府采购和政府采购制度；

行政府采购管理制度的背景 ；

推行政府采购制度的必要性 。

县级政府采购工作的现状及存在问题有：

采购机构设立，法无明文，主体地位难以服众；

财政资金紧张、公用经费少、采购规模少，制约着县级政府采购工作的开展； 

采购机构人员偏少，采购环节难以掌控；

本地评审专家缺乏，专家建库难以启动；

5、管理体制不健全，有效监管难以实施。

内 容 摘 要

政府采购制度作为政府支出管理的重要制度，我国推行政府采购的背景、必要性有：1、政府采购和政府采购制度；2、推行政府采购管理制度的背景 ；3、推行政府采购制度的必要性 。县级政府采购工作的现状及存在问题有：1、采购机构设立，法无明文，主体地位难以服众；2、财政资金紧张、公用经费少、采购规模少，制约着县级政府采购工作的开展； 3、采购机构人员偏少，采购环节难以掌控；4、本地评审专家缺乏，专家建库难以启动；5、管理体制不健全，有效监管难以实施。针对上述问题应采取如下对策完善县级政府采购工作，建立和完善政府采购制度是做好县级政府采购工作的根本和立足县情，积极探索一条适合县级政府采购 工作的新路子。

完善南丹县政府采购管理体制的建议

政府采购制度作为政府支出管理的重要制度，在西方发达国家已广为应用。由于政府采购支出所遵循的公开、公正、公平的原则和购买支出所达到的规模效益，它的影响已超过单纯的财政支出管理，涉及到对国民经济的宏观调控以及国内国际经济合作领域。我国政府采购工作试点始于1996年，1998年试点范围迅速扩大，到2000年政府采购工作基本上在全国铺开，目前已初步形成了政府采购制度的框架。笔者所在的南丹县已于2000年6月正式成立机构。据了解，几年来，相应各省、市、县先后不同程度开展了此项工作， 在全国上下政府采购工作开展得有规有模的地方，多数是经济较发达的省、市及地区，县一级政府采购工作至今仍没有一套很好的模式可以借鉴，致使我们在实际工作中遇到一些实际问题，常常会感到无所适从，只好摸石头过河。为此，在政府采购法律、法规、制度尚不健全的今天，笔者针对县级财政比较困难，采购规模偏小，范围较窄，采购项目结构单一，政府采购工作开展不平衡，政府采购知识普及程度不高，采购 计划性不强的实际，谈谈自己对县级政府采购工作的浅见。

一、推行政府采购管理制度的背景、必要性

（一）政府采购与政府采购制度 

政府采购（又称公共采购）是指各级政府为了日常政务活动的开展或者为公众提供公共服务的需要，按照法定的方式和程序，购买商品和服务的行为。 

与一般采购相比，政府采购具有以下特点： 

1．采购资金主要表现为政府性资金； 

2．采购目的主要是实现政府职能； 

3．采购范围广、规模大； 

4．采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则； 

5．采购制度一般是围绕政府的一定时期的一定目标而制定的，具有较强的政策性。 

政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。其基本内容体现在以下四个方面： 

1．政府采购法规：主要表现为各国分别制定的适合本国国情的《政府采购法》，该项法规主要包括：总则、招标、决议、异议及申诉、履约管理、验收、处罚等内容。 

2．政府采购政策：即政府采购的目的，采购权限的划分，采购调控目标的确立，政府采购的范围、程序、原则、方式方法，信息披露等方面的规定。 

3．政府采购程序：即有关购买商品或劳务的政府单位采购计划拟定、审批、采购合同签订、价款确定、履约时间、地点、方式和违约责任等方面的规定。 

4．政府采购管理：即有关政府采购管理的原则、方式，管理机构、审查机构与仲裁机构的设置，争议与纠纷的协调与解决等规定。

（二）推行政府采购管理制度的背景 

政府采购制度最早形成于18世纪末和19世纪初西方自由市场经济国家。政府采购主要渊源于政府合同，起源于自由市场经济时期，完善于现代市场经济阶段，长期来政府采购政策成为各国政府经济政策的重要组成部分。1782年，英国政府首先设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构，该局以后发展为物资供应部，专门采购政府各部门所需物资。美国的政府采购最早可以追溯到独立战争，当时政府采购的领域主要是为军事部门采购战争所需的物资。1861年，美国通过了一项联邦法案规定，超过一定金额的联邦政府采购都必须使用公开招标的方式。该法案还对招标的形式、程序进行了详细的规定。1949年美国国会通过联邦财产与行政服务法（Federal Property and Administrative Service Act）。该法为联邦服务总署（Ceneral Service Administration GSA）提供了统一的采购和方法，并确立了GSA为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权利。1969年美国行政会议指出，政府采购是政府的调节经济和社会的基本手段，它是政府解决贫困、种族歧视、环境破坏的有力武器。随着凯恩斯经济理论的诞生，各国政府加大了政府对经济干预的力度，避免经济危机。在经济衰退时期，政府为了扩大内需，采用扩张性财政政策，与之相应的政策就是扩大政府采购的规模和领域。政府采购不仅在国内经济发展中占有重要地位，而且也成为各国对外贸易的重要阵地，促进世界各国政府采购市场的开放，已经成为世界贸易组织（WTO）和亚太经合组织（APEC）等国际组织促进贸易自由化和重要议题。

第二次世界大战以后，为了早日推进贸易自由化，纠正从本世纪30年代初遗留下来的大量保护主义措施，1946年，联合国成立了联合国经济社会委员会（ECOSOC）。在首次联合国经济社会委员会上，美国提交了一份著名的“国际贸易组织的宪章（草案）”，这份草案作为本次会议讨论的蓝本。在该草案的第八和第九条，首次将政府采购提上国际贸易的议事日程，要求将最惠国待遇和国民待遇作为世界各国政府采购市场的原则。

由于政府采购没有包括在关贸总协定（GATT）多边贸易规划之内，政府采购市场便带有很大的歧视性和封闭性，在国际贸易自由化的多变体制中形成了一个贸易开放的“盲区”。“经济合作和发展组织”（简称OECD）的国家首先意识到，各国政府的歧视性购买，导致了政府采购的低效，减少了社会总财富，同时也成为贸易自由化的巨大障碍。为了限制政府歧视性采购，促进了政府采购市场的开放，从70年代开始，在多边协议的框架下，开始了对政府采购的谈判。在1978年关贸总协定的东京回合谈判中，第一个《政府采购协议》于在1979年签订，1981年开始实施。《政府采购协议》的实施极大地推动了各国对本国政府采购市场的立法，同时也为开放各国政府采购打下了坚实的基础。

我国著名经济学家郑新立对政府采购制度的形成与市场经济的联系做了精辟的论述。他认为，完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。这又与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地联系在一起。

在近代市场经济（自由市场经济）阶段，市场是配置资源的绝对支配力量和方式。市场经济国家信奉“看不见的手”原理，政府基本上不参与、干预国民经济活动，政府直接承担的公共工程物物资采购也十分有限。因此，政府采购市场并不发达和完善。在现代市场经济阶段，市场经济国家的政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，重要手段之一就是政府通过财政收入和财政支出兴办公用事业。这样，政府采购制度得到了迅速发展。

（三）推行政府采购制度的必要性 

建立和推行政府采购制度在我国还刚刚起步，但政府支出中政府采购行为则一直存在。据有关方面测算，近年，我国政府采购日均量已达20亿元，年政府采购总量7200多亿元。长期以来，我国的政府采购表现为财政预算分配后各购买实体的分散采购形式。即：由财政部门每年根据预算和各预算单位的用款进度层层下拨经费，各支出单位根据需要自行购买。这与传统计划经济体制相适应，其中政府对财政资金的使用管理，体现在严格的物资审批中。但在社会主义市场经济体制下，这种传统的政府采购行为方式与“两个根本性转变”改革环境存在严重的相脱节。一方面，社会主义市场经济蓬勃发展，买方市场逐步成长壮大，各购买实体的自主权明显扩大，政府采购牵涉的范围更加广泛；另一方面，适应市场经济的政府支出管理制度并未建立，财政资金使用的监督管理机制不力。实际运行中不可避免地造成采购行为不规范；财政支出资金使用效益低下；采购过程以部门或小集团利益为重并引发不同程度的“暗箱操作”和腐败行为；弱化政府、财政的宏观调控能力。 

因此，探索、建立政府采购制度是体制转轨中财政预算支出管理改革的必然要求，而政府机构改革亦要求政府转变社会经济管理职能，社会主义市场经济发展呼唤政府采购制度的建立、健全和完善。 

1．建立政府采购制度是社会主义市场经济条件下强化政府宏观调控的需要。现代市场经济的健康运行要求以市场为资源配置的主体，加强国家的宏观调控。财政政策和货币政策是政府实现宏观调控的两大政策工具。其中，政府采购制度是财政政策的重要组成。由于政府采购的数量、品种和频率，影响着财政支出的总量和结构，反映一定时期的财政政策，政府采购制度能够通过一定的政策调节经济周期，熨平经济波动，起到调控国民经济，总量和结构的作用。同时，政府采购还是政府体现政策意图，达到一定政策目标的手段。如：政府以市场为纽带通过带有政策倾向的政府购买，支持民族产业发展；平衡地区差距；吞吐存货、平抑物价、维护生产者和消费者利益等。 

2．建立政府采购制度是社会主义市场经济条件下加强支出管理的客观要求。我国经济体制由计划向市场的转轨，楔入了市场机理和价值规律，追求支出效益最大化是支出管理的根本目标。同时市场经济是法制经济，其管理的方式必须符合法制化和规范化要求。政府采购制度以一系列制度的规定，加强了政府对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响。监督和管理，有效地制约和规范了政府购买行为。对于节约财政资金，提高资金使用效益和加强国有资产管理有重要意义，是健全和完善我国财政政策的重要举措。客观上有利于构建适合中国国情的政府资金分配与使用效率机制，从而达到经济的规模效益与追求政府支出的边际效益。 

3．建立政府采购制度是我国开拓国际、国内两个市场，壮大民族经济的必然选择。随着现代市场经济的发展，国际经济一体化趋势明朗。我国政府于1996年向亚太经合组织提交的单边行动计划中明确表示最迟于2020年向各亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。因此，建立和推行我国的政府采购制度时不我待。它有助于我国从国际市场中获得价廉物美的产品和服务，实现国际贸易中的“比较优势”。同时也有助于利用从现在到正式开放政府采购市场的时间差锻炼和培训国内企业，逐步适应国际惯例，以开放的姿态迎接国际挑战。 

4．推行政府采购制度是防腐倡廉，整顿财经秩序的重要配套措施。政府采购制度有利于建立一种反腐倡廉机制，使政府采购行为置身于财政、审计、供应商和社会公众等全方位监督的机制当中，在公开、公正、透明的环境中运作，有效抑制了公共采购当中的各种腐败现象，有利于维护政府信誉，维护政府官员廉洁奉公的良好形象。 

二、县级政府采购工作的现状及存在问题

1、采购机构设立，法无明文，主体地位难以服众

《政府采购法》第十六条规定，设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。没有提及县级集中采购机构的设立，县级集中采购机构一般仅是县级人民政府批准设立，在法律上没有设立依据，主体地位尴尬。一旦发生采购纠纷，将会处于被动局面。

2、财政资金紧张、公用经费少、采购规模少，制约着县级政府采购工作的开展。

经济，是一个区域的基础，是财政及改革的根本所在。 对县财政来说，捉襟见肘的财力是制约财政改革和发展的最大症结。 也正是因此，使当前财政的三大改革，部门预算、国库集中支付和政府采购的推行困难重重。值得我们注意的是，这三大改革相互作用、相互支撑：从部门预算来讲， 是财政改革的先导， 是财政运行的基础；从县级的财政状况来讲，根本无财力安排政府采购预算，与其相配套的包括政府采购在内其他改革更是如履薄冰。县级财政财力有限，“吃饭财政”普遍存在，用于各单位硬件建设的资金比例较低，从而制约了政府采购的规模。规模小，计划失灵导致外地有实力的供应商对进入县级采购市场兴趣不大，没有实力的外地供应商在技术力量、售后服务等方面又无法跟上；另一方面，县级商品市场相对发育不健全，市场竞争远不如较大城市激烈，潜在的本地供应商偏少，有的货物很多是本地独家经营或者根本找不到供应商，无法满足潜在供应商必须超过三家的基本要求，致使政府采购难以实施或实施起来有不规范的地方。就南丹县而言，几年来推行部门预算仍在试点阶段，政府采购预算也相应受到制约。原因：一是该县与西部地区的许多贫困县一样，可用财力不足，财政供养人口多。南丹县2005年可用财力约3.4亿元，财政供养人口1.11万人，用于“人吃马喂”的资金和一些专项资金高达3.3亿元,预算内余下可用于政府采购的资金约710万元左右，预算外资金和自筹资金用于政府采购的资金约2652万元,一年仅3362万元的采购规模，占财政支出比重小，制约着县级政府采购工作的开展。 

 3、采购机构人员偏少，采购环节难以掌控

《政府采购法》规定集中采购目录以内的通用项目，必须由集中采购机构代理采购 。县级采购的特点是采购数量不多，金额不大，且是采购 单位随机、随时报来的，时间要求紧。若报省、市集中采购机构，显然不能满足采购单位的要求。如果数台电脑都要到省、市集中采购机构采购，既不经济，也不现实。这样就形成了操作真空。对于县级政府来说，一般财力均较薄弱，财政难以拿出更多的钱来对各单位所需设备、设施等进行采购，采购资金的来源往往是单位自筹资金。所以，在年初进行部门预算时，一般均没有办法安排各单位的采购预算，从而导致采购计划难以集中。虽然在制订各年度采购目录时，各地均强调采购预算和计划，但实际操作起来难度非常大。许多采购单位常常是急需用的，上级要求配备的才想起要采购，上报采购机构采购的货物时间要求紧，集中采购集中要分类集中采购与采购单位急需采购的矛盾非常突出。一方想能够尽量集中，以最大限度的节约资金，另一方面想尽快得到所需货物。采购机构若坚持要集中，那么很可能会影响到采购单位的相关工作的开展。反之，集中采购便成了一句空话，容易流于形式，形不成规模效益。

4、本地评审专家缺乏，专家建库难以启动

评审是政府采购活动中，最重要的环节之一，评审水平的高低直接影响到政府采购活动的质量以及采购各方当事人的利益。目前，我国政府采购专家制度没有形成，处于探索阶段，中央、多数省建立了本级专家库，而多数市、县没有建立评审专家库，这样，无法实行随机抽取专家，在专家的选定上人为因素较大。再者，政府采购涉及的项目繁多，专业要求广，而县级专业人才资源不够丰富，分专业建立专业库难度极大。通常，评审专家是临时拼凑而来，他们对政府采购制度不熟悉，对招标制度不熟悉，对项目的技术性能、要求不熟悉，没有得到系统得培训，所以，一般只是履行公事般地打完评分了事，有的还成为评审的常客。所以，评审专家制度不建立，将会影响县级政府采购的健康发展。

5、管理体制不健全，有效监管难以实施

《政府采购法》规定，财政部门作为政府采购的监管部门，不得参与政府采购 的具体事务。然而，在县一级，大多是除市本级设有政府采购中心（即集中采购机构）外，其他县（市）、区都没有成立采购中心。即使成立有采购中心，多数仍然实行的是政府采购监管部门和采购执行机构两快牌子，一套人马，采监不分，自己监督自己，致使监管职责不清，监管力度不够，出现监督管理的真空地带。对财政部门而言，这种既当裁判员又当运动员的情况，在《政府采购法》颁布之后，按照“管理职能与执行职能分离”的原则，已不再具合法性。同时，对未设立政府采购中心的县（市）、区来说，更有一个由谁操作、样操作的实际问题。南丹县于2000年6月出台了符合本县实际的《南丹县政府采购管理暂行办法》及其实施细则，并针对财政资金紧张，公用经费少，采购 规模小，单位比较集中，零散采购较多的特点， 南丹县在推行政府采购制度时因事而定，因情而异，根据不同的采购项目，合理确定采购方式。虽然阶段性也取得了一定成绩,但是仍然存在很多问题,在相关制度上仍有很多缺陷,就该县目前现状，县政府采购中心设在财政部门，只有2名专职人员，仍然属于管采一家机构的状况，有待今后逐步完善。

三、完善县级政府采购工作的对策建议

1、建立和完善政府采购制度是做好县级政府采购工作的根本。

制度建设是推行政府采购的基础，贯彻实施《政府采购法》要落到实处，在《政府采购法》的原则框架内，结合本地实际，对政府采购的范围、方式、程序、资金管理及违规处罚制定相应的、明确的、可操作的规定。根据《政府采购法》的要求结合县级政府采购的实际，加强调研工作，摸清情况、探索完善县级政府采购管理的办法，在《政府采购法》实施细则出台前，根据实际情况，依照《政府采购法》来规范县级政府采购工作，尽快制定县一级具体可操作性的制度如：政府采购工作流程、招标采购程序、政府采购评标工作程序、评委工作纪律、评委产生办法、供应商资格审查制度、政府采购资金结算及管理办法、政府采购信息公告管理办法、政府采购供应商管理办法、政府采购专家（专业技术人员）管理办法、政府采购招投标代理中介机构管理办法、政府采购回访制度、政府采购政务公开制度、政府采购项目档案管理制度、政府采购机构内部控制制度、采购协议、委托采购的流程、统一的合同文本等操作方面的相关规定。只有健立健全制度才能确保政府采购工作顺利开展。

2、立足县情，积极探索一条适合县级政府采购 工作的新路子。

几年来,在《政府采购法》颁布后，国家没有制定实施细则前，如何结合地方的实际做好县级政府采购工作,笔者边实践边思考认为：

一是财政部门必须重视和加强政府采购管理。积极推行政府采购制度，是当前和今后一个时期财政支出管理改革的一项重要内容。财政部门作为政府采购管理职能部门要高度重视这项工作，认真贯彻执行监察部、财政部和审计署有关推进政府采购的工作制度，把政府采购管理工作列入重要议事日程，及时掌握和解决管理中出现的问题，协调好政府采购有关部门之间的工作关系，加大对单位政府采购 工作力度，不断加强和完善政府采购管理。

二是积极采取措施扩大政府采购范围和规模。政府采购是国家财政购买性支出的一项基本手段，它对规范政府分配行为、提高财政部门理财水平和财政资金使用效益具有重要意义。目前，各地政府采购范围和资金规模与财政支出改革要求还有很大差距，因此，要按照先易后难、逐步扩大的原则，根据自治区下发的《政府采购品目及限额标准》结合本县实际情况，积极采取措施，依法组织开展政府活动，不断扩大政府采购范围和资金规模，确保政府采购资金规模占本县国民生产总值和财政支出比重逐年增长。

三是健全制度，规范政府采购工作。政府采购预算是开展政府采购 工作的基础和重要环节。政府采购预算编制办法是否完善，直接关系到整个政府采购活动的质量。县级政府采购中心必须建立和完善政府采购 预算编制办法，使本县所有政府采购活动都纳入财政预算纳入 部门预算。在此基础上，财政部门抓好本县政府采购 计划，保证政府采购按计划实施。

四是依法规范政府采购工作。政府采购工作是一项新事业各项规章还有待于进一步健全和完善。必须加强规章制度建设工作，加快制定政府采购的有关法规和管理办法的进程。重点是在采购程序、预决算管理、采购资金管理、支付办法、监督检查、采购机关财务管理等方面，制定具体操作办法和制度规定；有条件县要通过地方人大制定地方性法规，使政府采购工作逐步纳入规范化、法制化管理轨道。

五是加大政府采购 的宣传力度。宣传是推行政府采购制度的前提，也是转变观念、纠正认识误区的方法，通过广泛开展宣传让人们对政府采购制度有全面的了解，从而澄清模糊认识，减少采购工作阻力，同时能促进公众对政府采购工作的关注与支持，真正使政府采购成为阳光下的交易。

六是积极推行政府采购管理的新机制。政府采购 工作尚处于起步阶段，管理制度和运行机制还不能适应和满足改革发展要求，因此，在工作中要认真开展调查研究，勇于探索政府采购管理的新机制，积极推行政府采购资金国库集中支付办法。凡是纳入集中采购活动中具备国库集中支付条件的，也要实行国库集中支付办法。同时，从管理机制上积极探索建立区域性政府采购统一市场、中介组织和供应商准入、分散采购的监督和政府采购纠纷仲裁等科学管理办法。

七是建立和完善政府采购的监督机制。监督政府采购活动是财政部门的一项重要职责，作为县级财政部门要认真履行管理职责，从两个方面形成监督制约机制。一是要把政府采购工作与反腐工作结合起来，重大政府采购活动要请当地纪检监察部门参加，并接受审计、监察等部门以及社会的监督。二是要按“管理机构与集中采购机构分开设立”的规定，健全管理机制和集中采购机构，切实做到管理监督职能与采购执行职能相分离。要协调好财政部门内部工作关系，严格规范工作程序，确保政府采购工作的顺利开展。

八是加强县政府采购工作队伍建设。政府采购是一项系统工程，涉及到经济科学、自然科学等多学科知识，其中招标投标又是一门专业性较强的管理学科，因此，要求从事政府采购的工作人员应该是具备扎实的专业理论知识，又具有很强的招标投标、合同管理、商品和工程等其它方面的知识和业务操作能力的复合型人才。为此，亟待对政府采购管理人员和具体操作人员进行培训，使其素质提高以胜任政府采购工作。财政部门必须重视和加强政府采购队伍的组织建设和作风建设的同时，努力抓好干部的业务技能培训与交流工作，使管理人员都能掌握政府采购的专业知识和技能，适应政府采购工作的发展需要。

总之，在这短短的几年，我国政府采购工作与国际上现行政府采购工作的水平是不可比的，在国内边远山区县级政府采购工作与经济发达地区现行的政府采购水平也是不可比的，这有待在今后的工作中，不断探讨摸索，不断学习外国的先进经验，借鉴经济发达区做法，逐步规范政府采购行为，寻找一条适合县级政府采购的路子。

参 考 文 献

《我国政府采购制度研究》

《政府采购法操作实务全书》

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