我国个人所得税的历史演变、现行政策及征管制度的简介

个人所得税征管中存在的问题

工资、薪金所得

劳务报酬所得

个体工商户的生产经营所得

对企事业单位的承包承租经营所得

财产租赁所得

财产转让所得

三、意见及建议

加大税法宣传力度、广度和深度，提高公民纳税意识，鼓励自行申报。

简化和完善税制，公平税负。

加强源泉控管，完善代扣代缴制度。

密切部门配合，建立健全协税网络。

加强对个人收支的有效监控。

充实稽查力量，加大处罚力度。

内容摘要

个人所得税是世界各国普遍征收的一种税，它是现行税收制度中的主要税种之一。我国于1993年10月31日公布了修改后的《中华人民共和国个人所得税法》，自1994年1月1日起执行。国务院于1994年1月28日发布了《中华人民共和国个人所得税法实施条例》。这次修订、颁布、实施中华人民共和国个人所得税法，有着重要的经济、财政和社会意义。

随着社会经济的快速发展，人民生活水平的不断提高，个人收入分配格局变化很大，个人收入已呈现差距明显拉大、高收入人群不断地分散和扩大、收入来源的多样性和隐蔽性。在新的个人收入分配格局面前，现行个人所得税法有些立法不够切合实际，税法规定不够严密，对收入控管薄弱，税务机关征管手段落后，处罚力度不够，同时纳税人自行申报和代扣代缴人代扣代缴意识差，偷逃税现象比较严重。

1、从六个方面论述了个人所得税存在的问题，提出自己的看法。

2、紧紧围绕上述问题，结合工作实际，提出解决问题的方法。

关于征收个人所得税的一点思考

我国个人所得税征管制度的历史演变以及现行政策、征管制度

个人所得税是世界各国普遍征收的一种税，它是现行税收制度中的主要税种之一。英国政府于1799年首创了个人所得税，个人所得税制度的形成、发展、完善经历了200多年的历史。在改革、开放前的一个相当长的时期里，我国对个人的收入所得是不征税的。党的十一届三中全会以后，我国实行对外开放政策，随着对外经济交往的不断扩大，来华工作、取得收入的外籍人员日益增多。为了维护国家的税收权益和保障外籍人员的合法权益，第五届全国代表大会根据国际惯例，于1980年9月制定、公布了《中华人民共和国个人所得税法》，开征个人所得税，统一适用于中国公民和在我国取得收入的外籍人员。1986年和1987年，国务院根据经济改革与发展，以及调节个人收入分配的需要，分别发布了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》和《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》。这样一来，我国对个人所得税的征税制度就形成了个人所得税、城乡个体工商业户个人所得税和个人收入调节税等三税并存的格局。我国社会主义市场经济体制改革的目标确定后，为了统一、规范和完善对个人所得税的课税制度。第八届全国代表大会常务委员会在对原三个个人所得税课税的法律、法规进行修改、合并的基础上，于1993年10月31日公布了修改后的《中华人民共和国个人所得税法》，自1994年1月1日起执行。国务院于1994年1月28日发布了《中华人民共和国个人所得税法实施条例》。这次修订、颁布、实施中华人民共和国个人所得税法，有着重要的经济、财政和社会意义。

个人所得税是以个人（自然人）取得的各项应税所得为征税对象所征收的一种税。作为征税对象的个人所得，有广义和狭义两者之分，狭义的个人所得，仅限于个人每年经常、反复发生的所得。广义的个人所得，是指个人在一定时期内，通过各种来源或方式所获得的一切经济利益，而不论这种利益是偶然的、还是临时的，是货币、有价证券的，还是实物的。目前，我们国家实行的个人所得税，就是以这种广义解释的个人所得概念为基础的。根据这种解释，可以将个人取得的各种所得分为毛所得和净所得、财产所得和劳动所得、经常所得和偶然所得、自由支配所得和非自由支配所得、交易所得和转移所得、应收所得和实现所得、名义所得和实际所得、积极所得和消极所得等。我国现行个人所得税采用的是分类所得税制，该制度可以广泛采用源泉扣缴办法，税法规定，对纳税人的应纳税额分别采取由支付单位源泉扣缴和纳税人自行申报两种方式。对凡是可以在应税所得的支付环节扣缴个人所得税的，均由扣缴义务人履行代扣代缴义务。有利于加强源泉控管，简化纳税手续，方便征纳双方。

个人所得税是国家调节公民收入的重要经济杠杆，加强个人所得税的征收管理，可以缓解社会分配不公的矛盾，抑制通货膨胀，促进社会安定团结，保障社会主义市场经济的健康发展。随着我国改革开放的进一步深化，产业结构调整迅速，多种经济成分并存，经济更趋活跃。税务机关组织的个人所得税也在迅速增长，对调节个人收入分配，组织财政收入起到了积极的作用。如我县1994年个人所得税收入为34万元，而2003年为2219万元，十年翻了65倍之多。随着社会经济的快速发展，人民生活水平的不断提高，个人收入分配格局变化很大，个人收入已呈现差距明显拉大、高收入人群不断地分散和扩大、收入来源的多样性和隐蔽性。由于国家税法是公开的，个人收入是不公开的，征纳双方的信息非对称性决定了征税难度很大。在新的个人收入分配格局面前，现行个人所得税法有些立法不够切合实际，税法规定不够严密，对收入控管薄弱，税务机关征管手段落后，处罚力度不够，同时纳税人自行申报和代扣代缴人代扣代缴意识差，偷逃税现象比较严重。

一、个人所得税存在的问题

（一）、工资、薪金所得税目中存在的问题

1、企业不能如实代扣代缴个人所得税

个人所得税法规定：工资薪金所得是指个人因任职或受雇而取得的工资、薪金、奖金、年终加薪、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得。因此个人在取得上述所得时应申报纳税，并由支付上述所得的单位或个人代扣代缴，目前，内资企业普遍实行的是“低工资、高福利”，特别是效益好的企业，福利、奖金等往往都超过了工资。对来源于企业帐面的，以工资表形式发放的收入，企业均能按规定代扣代缴个人所得税，对来源于工资表以外的诸如人人都有的误餐费、奖金、福利、补贴、实物、代币购物券、有价证券等企业却很难如实代扣代缴个人所得税，其主要原因在以下二个方面：

、工资、薪金个人所得税征税项目规定复杂，政策变化快，使纳税人或扣缴义务人不易掌握，导致许多该申报的未申报、该扣缴的未扣缴、该并入工资薪金收入申报的不懂得并入申报。片面理解个人所得税法中规定的免税项目，如税法规定：按照国家统一规定发给的补贴、津贴、福利费等免征个人所得税，企业依此将人人有份的误餐费、补贴、津贴、福利等不纳入工资总额计算缴纳个人所得税，造成扣缴不实。

、一部分企业有意将工资表以外的收入不计入个人所得代扣代缴个人所得税。由于企业支付工资表以外的个人收入时在不同的会计科目、不同的帐户中列支，或化整为零，或在小金库中列支，或巧立名目、李代桃僵。如有的将误餐费列入“管理费用—差旅费”，加班费直接计入“营业费用”，有的把奖金分别计入“其他应付款”、“应付工资-工资”等；工会组织有单独财务的企业有时还从工会的帐户中支付福利费、奖金等，还有的企业统一由人力资源部门从财务领取奖金再造册发放，形成多方支付，致使企业在计算代扣代缴个人所得税时非常困难，不能全额扣缴。而且税务稽查人员在稽查时也需花费大量的精力，即使是微机计算也需将当月发放的所有工资、福利、奖金、实物等全部找出来，按人再输入计算机计算应缴的个人所得税，加上按规定可以扣除的住房公积金、养老保险金、医疗保险、失业保险金，工作量大，计算相当麻烦。如果稽查人员对企业的经营情况，财务状况等不熟悉也很难计算应计税的所得，有时稽查人员为了节省时间，在税额少，人员多的情况下，也不愿细细计算，造成部分税款流失。

2、法定最高边际税率过高

个人所得税法规定工资、薪金所得适用5%—45%的九级超额累进税率，而在实际工作中，月工资、薪金超过2万元，适用25%税率的人员寥寥无几，造成名义税率偏高，税率档次过多，税制复杂化，征管难度大，税收成本高，纳税人心理负担过重，偷逃税现象严重。

3、法定扣除费用低于实际扣除，纳税人不能直接感受税收优惠

个人所得税法对中国公民规定了800元的扣除额，这已被大多数的纳税人接受，而在实际工作中还允许扣除按国家规定的住房公积金、养老保险金、医疗保险、失业保险金，实际扣除高于法定扣除，却没有多少纳税人了解；而且对企业为纳税人缴纳的住房公积金、养老保险金、医疗保险、失业保险金等因为不是纳税人当期收益，有的虽然计入了纳税人的个人帐户，但却是无形的，日后领取或受益时仍免征个人所得税，可纳税人却不能直接感受到这些税收优惠。而有些企业由于效益不好等种种原因根本就不为职工缴纳住房公积金、养老保险金、医疗保险、失业保险金等，个人的工资中也没有扣缴这部分，在同样扣除800元的情况下，应纳税额就相对增大，造成计征个人所得税的不公平。

4、对多处取得工资、薪金所得的人员很难做到全额征收个人所得税

随着市场经济的不断发展，多种经营与分配体制并存，使得个人收入来源渠道增多，多处兼职和取得工资的人越来越多，并产生大量的隐形收入、灰色收入。虽然个人所得税法规定在两处或两处以上取得工资、薪金所得的纳税人须自行申报纳税。但在现实中，由于纳税意识比较低，许多纳税人不能自觉地申报纳税，对于这种情况无论是企业财务人员还是税务稽查人员都很难掌握其真实所得，做到全额征收。

（二）、劳务报酬所得税目存在的问题

1、开具服务业发票，造成劳务报酬个人所得税的流失

关于劳务报酬所得，个人所得税法是这样规定的：个人从事设计、装璜、安装、制图、化验、测验、医疗、法律、会计、咨询、讲学、新闻、广播、翻译、审稿、书画、雕刻、影视、录音、录像、各种演出与表演、广告、展览、技术服务、介绍服务、经纪服务、代办服务以及其他劳务取得的所得。在实际工作中这部分所得与工资薪金所得很难区别开，因为他们同属劳动所得，对于个人为本企业提供本职以外的上述服务而取得的收入，企业一般以工资表发放，并按工资、薪金所得计征个人所得税。而对本企业之外的个人为企业提供上述服务时，由于企业财务制度的需要，企业在支付上述所得时往往要求从事劳务的个人提供服务业发票，只要有发票，企业就会全部支付劳务费，不再代扣代缴劳务报酬所得个人所得税。从税务机关的角度而言，个人提供上述应税劳务与个体工商户生产经营所得不易区分，在从事劳务的个人要求开具服务业发票时，往往按临时经营收入征收个人所得税，如我县对开具服务业发票的纳税人，规定了个人所得税的附征率，对每次收入不超过1万元的，适用1.5%的税率，超过1万元的，适用2%的税率，税负远远低于按劳务报酬所得计算的个人所得税。如某人一次取得设计收入10000元，索取发票时应纳个人所得税150元，而按劳务报酬所得计算个人所得税为1600元[10000*（1-20%）*20%]，两者悬殊太大，违背了个人所得税法的根本宗旨，使“劳务报酬所得”税目形同虚设。

2、个人所得税法是这样规定的：对劳务报酬所得以每次收入不超过4000元的减除800元的费用或每次收入超过4000元的减除20%的费用后的余额，乘以20%的税率征收个人所得`税，因此每次（一般在一个月以内）收入都存在是否扣除800元或20%费用的问题。如某人在一个月内在三处取得劳务报酬分别是1000、2000、3000元，三处单位支付时分别扣税40、240、440元，合计720元，而作为一个月的收入合并计征时则为960元[6000*（1-20%）*20%]，相差240元，成了合理避税，造成了税收的流失。

3、随着各单位用人机制不断追求失效性以及个人的多面手，由于许多单位与个人在签定劳务合同，为了逃避税收，支付单位在支付个人劳务报酬时，把税率高的劳务报酬转化为税率低的修理费支出或其他费用列支或化整为零，帮助纳税人逃避劳务报酬个人所得税。

（三）、个体工商户的生产经营所得

1、当前个体工商户的生产经营所得的个人所得税征收都是实行查帐征收和定期定额征收两种方式。对有固定经营场所的个体工商户，由于账、证不全或账证不实，通常采取定额征收其个人所得税，但往往由于征收定额偏低，纳税人税负很小。在实际工作中，对于共管户如商业等由于国、地税两家在核定定额时所考虑的因素不一样，致使定额出现差距，而导致纳税人抵触情绪非常大，从而带来征管阻力。对于生产经营规模比较大、内部管理较为规范的纳税人，采取核定征收的方式。有人这样说，人有破坏制度而为自身谋取利益的天然冲动，世界上没有谁能想出更好的法子让政府不征税，也没有人愿意主动缴税。虽然有帐可查，但其出于谋利的原因，在帐务处理上往往采取减小收入、隐匿收入、虚列支出等手段，以达到不缴或少缴税款的目的。

2、对没有固定经营场所的个体工商户的生产经营所得的个人所得税的征收管理，虽然《中华人民共和国税收征收管理法》第三十七条明确规定：对临时从事经营的纳税人，由税务机关核定应纳税额，责令缴纳。但因其流动性太强，通常的做法都是把“显而易见”的纳税人纳入征管，放任了“躲躲闪闪”的。这样一来，造成严重的偷漏税、税负不公，管住了“有鼻子”的工薪阶层，放任了自由的个体工商户，难怪会经常冒出一些暴发户。

（四）、对企事业单位的承包、承租经营所得

随着党中央对国有企业、集体企业的不断放开，企业的经营机制逐渐灵活。许多国有集体企业实行个人或个人合伙承包、承租经营，名为国有、集体企业，实为个人挂靠的企业，利用作假帐、虚夸成本、假报利润，把企业的利润通过其他应收款、其他应付款转入个人腰包，逃避税收。

（五）、财产租赁所得

财产租赁很大一部分发生在个人之间，以现金支付，隐蔽性较强，往往不需要发票，纳税人复杂化，其收入难以确定，加之公民纳税意识淡薄，税务机关征管手段薄弱，难以控管。而财产租赁所得个人所得税的征管主要靠核定征收，征收不足。

（六）、财产转让所得

由于个人之间的房地产交易都是私下进行，其交易不需通过税务机关，税务部门又很难把握住其准确的信息来源，而掌握有关信息和办理有关手续的部门，法律又没有规定信息通报和代征的义务。因此，该项所得也是税务机关征管的薄弱环节和空白点。

二、意见及建议

针对上述存在的问题，可以从以下几个方面进一步完善和解决：

大税法宣传力度、广度和深度，提高公民纳税意识，鼓励自行申报。由于国民素质普遍偏低，法制观念较为淡薄，要提高我国公民的纳税意识，是一个循序渐进、长期的过程，要从娃娃、学生抓起。特别应加大对企业、事业单位领导层的税法宣传，让他们知法、懂法，促使他们带头守法，为职工树立“依法纳税光荣、偷税漏税可耻”的良好形象。个人所得税的征税对象是个人，涉及面广，对象复杂。因此，日常宣传要常抓不懈，针对不同的征税对象，采取不同的方法，有目的地开展各种形式的宣传、教育、辅导。对于查处的税收违法案件，税务机关应坚决予以嚗光，不留情面，开展正反两方面的宣传教育活动，开展各种内容的政策培训，不断地提高纳税人的纳税意识、自行申报意识，扣缴义务人的扣缴意识，不申报、不代扣代缴就要受处罚的意识。

简化和完善税制，公平税负。简化工资、薪金所得各种费用扣除标准和种类，对工资表以外的收入和在兼职单位取得收入的一律按10%的税率计征个人所得税，同时不再扣除任何费用，在一定程度上也可促使企业改革现行的工资制度，逐步形成“高工资、低福利”，使工资、薪金所得一目了然。适当提高工资、薪金所得的法定扣除金额，取消分项扣除，减轻征纳双方的报、查、算的工作量。降低工资、薪金所得的最高边际税率，减并税率档次，可以有效消除纳税人的恐惧心理，减轻税款征收的阻力。对于类似的收入，如工薪所得，劳务报酬所得适用不同的税率，显然存在税负不公的问题，要适当调整税率，公平税负，调动纳税人自行申报的积极性和主动性，减轻征管阻力。对个体工商户生产经营所得，要强制其建立健全帐薄，规范单证，采取查帐征收与核定征收两种方式相结合，严把发票关。如由于客观原因国、地税定额会相互影响，在定额不是很到位的情况下，要适当提高税率。对企、事业单位的承包、承租经营所得，要冲破传统观念以工商营业执照认定企业性质的原则，严格按照实际经营性质认定，征收个人所得税。

加强源泉控管，完善代扣代缴制度。源泉控管是加强个人所得税征管的重要手段。为此，我们应该从源泉抓起，从源头上刹住个人所得税的流失。如对个人财产租赁所得，要求承租方需取得出租方在税务机关开具的纳税证明后才可以支付，否则承租方要承担相当的税款和有关部门的罚款；对实行个人收入完全货币化，设立身份证式的银行帐号，控制支付方现金流量，便利个人收入核查。同时，也要建立和健全代扣代缴制度，明确代扣代缴单位的具体法律责任以及相关人员的行政责任。

切部门配合，建立健全协税网络。充分发挥政府部门和社会各界的协税护税作用，形成治税合力，才能收到调节收入分配的良好效果。个人所得税纳税客体较为分散，单靠税务机关的力量是远远不够的，税务部门要和工商、银行、司法、土地、房管等部门和社区、村民委员会建立经常联系制度，互通信息，靠各个方面提供税源信息，全面掌握个人有关收入、财产的资料信息，以法律形式明确有关单位和负责人的责任。如财产转让所得，转让人在办理产权证过户时，有关受理部门必须要求过户人提供相关税务完税证明；企事业单位在承包承租时，要求承包承租单位负责人必须报送承包承租的有关协议或合同到税务机关备案。税务部门内部（如征管、税政、稽查）也要在制度上确定协调与沟通的具体办法，真正实现信息共享，避免各自为阵的不良倾向。特别是国、地税两家应加强联系，互通信息，在对“共管户”的税收定额上，两家税务机构应尽量做到定额一至，以减少征管难度。

加强对个人收支的有效监控。实行法人和自然人纳税人的全国统一编码和金融存款“实名制”，推广使用信用证和个人支票制度，减少现金的流通量，加快金融机构和税务系统的电脑网络化管理，从根本上解决多头开户，化名存款，收入来源不清，纳税申报不实和税收控管不严的问题，从而有效地堵住税收流失的漏洞。

充实稽查力量，加大处罚力度。稽查人员占全部税务人员的比例偏低，以我县地方税务局为例，共有税务人员101人，而稽查人员现今只有10人，约占10%，若严格实行选案、稽查、审理、执行四分离，直接从事检查的人员就更少，制约了税务稽查的广度和深度。随着我国经济体制改革的不断深入和知识经济的冲击，各类税收违法行为和犯罪活动不断变化升级，其手段也日益高明，当务之急应提高税务人员的业务水平，熟练掌握税收政策、企业财务制度，还要精通计算机，广收案源信息，开展各项征税内容的专项检查，采取措施落实到位，加大处罚力度，严厉查处偷、逃税者，增大偷、逃税者的预期风险和机会成本，以儆效尤，做到查处一户，震动一片，形成强大的威慑，做到轻征管，重处罚，不断地促进自行申报纳税。

 柳发睿

2005年5月4日

参考文献：

1、2002年中国税务出版社—《新税收征管法及实施细则释义》、《税收基础知识》

2、2004年云南省地方税务局编写的《税政业务知识》

3、2003年中国税务出版社—《法律基础知识》、《税法Ⅱ》

4、2003年经济科学出版社—《税法》

5、2002年云南民族出版社—《创业与发展—云南地税七年》

6、2004年《云南地税》1、2期

7、2004年会泽县地方税务局编印—《地税春秋会泽事》

8、2004年云南省地方税务局编印—《个人所得税政策汇编》

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