内 容 摘 要

随着我国政府会计标准体系的改革，行政事业单位会计委派制已形成了一套高效廉洁、求真务实的管理运行机制，在该机制下实施会计委派，对从源头上预防和治理腐败、加强会计监督管理，提高会计信息质量，规范会计核算等方面取得了显著成效。但面对各项改革的推进，会计委派制面临着新的问题和矛盾，如国库集中支付制的建立与会计委派制的配合和协调问题、会计委派制中出现的财政监督方面存在的不足等问题，对此，会计委派制应何去何从？本文首先介绍了行政事业单位成功实行会计委派制的具体运行办法以及由此取得的成效，接着提出了新的矛盾和问题并进一步分析问题、解决问题，例如针对国库集中支付制的建立与会计委派制的配合和协调的问题，通过从各自本质、概念、产生的基础等方面来分析可见，二者的最终目的是一致的，不存在根本上的矛盾，并且会计委派制的存在和发展还为国库集中支付制提供了技术与人力的保证。最后阐述了行政事业单位会计委派制的发展方向。

关键词：会计 委派制 运作 矛盾 发展 

目录

会计委派制路在何方2

（一）、会计委派制的基本操作模式2

（二）、职责和权限3

（三）委派会计的考核、管理3

二、在该机制下，实施会计委派取得的意义和成效4

（二）成效4

1、规范了会计核算，提高了会计信息质量4

三、新的矛盾和问题5

1、国库集中支付与会计委派制的配合、协调问题。5

2、会计委派制中出现的财政监督方面存在的不足7

3、会计委派制的其他问题8

四、未来的发展8

会计委派制路在何方

 

随着我国政府会计标准体系的改革,行政事业单位会计委派制已于二十世纪九十年代末期应运而生,在探索中一路走来。实践证明在政府会计体系发展的这一阶段中,会计委派制对从源头上预防和治理腐败,加强会计监督管理,提高会计信息质量,规范会计核算等方面取得了显著成效,但随着社会主义市场经济的发展、财政预算管理体制改革的推进，国库集中收付制度将是建立公共财政框架的必然要求，因此也给政府会计体系的改革提出了新的要求，要适应新发展，会计委派制何去何从？本人认为会计委派制将通过自身的不断完善，成为推进综合财政支出管理改革和政府会计体系等各项改革的平台，并将成为财务核算和监督的“千里眼”。

一、经过不断实践，会计委派制已形成了一套高效廉洁、求真务实的管理机制，具体包括会计委派制的基本操作模式、会计委派人员的职责和权限、考核和管理办法等。

（一）、会计委派制的基本操作模式

 会计委派制针对所属辖区行政事业单位性质和规模的不同，按照“统一领导，统一管理，分别考核”的办法，主要采取零户统管、分户委派、集中委派三种运行模式。

 1、零户统管，就是乡镇各行政事业单位只设一名持有会计从业资格证的报账员，不再设会计、出纳岗，各单位实行报账制，原来使用的所有账户全部取消，所有资金移交到会计核算中心统一开设的“零户统管”账户核算，所需经费采取备用金与专项拨付相结合的办法予以确定和控制。

 2、分户委派，即对于会计业务量大，经营性强或有多个下属机构、机构宠大的行政事业单位实行“会计委派，机构分设，核算分账，资金由各单位财务处统一管理，下属机构与该委派会计实行报账制，并设辅助账配合核算”的办法。

 3、集中委派，对于会计业务相似、机构规模较小的行政事业单位，采取“集中管理，统一开户，分户核算”的办法，对纳入集中委派的单位一律取消会计岗位、注消银行账户，所有资金包括财政拨付的预算经费、事业收入、行政事业性收费、罚没收入、预算外资金、专项资金、其他收入等均纳入会计管理中心由委派会计集中核算和监督。

 所有纳入委派制的行政事业单位，必须与会计核算中心签定委托代理协议，会计核算中心及其委派会计为其代理记帐，而各单位资金的所有权和使用权不变，单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，所有支出均需通过“经办人”和“单位负责人”签字后，交由会计中心或委派会计审核，“会计机构，会计人员严格依照《会计法》进行会计核算，实施会计监督。”

（二）、职责和权限

 1、委派会计的主要职责：⑴遵守职业道德，监督所在单位执行国家的财纪法规和制度，并负责做好向单位负责人及经济活动经办人宣传、传达国家的财经法规和制度；⑵按照《会计法》和《会计基础工作规范》的要求，办理会计事项，进行会计核算，实行会计监督，保证会计信息质量，对上报财务报告的真实性、完整性、合法性负责；⑶参与制定单位年度收支计划、编报、分析单位预算和决算执行情况，及时提供财务信息，当好单位领导的参谋和助手；⑷在会计委派制下，委派会计参与到各单位经济活动的全过程，从收入到支出，不仅只审核原始凭证是否合规，手续是否健全，还要从资金来源到资金流向作出合理合情性分析，报出会计报告，编制会计报表，管理会计档案，搞好所在单位资金筹措、管理与使用；⑸按规定及时完成各项有关工作。

2、委派会计的权限：有权参与单位的各项经济活动，对重大财务收支项目，有参与决策权；参与拟定单位的财务制度，有权监督所在单位的财务运作和资金收支情况；参与拟定单位的年度预决算方案、分配方案，审核所在单位对外报送的财务报告，审核所在单位新项目投资的可行性报告和重大经济合同；对不符合法规的经济行为有权予以制止，并向单位负责人报告。

（三）委派会计的考核、管理

⑴委派会计的招聘，本着“公平竞争，选贤任能”的原则，采取选拔的办法，所有会计人员必须通过委派会计任职资格考试，才能录用，并经考察合格后与会计管理中心鉴定人事聘用合同。委派会计必须接受会计管理中心的统一管理，统一调配，而不受被委派单位人事管理，被委派单位只有申请用人权和申请调换权，用人单位可以向会计管理中心提出书面申请，由会计管理中心和人事部门共同考核后才能进行调整。

⑵委派会计实行轮换制，本着“稳定、衔接、有利于工作”的原则，采取灵活多样的方式，最大限度地调动会计人员的积极性，不搞一刀切，被委派的会计人员二至三年轮换一次，在一个单位做会计工作最多不得超过五年。在会计人员交流换岗或解聘调离时，由会计管理中心会同审计部门按规定进行财务检查和监交，做到先审计，后离岗，不留悬案，有问题的待问题查清后再离岗。

 ⑶委派会计的工资从原单位脱离出来由会计管理中心负责统一管理，统一发放，奖金和有关福利待遇均由会计管理中心负责按照工作业绩发放。

 ⑷委派会计上岗后由会计管理中心负责考核，所在单位仅提供考勤记录。考核内容从“德、能、勤、绩”四个方面进行，重点考核工作业绩。“德”即考核其在进行财务运作过程中能否按照国家财经法规和有关规定执行，是否遵守职业道德；“能”即考核委派会计的业务水平和协调各方面的能力；“勤”即考核其在工作过程中能否遵守各项日常管理制度及工作态度和敬业精神；“绩”即考核派出会计完成财务管理，执行会计基础工作规范及提高经济效益的当家理财情况，是否树立为单位服务的意识，利用委派会计法规政策熟、懂经济、会管理的优势，为被委派单位提供优质财会服务工作等。在从严考核的基础上，加大奖罚力度，对坚持原则秉公办事，忠于职守及在财务管理方面做出显著成绩的财会人员予以表彰奖励，对于不按规定办事的委派会计应根据情节轻重，分别给予通报批评、不聘任相应技术职称、调离会计岗位等处罚。

⑸委派会计实行定期回访，定期汇报制度。被派到各单位的委派会计每月9日到会计管理中心召开一次例会，将工作中出现的问题、困难及思想情况向中心作详细汇报，中心根据实际情况及时协调处理委派会计所提出的问题和困难，并定期或不定期进行回访。

⑹委派会计的继续教育问题，委派会计人员应每年参加两期一周以上的业务培训，以保证委派会计业务素质和相关法规知识的更新。

二、在该机制下，实施会计委派取得的意义和成效

（一）意义：在不断的实践与探索中，会计委派制确立了以发展为主题，以改革为动力，为加强政府财政自身建设和公共财政服务，强化监督制约机制，全面提高会计工作质量，有效防范财政风险，促进社会稳定和经济发展这一指导思想，标志着会计派制已基本发展成熟，而会计委派制的发展，同时也预示着我国政府会计体系的改革又向前迈进了一大步。

（二）成效

1、规范了会计核算，提高了会计信息质量

实行会计委派制，将会计人员的人事、工资关系从原单位脱离出来，由会计管理中心实行集中管理，解决了会计人员与单位之间的人身依附关系，真正实现会计行为的专业化和职业化，使会计人员“位置正、看得清、站得住”，敢于对会计资料的真实性、合法性进行监督，有利于解决会计信息失真、会计秩序混乱问题。同时，实行会计委派制，解决了一些单位会计基础工作薄弱、帐户设置混乱、银行乱开户、会计操作不规范问题。比如：对所有收入实行统一核算，统一管理，对各单位依法取得的政府性资金，必须执行收激分离，罚缴分离，收支分离，收入统一直达财政专户、支出统一分配的原则，严格执行收支两条线管理；对各项收入按来源、性质分单位设立明细账，对取得的每笔收入分别登记入账，既避免了混淆收入，又可避免坐收坐支，挪用乱支现象发生；对于支出类严把审核关，没有资金来源或来源不明的支出不得随便办理，并对支出业务是否有合法合规的资金渠道，有无改变资金用途，有无提高开支标准，有无扩大开支范围，具体用途是否合理、单位负责人、经办人印签是否相符等进行审核，经审核无误后的传票及时核算，按时扎账，做到日清月结，确保会计信息资料真实准确；对于有收费的单位，要审查所取得的收是否有合法的票据，对统管单位所取得的各项收入一律使用财政统一票据，并分单位、分票种建立票据台帐，及时准确记录领票、发票、缴票等情况，实行跟踪管理，严格执行“收支两条线”规定；对各单位的采购工作严格按照《政府采购法》执行。总之，实行会计委派制，规范了会计核算，提高了会计信息质量，并为积极执行各项财政法规取到了重要作用。

2、强化会计监督，有利于从源头上预防和遏制腐败，实现了党风廉政建设关口的前移。

实行会计委派制后，委派会计的地位基本得以独立，由过去的“站得住的顶不住，顶得住的站不住”变为现在的“你的钱我看着花、听法规不听法人”，在一定程度上消除了滋生腐败的土壤，为反腐倡廉找到了有效切入点，构起了一道有形的反腐“防线”。各单位的收支都必须在委派会计人员的公开监督下进行，一方面，各单位遵守财经纪律的意识明显增强，一些超标准，不合理的支出明显减少。许多单位经常事先向会计中心询问有关经济业务的合理性和合法性，或者有关具体会计事项的审批权限和办理程序，把一些不合理的财务支出行为消灭在萌芽状态。另一方面，核算中心会计人员加强日常监督，严格按照有关财务管理的规定进行业务审核，拒付了许多不合理、不合法支出，有效遏制了不正之风和腐败行为的发生。会计委派制对从源头上预防和制止违法乱纪行为，严肃财经纪律发挥了积极作用。

3、构建了财政资金运行的“安全网”。委派会计对财政拔付的资金由原来的事后监督变为全方位、全天候监控，对资金的流向、流速、流量、流效能够多角度同时反馈，会计委派制为财政部门提供了随时掌握资金的运行状况和保证资金安全的机会。另外，白条顶库、个人长期占用公款、经费挤占专项资金等现象，由于委派会计的把关得到了较根本的遏制，尽可能地消除了资金流失的隐患。

综上所述，实行会计委派制在规范会计核算、加强财政资金管理和从源头上预防和治理腐败、推动党风廉政建设等方面取得了很大成效。

三、新的矛盾和问题

1、国库集中支付与会计委派制的配合、协调问题。

公共财政是市场经济条件下财政理财职能的总体概括，其基本框架包括确立以经常性税费收入为主要来源的公共财政收入目标模式，建立以维护政府职能为主要目标的支出运行机制，财政资金投向转入公共领域；建立财政周期性储政资金投向转入公共领域；建立财政周期性储备预算；建立公共预算运行机制，早编细编预算；建立分权制约的财政监督运行机制。目前，建立国库集中收付制已成为建立公共财政框架的必然要求，是当前和今后财政管理制度改革的重点。

国库集中收付制度与会计委派制是两种不同概念和本质存在区别的制度。所谓国库集中收付制是以国库单一账户体系为基础、资金缴拔以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，其核心是建立单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，这是市场经济国家的普遍做法和国库管理形式。建立国库集中收付制度，将改变现行收入设置过渡户、报解迟滞、支出层层转拔、资金极度分散、使用效率底下的现状，有利于规范财政收支行为，有利于加强财政收支监管，提高财政资金的使用效益，它是财政资金缴拔方式的根本性变革和制度创新。而会计委派制是在财务自主权、资金所有权、支出使用权不变的前提下，取消行政事业单位的银行账户和会计岗位，通过委托代理方式，对各单位财务收支进行会计核算和实施会计监督，是融会计核算、监督、服务为一体的会计委派制度。其实质是保证会计人员独立行使职权，其具体业务是代理单位会计行为，是会计体制改革的产物。国库集中收付制与会计委派制在本质上的区别主要有以下几点：1、涉及的范围和对象不同。国库集中收付制度不仅规范行政事业单位收支活动，它涵盖了所有财政收支，工作涉及与财政收支活动所有的相关部门和单位，而会计委派制度工作仅限于行政事业单位及其财务收支活动；2、核算的主体和行使的职能不同。国库集中收付制核算的主体是财政国库支付执行机构，这个机构行使部分财政职能，即履行财政总预算会计的部分职责。而实行会计委派制，履行的是代理记账的职责，其日常工作也主要是做好预算单位各项财务收支的会计核算，及时、定期提供会计报表，为预算单位提供服务和方便，并依法监督纳入核算的各项资金的使用情况；3、产生的基础和针对性不同。国库集中收付制度产生的基础是：适应社会主义市场经济条件下，公共财政发展的要求，针对传统体制下存在的预算收入入库迟滞，多重设置账户，财政资金分散，资金划拔不畅，以及财政资金使用缺乏事前监督，被截留、挤占、挪用等弊端，通过借鉴国际经验，结合我国国情而建立的现代国库管理制度。而会计委派制是针对单位会计行为，产生的基础是为保证会计人员独立行使职权，切实加强单位财务管理和会计监督，规范政府部门及直属机构的财务收支行为和会计基础工作，解决会计信息失真和加强廉政建设等问题；4、资金拔付运作的方式不同。在国库集中收付制度下，财政部门通过国库单一账户体系，采取直接支付和授权支付方式，由国库支付机构根据预算和用款计划，资金直接支付给商品、劳务供应商或用款单位，财政直接支付通过零余额账户核算和清算，其资金余额集中在财政国库。在会计委派制下，财政部门根据预算将资金拔付到“会计核算中心”统管账户或单位专用账户，再由委派会计从统管账户或单位专用账户上支付给商品、劳务供应商或用款单位。

国库集中收付制与会计委派制，二者虽然是两个不同概念和不同本质的制度，但二者最终的目的是一致的，不存在根本上的矛盾，都是尽力管好、用好、国家财政资金，而且通过会计委派制，使财政监管深入到预算资金管理的各个环节，既为部门预算的编制和国家预算的执行提供了真实、准确、完整的会计信息资料，又为国库集中支付提供了技术与人力保证。所以说会计委派制为国库集中支付改革提供了现实可行的技术平台。有关各方如果能以大局为重，转变观念，统一认识，形成一种相互配合，相互支持，相互监督的机制，两者是可以融合的，制度的有效性是可以保证的，关键是各部门，各单位之间要统一思想认识。

2、会计委派制中出现的财政监督方面存在的不足

会计委派制的成功推行，改革了会计人员管理体制，加强了会计监督管理，提高了会计信息质量，规范了会计核算，从源头上预防了腐败行为的产生，但会计委派工作在运作中，仍出现了一些在财政监督方面的难点与问题。主要有以下几个方面：

⑴收入监管难。部分财经法规意识谈薄的行政事业单位，对于其财务收支由于实行会计委派制，统归会计中心或委派会计核算和监督后，不如以前那么容易实现单位及领导的意愿，往往会想出一些“对策”，如私设小金库，收入不入账，形成资金体外循环等。对此，应以加强票据使用监管为基础，检查是否多头使用票据，核实单位经营性、服务性、行政事业性收入是否按规定全部入账，核实是否存在私设小金库。

⑵支出的合理性控制难。实行会计委派制前，单位支出随意性比较大，特别是接待费、公务费等支出大多是无预算的，实行会计委派制度后，各单位资金使用也没有严格按照预算的标准执行，往往只从报账手续程序上审核，支出的合理性难以保证，如一些“有钱”单位，制定了目标管理考核办法，以是否达标超标的方式发放目标管理奖，但其标准往往大于正常工资，有些单位招待费开支居高不下等。对此，各单位应规范制度建设，强化预算约束力。一是要制定一个适应性强、便于操作的制度，规范财务收支行为，使会计委派制的核算有法可依，有章可循。如对于各单位制定了目标管理考核办法，有合法收入来源的可在一定标准内发放，超过部分征收政府调节基金；二是要强化各单位预算约束力，即一方面要将预算外资金纳入预算内管理，真正做到所有权属政府，使用权属单位，管理权属财政，从根本上限制单位开支的随意性，另一方面是单位财务收支必须依照《预算法》规定执行，不得随意超预算范围。

⑶发票的真实性把握难。会计委派制实行后，要求单位报账发票要手续完备，但一些单位往往将不合规支出项目通过替换成合规发票，改头换面逃避监管，如开假发票或虚开发票套取现金私设“小金库”，来发放资金或清客送礼等，而看开支发票和原始附件的经手人、证明人、审批手续等却一应俱全，完整规范。在会计委派制下，实现了会计核算的规范化，解决了账账相符的问题，但对于是否账物相符、账实相符、发票是否真实及一些深层次的财政监督问题则难以解决。对此，本人认为一是提高透明度，坚持推行政务公开；二是建立多方位的综合性财政监督机制。推行政务公开，就是要公开财务制度、办事程序、服务承诺，定期公开单位的财务收支情况，让单位的全体职工来监督，让群众、社会来监督，真正从源头上预防和治理腐败。同时，建立多方位的综合性财政监督机制。实行会计委派制要严格实行考试考核制度和回避制度，杜绝非专业、无证人员参与会计核算，保证会计从业人员的素质要求，推行“阳光支出”工程，对一定数量和金额的物资采购通过政府采购中心实行统一采购，节约资金，防止暗箱操作，增加支出的透明度。建立财务报账员对财务收支票据的初始监督、单位领导对财务活动的审核监督、核算中心委派会计对单位财务收支核算监督、财政监督部门对财务活动全过程监督的多方位的源合性财政监督机制。

3、会计委派制的其他问题

实行会计委派制，各单位会计由财政统一委派，单位的财务收支活动形成会计凭证后由会计核算中心处理并保存，这样一来尽管委派会计定期向各单位编报财务报告，但如单位急需要了解某一方面的财务进度，或某一时段的财务信息则形成了不便，对此，会计中心应建立涵盖所有会计委派制范围内，所有行政事业单位财务的连续、全面的计算机网络体系。目前大部分单位都实现了会计核算电算化，但对于单位和会计中心之间、财政部门和预算单位之间、预算单位和政府采购部门及财政部门之间的实时数据交流问题还未实现，因此，建立财务网络体系是十分必要的，这样一来，各单位领导层和相关人员只要坐在自己办公室的电脑前，输入密码，即可及时动态地掌握本单位的全部会计资料，真正形成会计核算和财务监督的“千里眼”。

四、未来的发展

改革是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，它是新生事物在发展中完善的过程，就如同行政事业单位会计委派制是政府会计改革的产物，而政府会计是我国会计标准体系发展的产物。中新社北京二00二年四月五日电：中国财政部部长助理冯淑萍透露，将通过几年的努力建立我国会计标准体系。该体系是指由政府会计、非盈利组织会计和企业会计三大部分组成的会计标准体系。

我国现行的会计体系包括企业会计和预算会计（即政府会计），目前，企业会计标准体系已基本实现了与国际惯例相协调，而政府会计标准体系改革起步相对较晚，有些方面滞后于财政预算管理体制改革，与国际会计惯例也存在一定的差距。近年来，以预算管理、政府采购、国库集中收付制度和收支两支线管理等为主要内容的综合财政支出管理改革正在全面推进，而行政事业单位会计委派制通过建立涵盖所有预算单位财务的计算机网络体系、健全自身各项运行机制，必将成为推进综合财政支出管理改革的一个平台，为预算管理、政府采购、国库数集中收付制度和财政监督等创造非常有利的条件，同时也为政府会计体系的发展起着关键性的作用。随着各项改革的全面推进，可以预见，一个能够适应中国加入WTO新形势的中国的会计标准体系即将形成，而在政府会计标准体系中，会计核算中心将以会计委派制为基础承担起会计核算和财务监督的职能，保证政府会计体系的健康发展和顺利运作。

资 料 来 源

1《云南财政与会计》2003年第二期张国标的“高校实施会计委派制相关问题研讨”

2《云南财政与会计》2003年第四期王子亮的“对国库集中收付与会计集中核算问题探讨”

3《县乡财政》2003年第十一期周康甲、扶张雄的“会计集中核算财务监管的难点与对策”

4会计文苑网申相臣的“以会计委派为平台全面推进财政支出管理改革”

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