一、预算管理制度中存在的一些问题

二、深化预算管理制度改革，创新管理机制

三、完善财政预算制度改革的几点思考

内 容 摘 要

改革开放以来，财政预算管理制度进行了一系列重大改革，但这些改革仍然存在着“一手硬、一手软”的现象，就是在收入分配制度方面改革力度较大，但在预算编制制度方面、支出管理方面的改革却明显滞后。我们对支出实行的是一种粗放的预算管理方式，重拨款，轻监督，忽视追踪问效，很多资金没有起到应有的作用。近几年，对加快预算编制、预算资金分配和预算管理监督方面的改革的要求越来越迫切，财政在预算管理体制的某些方面不够规范和透明的问题，对预算编制改革也提出了一系列具体要求。这些都为预算编制制度改革创造了非常好的氛围，也给我们提出了明确的要求。

按照社会主义市场经济体制基本要求，预算管理改革的指导思想确定为：改革预算编制办法，细化预算编制内容，实行零基预算和部门预算，建立国库单一账户为核心的国库管理制度，推行政府采购制度等等。按照“公正、公开、公平、透明”等有关原则，建立起与市场经济相适应的预算管理新体制，实现预算管理公平、透明、健全、稳固、规范、高效，切实增强预算宏观调控能力，优化政府财力资源配置，提高财政资金使用效益。

［关键词］财政预算管理制度 深化改革 完善改革 科学创新

财政预算管理制度改革的分析

改革开放以来，我国的财政预算管理制度进行了一系列重大改革。但回过头来看，这些改革也存在着“一手硬、一手软”的现象，就是在收入分配制度方面改革力度大，但在预算编制制度方面、支出管理方面的改革明显滞后。每年收入增长的幅度都不小，特别最近几年财政收入的增长甚至超过经济的增长，但各级财政的日子却越过越紧，收支缺口越来越大，各方面提出的需求越来越难以满足，财政的保障能力好像越来越差。这就提出了一个课题：财政预算管理的改革应该包括收和支两方面，如果重收轻支，只在收入改革上下功夫、做文章，而忽视支出管理方面的改革，改革就难以收到应有的成效。

长期以来，我们对支出实行的是一种粗放的预算管理方式，重拨款，轻监督，忽视追踪问效，很多资金没有起到应有的作用。我们总是强调有钱要花在刀刃上，但实际上有些钱没有花在刀刃上，而是花在刀在背上了。最近几年，加快预算编制、预算资金分配和预算管理监督方面的改革的要求越来越迫切。财政在预算管理体制的某些方面不够透明的问题，对预算编制改革也提出了一系列具体要求。这些都为预算编制制度改革创造了非常好的氛围，也给我们提出了明确的要求。

一、预算管理制度中存在的一些问题

（一）预算内容不全面

长期以来，在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外。但是财政分配中我们实际上只对预算内资金进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金游离于预算管理之外，以致带来了许多众所周知的问题，预算收支范围过于狭窄已成为规范预算管理的重大障碍。自1998年以来，尽管各级政府在强化预算外资金方面作了大量卓有成效的工作，但大部分以政府名义收取的基金和收费仍游离于预算管理之外，政府预算已失去了公认的完整性，狭窄的预算收支范围既弱化了应有的预算监督，亦削弱了政府预算的宏观调控能力。

（二）预算编制太迟，预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。

一般在每年11月份下达预算编制通知，次年2－3月份就开始由人代会讨论预算草案，短短的三个月时间很难将一个国家的预算编细编好。而基层财政部门用于编制预算的时间更晚、更短，甚至一些地方只用一两个星期左右即完成编制工作。这种编制上的“高效率”使收支安排明显带有很大的草率性和盲目性，其反映的经济信息难免失真，无法发挥对收支执行的约束力，并带来了执行中的低效率。由于预算编制仓促，留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。

（三）实施监督的体制障碍较为严重。

由于预算编制项目不细、内容不完整及时间太晚等预算编制上存在缺陷，每年拿给人大代表讨论审议的财政预算案过于简单、粗略，预算草案常常就是按功能大类罗列的一串数字，具体到部门和项目的情况根本看不到。结果是专业人士看不清，外行人士看不懂，很难发现其中的问题，于是只好举手同意，难以发挥人大代表的监督作用。预算执行中，又造成临时预算、追加频繁。预算编制滞后于预算年度起始时间，造成预算先执行，后编制，再审批的局面，影响了预算的严肃性和权威性。例如我们武鸣县2007年预算草案直到7月份还未通过人大审议，然而在人大正式批准全县财政预算议案前，预算已经从当年一月一日开始执行。基层财政甚至在更长时间里的无预算运行。财政预算管理体制上长期形成的弊端，客观上限制了预算的法律约束力，造成实施人大监督的体制障碍。

（四）预算执行过程中约束力不强。

预算是经法定程序审批的，政府在一个财政年度内的基本财政收支计划，具有法律的约束力，任何部门和个人都不得任意变更。在预算执行中，往往是地方财政预算才定好，国家部委又新出台了政策，财政支出变动性大，不确定因素多，加上有的政府领导随意指示开口子、批条子，造成预算变更频繁，成为影响地方财政部门认真编制预算草案的一个重要因素。出现一些地方财政部门认为，预算草案编制得再准确，在执行中也要变动，花费那么大精力去编制预算没有什么意义，编制粗一点也没关系，反正在执行中也要变动、调整。此外，目前编制预算草案还很粗略，项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，每个科目规模太大，透明度太低，无法真正起到预算的作用。

（五）预算编制过程缺乏透明度。

过去，往往由于时间短、任务重，预算编制多属闭门造车，或者在上年基础上增加一点，或部门之间、或部门同政府之间讨价还价。各级预算往往是不公开的，经费来源总量，尤其是增加量，基本上经费分配方法都是“　管钱部门说了算”，下级单位没有发言权。

（六）财政管理不够规范。

以往在财政资金分配上都习惯采用“基数法”编制预算，容易导致部门之间产生互相攀比的心态，而且核算上由于财政资金分配交叉分散，账户多头设置，预算内外资金没有统管，形成“两张皮”，造成预算管理的不完整，有的预算外收入成了部门的“小金库”。

二、深化预算管理制度改革，创新管理机制

考察西方市场经济国家预算管理，尽管各国因政治体制不一管理模式不尽相同，但在以下几个方面基本一致。一些预算编制与执行相分离，各负其责。二是一般实行部门预算管理，财政直接对各个部门，实行一个部门一本预算。四是预算编制期限较长，一般在一年或更长时间，有比较充裕的时间。五是预算编制非常细，都要落实到具体项目。六是核定部门预算时考虑部门组织的收入，统筹安排。七是安排部门预算普遍采用零基预算，不搞基数。八是预算的法制性极强，从预算编制到执行都有严格的法律要求，甚至本身就是一种法律。九是都有非常严密科学的监督体系，确保预算严格执行。十是财政资金账户管理非常科学规范，一般实行“单一账户管理”，确保了资金安全合理使用，有效防止了违纪问题的发生。这些都应该在设定我国预算管理改革模式时加以吸收和借鉴。

就当前我国现状看，社会主义市场经济体制正在不断建立和完善进程之中。政府管理经济的职能已经发生很大转变，市场机制和市场手段作为资源配置的主体越来越发挥基础性作用，与此相适应，财政职能也在进行调整，正在逐步退出竞争性生产经营领域投资，增加了对政府宏观管理、基础设施、公益事业的投入力度，公共财政框架已经明确确立下来。这种财政经济体制改革不断推进的现实国情，必须体现在预算管理当中。

按照社会主义市场经济体制基本要求，预算管理改革的指导思想确定为：改革预算编制办法，细化预算编制内容，实行零基预算和部门预算，建立以国库单一账户为核心的国库管理制度，推行政府采购制度等等。按照“公正、公开、公平、透明”等有关原则，建立起与市场经济相适应的预算管理新体系，实现预算管理公平、透明、健全、稳固、规范、高效，切实增强预算宏观调控能力，优化政府财力资源配置，提高财政资金使用效益。

（一）更新观念，明确改革新思路。

编制预算点多、面广、涉及到各部门利益，我们必须从传统的预算模式中走出来，将预算管理的出发点和着力点转移到部门，以部门为依托，构造新的预算管理体系。（１）改变财政资金按性质和按单一编制到使用这些资金的部门，保证部门预算的完整。财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门（单位）预算收入。（２）财政部门核定的部门（单位）支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。（3）理顺财政与各部门之间的关系，取消财政与部门中间环节，凡是直接与财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位均作为预算部门，财政直接进行预算编制并批复到这些部门。部门预算从基层单位编起，部门负责审核、汇总、分析基层单位的收支预算建议计划，编制部门收支预算建议计划并报财政部门。（4）财政在对部门预算实行综合管理的甚而上，将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算。

（二）积极创造良好的预算管理改革环境。

预算管理改革是一项重大系统工程，是部门 利益关系的一次重新调整，改革的阻力可想而知，需要我们依靠领导的大力支持和各部门的理解、协调和配合，改变过去“关起门来做文章”的封闭式做法，主动为改革创造良好环境。一方面争取政府领导的支持。领导的大力支持、高度重视是顺利进行预算编制改革的重要保证。尤其是在预算规章制度的制定上主动听取领导的意见，争取他们的理解和大力支持为改革工作的顺利实施创造必要条件。另一方面要争取部门间的配合。例如我们武鸣县由于财力有限、支出增长过快，多年来我们对各部门（单位）的预算安排一直是保底线，资金供给不足，部门（单位）意见较多，尤其是下一步推行部门预算，更要通过各种渠道做好解释工作亮明财政家底，讲清财政困难的现状，以及财政必保的重点支出。通过算细账，使部门和单位认识到，只有暂时克服单位的小困难，共渡财政大难关，才能换来全县经济的大发展，也才能使单位的长远利益得以维护，从而在全县形成关心财政工作氛围，促进部门预算的执行。

（三）充分保证预算编制时间，加强日常调查研究，保证年度预算公正、合理，并及时下达单位执行。在决策依据上，既要参考以前年度决算，又要分析预测未来收支形势。做到“瞻前顾后”。（1）规范编制预算草案的完整年度。现行预算中出现刚批准就开始调整变动直到预算年终的“一年预算，预算一年”的状况，就是因为预算编制时间太短，难以全面考虑预算编制过程中的各个方面。（2）分步进行预算编制。为确保预算编制在较大跨度期间有序进行，可对预算编制分步具体实施。首先，及时对上年度预算执行情况进行总结分析，并确定下年度预算编制思路，明确收入预算总额及支出预算重点和大体方向。其次，财政部门及时编制预算安排提交本级政府审查，并对预算草案进行修改。（3）结合决算编好预算，提高编制质量。决算并不是简单的算帐工作，并不是一旦结束就是万事大吉，我们不但要重视决策的自由功能还要充分发挥其决策功能。高质量的决算工作能够产生出大量的财经信息，通过分析能够揭示出隐藏在数字背后的许多问题，为来年编制预算和制定政策提供可靠的依据。

三、完善财政预算制度改革的几点思考

围绕着建立和完善公共财政体制框架，通过部门预算、车库管理制度、政府采购制度等预算管理制度的改革，初步建立起较为科学规范的现代预算管理制度。具体讲，改革基本的着眼点在于：第一，健全和强化预算管理职能。推行部门预算，支出预算按部门编制，由财政编制到部门（一级预算会计单位），落实到项目，增强预算的真实性和准确性。第二，建立起预算编制、执行、监督相分离的运行机制。改革预算管理运行机制，调整财政内部机构设置，预算编制、执行适当分离，强化财政监督职能，预算编制、审批、执行各个环节全部纳入法制化监督管理。第三，努力推进理财科学化、民主化。积极研究运用科学先进的预算编制方法，提高预算的精度和准度；充分考虑和吸收社会有关方面意见，逐步向社会公开预算，增强预算的透明度；加强财政资金和账户管理，确保预算安全稳健运行。第四，加强加强管理的法制建设，进一步硬化预算约束。依法制定并不断完善预算管理制度和办法，预算管理各个环节管理做到有法可依；修订和调整与预算管理有关的政策条文，努力创造良好的预算管理法律和政策环境；严格规范财政资金使用申请、分配、下达、追加的业务办理程序，实现依法管理，规范运作。

按照这一指导思想构建的新的预算管理模式框架，主要在预算管理运行机制、组织形式、编制方法、监督体系等几个方面进行了较大的改革：

基本思路：将预算管理的出发点和着力点转移到部门，以部门为依托，来构建一个新的预算管理体系。改变财政资金按性质和按单位交叉管理的做法，财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，保证部门预算的完整。财政预算内拨款、财政专户核拨资金和共创收入统一作为部门（单位）预算收入。财政部门核定的部门（单位）支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。理顺财政与各部门之间的关系，取消了财政与部门中间环节，凡是直接与上级财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位均作为预算部门，财政直接将预算编制并批复到这些部门。部门预算从基层单位编起，部门负责审核、汇总、分析基层单位的收支预算建议计划，编制部门收支预算建议计划并报财政部门。财政在对部门预算实行综合管理的基础上，将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算。

具体建议：

（一）建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。运行模式是预算管理改革的基础性框架内容。建立新的预算管理运行机制，从根本上讲，就是要改革传统预算管理编制、执行职责界定不清，部门交叉扯皮的做法，将预算编制、执行、监督三个环节在工作中清楚划分，相互分离。三个环节一脉相承但又彼此间相对独立运作。与此相适应，财政内部原来行使预算管理职能的机构要进行重新调整，划分为编制、执行、监督三个大的部类，各负其责，不再直接介入其他环节的管理。预算编制机构债权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准，审核、编制、确定财政和部门预算；预算执行机构专职负责预算的执行，统一管理财政预算内外资金账户，办理资金拨付，管理部门预算资金使用，编制财政预算内外总决算；监督机构负责预算编制、执行、决算全过程的监督管理，确保预算管理纳入法制、规范的轨道。

（二）完善部门预算

部门预算是财政支出管理改革的核心，是提高政府管理水平、提高财政理财水平的一项重大举措。实行部门预算制度后，要规范政府、财政和单位三者之间的行为，对已形成的利益格局是一次冲击和调整。部门预算不仅可以解决财政预算资金分配的决策程序问题，增强预算资金分配的民主性和科学性，而且可以有效地解决公用经费无限制增长的问题、单位预算自求平衡自我调节机制的建立问题、财政部门变权力为服务的职能转换问题以及从制度上推进全社会廉政建设的机制问题。实行部门预算，将预算编制、上报、下达的时间均予提前，保证在年度开始前，预算就已确定好，有得提高预算的时效性。

建议在预算编制中全面推行零基预算，对适用的支出项目实行绩效预算，按预算年度所有因素和事项的轻重缓急、效益大小重新测算，即对人员经费，按机构合理的人员编制及工资标准逐人核定；对公用经费，按部门分类分档，以合理的开支定额编制预算；对发展性项目支出，年度预算要编制到具体项目，应采用必要的方案评估和成本—效益分析，开展科学的项目可行性论证，编制项目概算，确保有限的预算资用于最有价值的项目和用途上。

（三）推行科学的预算编制方法

1、收入预算采用“标准收入预算法”。一定量的税基或GDP能够提供一定量的财政收入，彼此间有一个相对固定的比例，这个比例作为测算收入的参照“标准”。“标准收入预算法”即以这些“标准”做参照来测算收入，制定收入预算。收入测定从上年8月开始，根据前8个月的经济运行情况和财政收入情况，分析预测全年收入，初步测算每一项收入与其经济变量之间的比例。到12月，根据收入变化情况和对下年经济运行的预测，确定收入标准，制定收入预算。收入预算要按收入种类逐项核定，对部门组织的行政性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入要核定到部门、到项目。同时还要综合考虑经济因素、政策因素和管理因素影响，科学合理地确定收入预算。

2、支出预算实行彻底的零基预算。各类支出取消基数加增长的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。首先，应逐步建立粗细合理、定额大小适度的部门预算指标，指导预算的编制。其次，对各类经费确定不同的核定原则。对人员经费可以按合理人员编制及工资标准按实核定；对公用经费，按部门分类分档按定额和项目编制预算；对预算内基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产支出等建设性专款和教育、科学、卫生、文体广播及其他部门的事业性专项支出，分类排队，将预算编制到具体项目。

3、在财力分配上推行综合财政预算。财政部门作为政府理财机构，对一切以政府为主体的资金收支活动，均应视作财政活动而予以全面反映和管理，不允许在国家预算规定的范围之外还存在任何以政府为主体的资金收支活动。部门预算的编制采用综合预算形式，就是要统筹考虑部门和单位的各项资金，实行“收支两条线”管理方式，彻底解决我国目前预算内外资金管理“两张皮”的问题。财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门（单位）预算收入；财政部门核定的部门（单位）支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。财政在对部门预算实行综合管理的基础上，将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算。综合财政预算收入包括财政预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外资金收入和其他收入；综合财政预算支出由财政部门按部门资金需求及本级财力情况，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序核定。

（四）采用先进的资金管理方法

按照改革模式要求，突出加强了对财政资金的管理，增强预算统筹高度资金的能力。一是严格资金账户和部门财务管理。实行部门银行账户审批、登记、建档制度，统一部门财务管理，部门各项资金和财务要实行统一归口管理。二是财政部门内部实行财政性资金统一账户管理。总预算执行机构统一管理国库账户、预算外专户和各类专项资金（基金）账户，分户核算，切实增强财政资金统筹调度能力。三是实行人员工资委托银行代发。开发工资发放管理系统，实现财政、编办、人事、国库、部门、银行的微机联网，财政在委托办理银行建立个人工资账户，按月将每个人应发工资核拨存入个人账户。四是公用经费和专项资金使用推行政府采购。大宗办公品、办公设备和专用仪器设备的采购，尽可能采用政府采购方式，以节省资金，提高配置效率。

（五）增强预算约束力

部门直接参与预算的编制所有收支全部编入预算，使预算与执行趋于统一，财政与部门单位之间原有的矛盾趋于消除，人员得到合理保障，项目资金按照实际需要、轻重缓急顺序得到合理安排。既避免了预算执行中的随意性和反复的追加追减。调动了部门单位当家理财的积极性，提高了预算的透明度，也强化财政预算的约束力。

在新的预算管理模式下，财政资金的分配行为、管理权限及操作程序在政府、财政和部门每一个环节都有严格的制度规定，预算的法制性、约束性增强；早编细编预算，将预算编制到部门、到项目，大大增强了预算的透明度、公开性和约束力；财政资金一次规范地分清，不再留机动，各有关方面都必须严格按预算执行，有效地规范了政府的管财行为、财政的理财行为和部门的用财行为。

另外，作为基层财政，希望上级有关部门在专项资金分配上考虑地区财力差异，不搞“一刀切”，不硬性要求配套；在出台各项政策时，充分考虑地方的承受能力，与地方年初预算紧密结合起来，尽量不要在执行中出台，减少对地方预算的冲击，也维护了《预算法》的严肃性。

（五）进一步强化预算监督

 为保证财政资金的安全运行，在加大预算执行情况监督检查力度的同时，把监督重点放在完善各项监督制约机制上，一是实行总预算和总预算会计监控下的专管员的职责，在客观上形成一个监督体系，对预算执行起到了保证、约束、维护的作用；二是将监督工作向上、向下延伸。向上延伸就是项目对拟定的财政支出项目，由专管员提前介入项目的考察、论证、评估工作，就是否予以支持提出具体意见；向下延伸就是项目资金安排之后，专管员要对资金的到位情况、使用情况、项目的效益情况进行跟踪检查。三是主动接受来自上级部门、人大和审计部门的监督，听取对财政预算工作的意见和建议。此外，预算审查要在做深做细上下功夫，努力做到由程序性审查逐步转变为裨性审查，同时要加强对预算超收收入安排使用和预算外资金管理的监督。预算来之不易改革后，预算由原来的几面纸变成了厚厚的一本书，人大代表在审查预算时，不再是“外行看不懂，内行看不清”而是一本明白账，使人大代表能够真正行使参政、议政的权利，实现民主理财。

参 考 文 献

1、席鸿康，《广西财政的现状与出路》，广西人民出版社，2003年

2、楼继伟，《中国政府预算制度、管理与案例》，中国财政经济出版社，2002年。

3、刘铭达、陈秋华，《广西财政国库管理制度改革实践与探索》，广西人民出版社，2003年

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