得的成效。

从四个方面分析经济责任审计风险形成的主观原因。

从四个方面分析经济责任审计风险形成的客观原因。

防范经济责任审计风险的八个措施。

内 容 摘 要

全国审计机关普遍开展经济责任审计工作以来，取得了显著成效，经济责任审计已成为审计机关的主要工作之一。经济责任审计是审计机关通过对一个地区、部门或者单位的财政收支、财务收支及相关经济活动的审计，来监督、评价其主要负责人的履行职责情况的活动，为组织人事部门对干部进行考察考核、综合评价、任用和奖惩兑现提供重要依据。经济责任审计的对象是党政机关领导干部、企业事业单位领导个人，是一项备受各方关注的、无形中蕴含了极大风险的审计项目。审计结果与评价是否客观公正，不仅关系到领导干部任期经济责任是否真实、准确，而且也关系到某一个具体人的政治前途，涉及到他的切身利益。因此，如何增强防范经济责任审计风险意识，积极探索提高审计质量的措施，自觉防范经济责任审计风险，是摆在审计机关和审计人员面前十分紧迫的工作任务。本文对经济责任审计风险的形成原因与如何防范审计风险谈了些个人的看法。

浅谈经济责任审计风险形成的原因及防范措施

全国审计机关普遍开展经济责任审计工作以来，取得了显著成效，据统计，1998年至2005年，全国各级审计机关共审计党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员24万多人，查出违规行为金额5000多亿元，损失浪费金额440多亿元，其中领导干部直接经济责任造成的违规行为金额340多亿元。审计还发现个人经济问题14多亿元。通过审计，有关部门参考审计结果，给予领导干部免职、降职、撤职16000多人，移送纪检监察机关和司法机关处理的4800多人。经过几年的发展，全国审计机关的经济责任审计工作量不断增加，大部分基层审计机关的经济责任审计工作量已经占到全部审计工作量的40%左右。经济责任审计已成为审计机关的主要工作之一。2006年6月1日生效的新修订的《审计法》第二十五规定“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关监督对象的其他单位负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”。新修订的审计法增加了经济责任审计，以法律的形式确立了经济责任审计的法律地位，使经济责任审计有法可依，将对我国政治、经济的健康发展产生深远影响。

经济责任审计是审计机关通过对一个地区、部门或者单位的财政收支、财务收支及相关经济活动的审计，来监督、评价其主要负责人的履行职责情况的活动，为组织人事部门对干部进行考察考核、综合评价、任用和奖惩兑现提供重要依据。经济责任审计风险是指由于审计机关和审计人员本身的失误或其他客观原因，导致经济责任审计结论不实，对被审计单位负责人任期内的经济责任做出不恰当评价的风险。经济责任审计的对象是党政机关领导干部、企业事业单位领导个人，是一项备受各方关注的、无形中蕴含了极大风险的审计项目。经济责任审计风险具有客观性、复杂性、可控性的特征。在实际工作中，经济责任审计工作的各方面都可能存在着风险，其形成原因有以下主客观两个方面。

一、审计风险形成的主观原因

（一）审计机关和审计人员未严格遵守审计程序形成的审计风险。经济责任审计从审计立项开始到出具审计结果报告立卷归档结束有着严格的操作步骤和工作程序，在审计项目的准备阶段、实施阶段和终结阶段，每个阶段都有很多操作步骤和工作程序，任何环节未遵守审计程序，都会产生审计风险。审计调查不充分，重要性水平和风险性水平评估过低或过高，审计实施方案编写不周全，缺乏针对性，遗漏了某些重要的审计内容；审计实施中，审计人员在应用审计方法时，因受经验、水平和时间的限制出现选择方法上失误，如该采用详查法却采用了抽查法，造成遗漏重大问题；审计事实不清，证据不充分，引用法律法规不当，审计判断失准，问题定性失误，出具审计报告时处理不当，甚至违规处理处罚等，都会造成程序违法，从而引发行政复议和行政诉讼，导致审计失败。例如：某县审计局在2003年对某企业领导离任审计中，将工会经费的使用情况纳入审计范围进行审计，查出工会将其所拥有的房屋出租收取租金3万元左右，未按规定计算缴纳房产税、营业税、城建税和教育费附加，审计局对该企业工会下达了审计决定，要求缴纳房产税、营业税、城建税和教育费附加，该企业工会接到审计决定后按要求缴纳了相关税费，同时向市审计局提出行政复议，理由是某县审计局下达的审计通知书中，只是对该企业领导进行离任经济责任审计进行审计，并未写明要对工会财务收支情况收支进行，况且工会主席也不是该企业离任领导担任，某县审计局审计程序违法，要求市审计局撤销某县审计局的审计决定。市审计局接到申请后经过调查认为根据我国法律法规的规定，审计通知中未写明要对工会财务收支情况收支进行，在对该企业领导离任审计中，对企业工会财务收支进行审计显然超出了审计范围，因此裁定某县审计局审计程序违法，撤销某县审计局作出的审计决定，并在全市审计机关对某县审计局进行通报批评，要求全市审计机关引以为戒严格遵守审计程序进行审计。这次事件是审计机关未严格遵守审计程序造成程序违法，引发了行政复议导致审计失败，对审计机关带来了不良后果，影响了审计的形象。

（二）审计机关自身原因造成的审计风险。经济责任审计往往面临审计时间跨度大，涉及面广，不仅要审计本级会计核算单位，还需要延伸其下属单位及重要关联单位，但审计机关尤其是基层审计机关审计力量与审计任务不相适应，县以下机构改革和换届频繁，审计任务重，常有硬性时间要求，既要审查被审计单位财政财务收支活动的真实、合法和有效性，又要评价经济责任人的经济责任，把对人的监督与对事的监督有机结合起来，审计内容广泛复杂，因而难于保证审计质量和规避审计风险。如某市国有企业改制，一次性下达了20多家企业领导的经济责任审计，并要求在8个月内完成，而该市经济责任审计科只有6个人，要在短时期内完成审计任务，就难以保证质量和规避审计风险，这种成批性的审计任务与审计力量不足的矛盾就得特别突出，数量与质量难于兼顾，形成审计风险。同时审计机关虽然有风险意识，但在实际工作中审计机关统筹协调、综合管理等环节不适应审计风险管理的需要，审计人员风险意识淡薄，在认识上普遍存在重成果轻程序、重任务轻风险的现象，形成审计风险。例如对某一事项即使审计定性错误、处理错误，只要被审计单位不提起行政复议或行政诉讼，不涉及追究审计机关和审计人员的责任，就没有审计风险，这种对风险的片面认识，不利于降低审计风险，提高审计质量。

（三）审计评价难、经济责任界定难形成审计风险。经济责任审计是通过被审计对象所在单位经济活动的审计监督，最终对被审计评价对象应承担的经济责任做出评价，目的是为监督和管理干部提供重要依据，因此做出的审计评价关系到被审计对象的政治前途，涉及到被审计对象的切身利益，政策性非常强。但目前经济责任审计的相关法规不健全，缺乏具体的评价标准，加之经济活动的广泛性和复杂性，给审计评价带来很大困难。例如，有的县筹资甚至借款修建大型休闲广场，其正面效应是改善了城市生活环境，提升了城市形象，为市民提供了休闲娱乐的地方，其负面效应是增加了财政负担，一旦不能清偿债务，就会引发一系列问题。又如，有的县征用土地，开发房地产修建各种住宅小区，给地方增加了可观的财政收入，但是造成大批失地农民，失地农民普遍就业较难，生存困难，再加上征用土地中，有的地方补偿费并未按标准足额及时发放，侵犯了农民利益，大批失地农民集体上访告状，给政府工作造成负面影响，解决这类问题往往牵连较广难度非常大，如果站在全局的角度，就只能作出否定的评价，如果站在局部的角度，很可能作出肯定的评价，同时这类决策往往是集体行为，经济责任界定难度较大，因此给审计带来评价难、责任界定难，形成审计风险。

（四）审计人员自身原因形成的审计风险。审计人员是审计机关的主要审计资源，也是完成审计任务的主体，审计人员素质的高低，就决定了审计项目的质量，审计质量的好坏又直接影响到审计风险的大小。审计人员素质主要由审计业务技能、审计职业道德和个人修养构成，只有具备了审计专业知识并累积了丰厚的实践经验，对风险有防范意识并能正确分析，才能从不同的审计项目中查找问题，降低风险。不具备专业知识和技能而从事审计工作，或从事无法胜任的审计工作，对风险缺乏应有的认识，风险意识淡薄，就不可能采取必要的防范措施来防范风险。审计工作本身要求审计人员恪守职业道德，保持客观、公正和独立，如果审计人员职业道德差，不能保持客观、公正、独立的态度，就有可能无视法律的严肃性，不认真履行职责，对能够发现的问题视而不见，甚至以审谋私，暗箱操作，搞权钱交易，势必造成审计风险。

二、审计风险形成的客观原因

（一）法治因素形成的审计风险。新修订的审计法增加了经济责任审计，使经济责任审计有法可依，但与之相配套的《经济责任审计条例》正在制定中，现阶段的操作指南和具体审计内容评价体系还需要进一步完善，致使在审计过程中遇到新问题时没有相应的标准可操作，对责任难以认定。现阶段，我国各级政府及其下属部门都享有不同程度的立法权，由此会导致制定的政策法规相互矛盾，互有抵触，加上各个执法部门因权限交叉和对政策的灵活应用，就会造成有利益时争权夺利，出问题时推诿扯皮、互相推卸责任的现象。审计人员在审计过程中，面对不同部门的政策、法规、规章、规定，还有各级领导批示的各种文件，在对查出的问题上面临法规制度相互冲突的两难境地，带来审计风险。

（二）审计对象复杂化形成的风险。现阶段经济责任审计对象既有党政部门的领导人，又有国有企业的领导人，其所在的单位性质、职能、经济状况、管理水平、人员素质等方面各有其特点，存在较大的差异，加上这些领导大都拥有较大的政治或经济权力，社会关系复杂，舞弊手段方法多样化，违规行为具有复杂性和隐蔽性，面临如此复杂的社会环境，审计人员难免出现失察与漏审和判断失误与差错，加大了审计风险。例如2005年对某校校长进行离任审计时，查出两个主要问题，一是该校2000年至2001年度购买教材金额合计40多万元，所提供的发票为北京某书店的，汇款单上却是私人名字，汇入地为山西省某地，汇入账号为私人储蓄账号，由于审计权限、审计手段和审计成本的限制，造成审计人员无法取得证据，形成审计风险。二是该校2002至2003年收取的学杂费、择校生费、上机实习费和校服费有100多万元未及时上缴财政专户，而是以校总务科科长私人名字存入银行，在2004年校长离任时才缴入财政专户，但由于是私人储蓄，审计机关没有权力进行查询，因此无法证实违规金额实际有多少，还有多少未上缴。在调查询问时，财务科人员和总务科科长均说公款私存是经校长同意的，在校长知道即将离任时才上缴财政专户，否则那么大的金额，涉及财务科和总务科两个科室，谁也不敢明目张旦地去做，但在对校长询问时，校长却一口否认不知道此事，与他无关；其它领导也说不知道此事，同时相关上级领导通过各种方式给审计机关施加压力，要求结果报告中不提此事，给审计带来评价难归责难，形成审计风险。

（三）被审计单位存在问题形成的风险。被审计单位内部控制制度不健全，或虽然建立了相应的内控制度，但没有严格执行，形同虚设，如被审计单位财务管理混乱，核算不规范，手续不全，会计资料不完整，部门间缺乏相互牵制，工作人员同时兼任了不相容的职务等，即使是一个有良好内部控制的单位，也很难保证各个控制环节上的工作人员不会串通舞弊，这就增加了舞弊的可能性，如果审计人员在有限的时间不了解和没有发现，就可能带来审计风险。还有一些被审计单位为了自身利益弄虚作假，故意提供虚假资料使审计人员无法发现其舞弊行为，致使审计人员得出错误结论；或不配合审计工作，不如实提供会计资料及相关资料，使审计范围受到限制，无法取得充分证据，形成审计风险。如某县审计局在对某粮食局进行审计时，该局提供了一套对外应付检查的虚假财务资料，致使审计人员得出错误结论认为该局会计核算基本真实，3年后该局领导人因贪污受贿被监察院起诉，因进行过审计，监察院、纪委监察局、市审计局成立了调查组，调查当时的审计组是否有渎职行为，经过调阅审计档案，发现数据与检察院掌握的数据不一致，又对该局财务人员进行调查，证实该局提供的财务资料是虚假的，审计组没有渎职行为。但审计人员存在过失，当时提供给审计组的银行对账单虽然是真实的，但有部分收入收到后马上转账支付到其它账户，相关收支未入账核算，审计人员没有对银行对账单和银行存款日记账进行逐笔核对，也没有逐笔核对转账支票存根，只是核对了余额，因而没有发现银行对账单上有发生额，而被审计单位银行存款日记账上未反映，造成应该查出的问题没有及时查出，客观上纵容了违法犯罪，虽未构成渎职行为，但负责资产审计的审计人员受到警告处分，并调离审计岗位2年。这就是被审计单位存在问题和审计人员自身原因形成的审计风险。

（四）现行的领导体制使审计的独立性难以充分体现形成审计风险。审计监督与财政、税务等监督的区别就在于审计的独立性，独立性是审计监督的本质特征。我国实行的是行政审计模式，地方审计机关实行双重领导，同时受本级政府和上级审计机关领导，审计业务以上级机关领导为主，组织管理、人事变动、经费来源等由地方政府管理，这就决定了地方审计机关作为地方政府的一个组成部门只能听命于政府，因此，在实际审计工作中难以避免地受到地方政府干预，而经济责任审计工作是一项全新的工作，审计对象既有党政部门的领导人，又有国有企业的领导人，他们拥有较多的政治权力和经济权力，所以，如果在审计中发现问题，往往会受到地方政府和不同部门的干扰和阻碍，审计机关的独立性、客观公正性便会受到影响，给审计工作带来较大的风险。例如在对本级政府支农资金审计时，部分地方政府和有关部门对审计的认识存在偏差，甚至干预审计工作的正常开展，部分地方政府和有关部门人为地要求审计机关将一些重大违规行为问题删去，特别是当查出的问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从地方利益出发，对审计发现的问题压制不报，或避重就轻，轻描淡写。

综上所述，审计风险存在于审计活动的全过程，虽然不可能完全避免审计风险，但可以采取有效的防范措施控制风险，达到降低风险的目的。目前，由于审计体制的改革作为我国政治体制改革的一部分，如何改革并与经济发展相适应，还需要很长的时间，因此，审计机关如何防范风险，只能从加强自身的建设和制度控制方面来考虑。

三、经济责任审计风险的防范措施。

（一）建立和完善防范审计风险的制度。审计机关要对审计风险进行预测，收集和整理审计风险资料，制定控制风险的有效方案，对风险进行评估，分析选择风险最小的方案。建立和完善内部管理制度，分别制定审计组员、组长、科长、复核人员和局领导等相关人员的责任制，明确各自的权力和责任。建立审计执法渎职、过错责任追究制度，对渎职或过错和执法不当的，视情节和影响程度，追究相关人员的责任；严格执行审计复核制度，增强审计人员严格遵守审计准则和审计规范的自觉性，制约审计人员的检查权；严格执行审计业务会议制度，做好会议记录，对重大问题集体研究决定，防止个人说了算，杜绝暗箱操作等。建立和实施这些制度，有利于形成有效的约束机制，提高审计工作质量，达到降低审计风险的目的。

（二）严格执行审计程序，依法审计。经济责任审计要严格按照程序和步骤进行，不能随意操作和评价，程序违法会导致审计结果无效，要严格按照审计程序做好以下工作：1、审计立项，要有法律依据和受托依据。2、做好审前调查工作，在进驻被审计单位之前，对被审计对象所在单位的基本情况和财政财务收支情况进行全面的了解，测试内控制度的执行程度及运行情况，做好风险预测、控制和分析工作，在此基础上制定出周密的审计实施方案。3、下发审计通知书，要在法定期限内下发审计通知书，除了送达被审计单位以外，还要送达被审计单位经济责任人。4、审计实施阶段，包括查阅资料、文件、召开座谈会、专项调查取证等，实施审计过程中，在全面审计的基础上要突出重点，问题定性恰当，审计取证充分完整，被审计单位财务人员和被审计单位责任人要依法签章认可方能有效。5、审计报告阶段。在实施阶段结束后，按照程序，由审计组向派出机关提交审计报告，此报告需征求被审计单位和被审计单位责任人的意见，并允许提出异议，审计组对所意见认真研究后提交综合部门进行复核把关，最后向政府和授权部门出具关于对被审计单位责任人任期经济责任审计结果报告。

（三）提高审计人员的素质和风险意识。审计机关要加强审计队伍建设，加大教育培训力度，鼓励审计人员利用业余时间学习，完善审计人员的政治、业务素质，使审计人员掌握现代审计手段，提高审计工作质量和效率；加强审计人员的职业道德教育和自身的修养，牢固树立审计人员的廉洁自律意识，恪守职业道德和审计规范；引进交流人才，对经培训后仍不能胜任审计工作的人员要转岗或调离审计岗位，加强廉政建设，对职业道德差、以审谋私的审计人员，要严肃查处，做到秉公执法，廉洁从审。审计人员要树立风险意识，增强责任感，要洁身自爱，遇事多思考多分析，不断总结经验，提高防范审计风险和控制各种风险的能力，将审计风险降到最低。

（四）科学运用审计方法，防范审计风险。经济责任审计以财务收支为审计基础，但又超出财务收支审计的范围，在审计方法上除了使用传统的审计方法外，还要注意对非会计资料的审计，坚持账面审计与外围调查相结合，对查账过程中发现的疑点，通过外调取证和群众座谈等方式获取重要信息或线索，加强与组织、人事、纪检监察等部门的联系，从各个渠道收集领导干部主要业绩和问题的资料，充分利用收集的信息资料开展审计工作。要综合利用其他审计的成果，避免重复审计，提高效率。在对会计资料进行实质性测试之前，根据符合性测试结果，来确定实质性测试的重点及工作量，对内控制度薄弱环节，多进行实质性测试，以避免审计资源不足情况下所产生的审计风险。

（五）严格执行承诺制度，明确会计责任和审计责任，防范审计风险。在进行经济责任审计时，审计双方都要对相应的事项做出书面承诺，即被审计单位和被审计单位责任人对所提供的会计资料、述职报告等资料做出真实、完整的书面承诺，审计机关做出实事求是、客观公正的承诺。要区分审计责任与会计责任的界限，会计责任包括被审计单位有关责任人对内控制度的建立健全与执行情况，选择和运用恰当的会计方法进行核算，保护资产的安全与完整，保证会计资料的真实、合法、完整等方面应承担的责任。审计责任主要是对被审计单位财务收支及其他收支是否真实合法，对被审计单位责任人评价是否客观公正，适用法律法规准确无误，并对本级政府负责。这样一来，可以使审计人员在工作中明确审计应有的责任，减少了审计风险。

（六）建立健全经济责任审计的相关制度，统一评价标准。针对在经济责任审计过程中发现的问题，制定较完善的有关经济责任审计的法律法规和制定操作性强的审计具体实施办法，明确审计的范围、时限与方法，统一评价标准，明确经济责任界定、评价的标准，明确审计机关和审计人员在审计中的行为准则以及违反准则的处理处罚办法等，使经济责任审计在操作实施、审计程序、内容、部门协调、成果利用以及对审计人员、审计对象的要求等方面有章可循、有法可依，适应经济责任审计工作的需要，降低和减少审计风险。

（七）审计评价要科学、准确。领导干部任职期间应承担的责任可能是多方面的，而经济责任审计的范围仅限于经济活动，评价内容也仅限于其经济活动中应负的主管责任和直接责任。要严格按照经济责任审计的内容，以审计查明的事实为依据，进行客观、公正的评价，不能照搬照抄被审计对象的述职报告和工作总结。做到既不越位，也不缺位，该到位的必须到位，审计什么，评价什么。同时，要注意区分前后任的经济责任，分不清楚的要予以说明。审计评价要注意把握好以下五点：一是对非审计内容不作评价；二是对审计过程中未涉及的具体事项不作评价；三是对审计证据不充分的审计事项不作评价；四是对某些疑难审计事项要经过充分论证，确有把握后再作审计评价；五是审计评价语言要标准、规范，少用或不用修饰性词语。

（八）加强向社会各界宣传，争取社会各界的理解和支持。审计机关要积极向社会宣传审计机关和审计人员在经济责任审计中应负的责任，使社会各界对审计有正确理解和认识。认识到审计人员不是万能的，不能期望审计能发现所有的问题。应该让社会各界理解，审计人员只能严格按应有的审计程序进行审查取证，经济责任审计必须要有被审单位和有关人员的积极配合才能有效执行。另外，组织、人事等部门应确保经济责任审计在责任人离任前执行，离任者应在原岗位接受审计并积极配合审计工作的开展。对于审计查出的问题，应在离任前妥善处理和解决。只有得到被审计单位和被审计单位责任人的理解，得到政府和各部门的支持，审计人员才能更好地执行经济责任审计，有效地降低审计风险。

参 考 文 献

中华人民共和国审计署法制司，《审计法修订释义读本》，中国时代经济出版社2006年

张顺朝，《论政府审计风险的成因及其防范》，昆明审计信息网2003年10月27日

张成起，《党政领导干部任期经济责任审计的风险与防范》，国家审计署网2006年1月18日

吴廷春，《经济责任审计的主客观风险分析》，《中国审计》，2006年第6期

王秀云，《浅谈经济责任审计风险的特殊性及降低风险的对策》，国家审计署网2005年3月29日

王霞、贾兴民，《经济责任审计中的风险及防范》，国家审计署网2005年12月16日

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