从审计的起源和发展看，国家审计首先表现为财政审计，不管审计制度如何演变，财政审计始终存在并居于核心地位

从审计的职责和任务来看，财政审计是法律赋予审计机关的一项基本职责 

开展财政审计是巩固我国国家政权建设和经济发展的必然要求

把财政预算执行审计作为一项长期的审计任务，是建立我国社会主义市场经济体制的需要 

国家审计机关的使命是协助或代表地方人民代表大会及其常务委员会履行财政监督的职能，在国家政权活动中发挥对政府财政收支监督的作用

近几年的财政审计实践证明，财政预算执行审计做好了，我国的审计监督法律地位才能提高，审计事业才能长久发展

内 容 摘 要

财政审计是国家审计出现的最初形式和最早内容，它始终存在并居于国家审计的核心地位。从我国法律赋予审计机关的基本职责、巩固我国国家政权建设和经济发展的必然要求、建立我国社会主义市场经济体制的客观需要、目前世界主要国家审计机关的职能以及审计事业长久发展的需要几个方面来看，财政审计是国家审计的永恒主题。

一、从审计的起源和发展看，国家审计首先表现为财政审计，不管审计制度如何演变，财政审计始终存在并居于核心地位

二、从审计的职责和任务来看，财政审计是法律赋予审计机关的一项基本职责

三、开展财政审计是巩固我国国家政权建设和经济发展的必然要求

四、把财政预算执行审计作为一项长期的审计任务，是建立我国社会主义市场经济体制的需要

家审计机关的使命是协助或代表地方人民代表大会及其常务委员会履行财政监督的职能，在国家政权活动中发挥对政府财政收支监督的作用

六、近几年的财政审计实践证明，财政预算执行审计做好了，我国的审计监督法律地位才能提高，审计事业才能长久发展

论国家审计的永恒主题

自1995年《中华人民共和国审计法》颁布实施以来，我国审计工作进入了新的发展阶段。各级审计机关按照《审计法》和国务院颁布的《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，开展对本级财政预算收支执行情况（简称同级审）和对下级财政决算（简称上审下）的审计，实行“同级审”和“上审下”相结合的财政预算执行审计（简称财政审计）监督制度。理论和实践证明，财政审计是一项符合历史发展和国际惯例、适应我国建设有中国特色社会主义市场经济体制要求的审计制度，是国家审计的“永恒”主题。

一、从审计的起源和发展看，国家审计首先表现为财政审计，不管审计制度如何演变，财政审计始终存在并居于核心地位。

㈠国家审计是随着国家的产生和财政的出现而产生的。自国家产生之后，为了维持存在和履行职能，国家凭借政治权力，通过捐税等形式取得社会产品或收入；又依据国家意志安排使用，由此产生了国家财政。有了国家财政，就需要对其履行责任的财政收支管理使用的情况进行监督，国家审计也就应运而生。

㈡早期的国家审计就是财政审计。

中国国家审计起源于西周的宰夫，宰夫独立财计部门之外，主要负责审查财用之出入。职位虽不高，但从事的工作却具有审计的性质，是我国国家审计的萌芽。早在奴隶制度下的古埃及、古罗马和古希腊时代，也出现了对掌管国家财物和赋税的官吏进行考核这一具有审计性质的经济监督工作。由此可见，财政审计是国家审计出现的最初形式和最早内容。

㈢财政审计始终存在并居于国家审计的核心地位。

在审计制度漫长的演进过程中，审计监督时断时续，经历了曲折的发展过程，审计的实务和理论也一直在不断地发展和演变。从监督的对象上看，就是“管钱管物”的部门及其履行的财政财务收支的职责。从审计活动的运作看，是依据一定的法律和规则，以此督导经济活动在一定的轨道上运行，基本方式是检查会计科目在不断的发展历史中，虽然伴随社会经济结构的不断变革，审计在审计目标、内容、程序和审计组织、技术方法等方面表现得不尽相同，但审计固有的本质属性和职能作用决定了审计的最终目的都表现为保障国家的财政利益，维护国家的财经秩序，财政审计始终存在并居于国家审计的核心地位。

因此，从历史的角度讲，审计是一个历史范畴，产生于国家的产生和财政的出现及存在，产生的基础是两权（所有权和使用权）的分离。有国家，就有国家财政；有了国家财政，就需要审计监督，这就是财政审计“永恒”的理论依据。

二、从审计的职责和任务来看，财政审计是法律赋予审计机关的一项基本职责

在我国，国家审计的基本职责和任务是由宪法和审计法及其实施细则规定的。我国《宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国家财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》明确了审计机关的基本职责是对政府的财政收支和企事业单位的财务收支进行审计监督。《审计法》在《宪法》的基础上进一步明确了审计机关对财政监督的具体职责和任务。《审计法》第16条规定：“审计机关对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。”我国《预算法》第72条也规定：“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。”以上这些法律的规定，确立了我国国家审计的基本职责和监督范围，确定了我国社会经济生活对国家审计的总体要求。自1995年我国《审计法》实施后，国家审计机关按照上述法律规定的职责权限和任务开展工作，改变过去财政审计单一的“上审下”制度，实行“上审下”和“同级审”相结合的审计监督制度；同时，各级审计机关根据《审计法》的规定，开展财政审计必须实行向本级政府和上级审计机关负责并报告工作、向本级人大常委会提出审计工作报告的“两个报告”制度。审计结果报告和审计工作报告已经成为政府加强预算管理、人大加强预算监督的重要依据，审计机关的法律地位大大提高。

从上述法律规定看，财政资金及其目的审计是我国审计机关的基本职责。这就是财政审计“永恒”的法律依据。

三、开展财政审计是巩固我国国家政权建设和经济发展的必然要求

从财政审计的对象和审计的内容来看，开展财政审计，有利于维护国家政权建设，促进社会经济的健康发展。

㈠财政审计的对象是国家政权建设的重要职能部门。我们知道，财政预算执行工作实际上就是征收、分配、拨付、使用预算资金的活动，这个活动的每个部门都是预算执行的主体，共同完成预算执行任务。这个活动的每个部门履行预算管理职责，都是预算执行审计的对象，涉及到财政政策的制定者、实施者、执行者、征收者、使用者，这其中既有各级政府，又有各级主管部门；既有行政单位，也有事业单位，甚至还涉及到接受财政资金的企业或项目实体。具体包括组织预算执行情况的财政部门，负责收入征收和税收征管情况的海关、税务部门，负责办理预算资金收纳拨付情况的国家金库，使用国家资金的部门、单位和组织，有国家资金投入的项目和国有企业，形成了一个以对财税部门审计为主导，对部门单位或项目审计为基础，对其他财政收支和下级政府预算执行情况和决算审计为补充的预算执行审计监督体系。

㈡财政审计的内容是审计国家财政政策的执行情况、国家财政资金的征收、分配、管理、使用情况以及财政预算资金。近几年来，国家审计机关开展的对行政事业单位的审计，对农林环保、社会保障资金审计，以及基建投资审计、政府债务及外资运用审计、金融保险审计、国有企业审计，都可以认为是属于财政预算执行审计的范畴。因为这些部门或单位使用的是国家资金，或者是国有资产占控股地位或主导地位，而审计的内容仍然也是国家资金的“收、支、管、用”是否符合国家规定和社会公众的要求。因此，这些审计类别在本质上都属于财政审计，它们是财政审计的重要组成部分也是财政审计的主要内容。虽然国家审计机关在不同的发展阶段，适应不同时期的政治经济环境，财政审计的内容和侧重点有所不同，但它们都是属于财政审计的范畴。比如说，在审计机关建立初期，围绕治理整顿经济秩序的工作中心调整审计资源，将审计对象和内容的重点放在监督检查国家各项财经法规制度的执行和国家计划的实现方面。在税制改革、实行分税制后，审计对象和内容的重点主要是监督检查国家财税政策的执行情况，维护国家政令统一，防止财政收入的流失。在建立社会主义市场经济体制、构建公共财政框架的时候，审计对象和内容的重点是监督检查财税部门是否严格履行自己的职能，优化支出结构，满足社会公共需要；预算资金的使用是否有挤占挪用的现象，资金的使用是否绩效。审计的重点由注重国家财政收入的审计向财政收入审计和支出审计并重转化。

从以上分析可以看出，国家审计机关依法开展对财政政策和财政预算执行情况的审计，有利于促进财税部门严格履行国家赋予的财税管理职能，认真贯彻国家的财政政策，正确运用预算、税收、转移支付等手段，优化资源配置，调节收入分配，保证国民经济健康发展；有利于促进财政工作按照公共财政的要求溶化财政体制改革，优化支出结构，满足社会公共需要；有利于使用国家资金的各个部门、单位正确使用财政资金，防止挤占挪用，最大限度地发挥资金使用效益。通过揭露和反映财政管理和财政资金使用中存在的深层次的问题，维护国家政令的统一，严肃财经法纪，促进组织收入的财政税务部门和使用国家预算资金的部门单位等预算执行部门依法行政、依法理财、依法用财，规范财政征收、分配、使用行为，更好发挥财政资金的使用效益，具有十分重要的政治意义和经济意义。因此，开展财政审计，不仅仅是财政本身发展的内在要求，更重要的是巩固国家政权建设和保证经济健康发展的必然要求，财政预算执行情况的审计，只能加强，不能削弱。这是财政审计内在要求之所在。

四、把财政预算执行审计作为一项长期的审计任务，是建立我国社会主义市场经济体制的需要

审计是经济发展到一定阶段的产物，它的发展变化受着不同历史发展阶段、不同经济环境的深刻影响。在不同的经济环境中，审计发挥作用的广度和深度也不同。改革开放以前，我国实行的是计划经济，经济监督方式单一。自改革开放以来，我国的经济管理体制发生了很大的变化。特别是1997年党的“十五大”提出公有制为主体，多种经济共同发展是我国的基本经济制度的重要论断。经济环境的变化对我国国家审计的发展产生了重大的影响。

首先，我国确定的经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，基本经济制度是“公有制为基础、多种所有制共同发展”。公有制经济不仅包括国有经济，还包括集体经济和混合所有制中的国有成份和集体成份。在这种经济体制和经济制度条件下，按照市场经济规则，国有经济将侧重于关系国民经济命脉的部门和行业，逐渐从一些竞争性行业退出，在国民经济中的比重会有所下降，大量非国有经济将有一个较快发展。而且市场经济建立，政府职能也将逐渐转变，一些应由市场主体通过市场解决的事项，将不再由政府来承担。随着政企分开，政府对企业的直接管理职能将更多地转化为间接控制职能，国家审计将更多的审计资源从直接的企事业审计转向能实施财政、货币政策的财政金融审计，以及能体现宏观政策直接结果的国家财政资金的项目审计，最大限度地履行审计的基本职责。

其次，随着市场经济体制的逐步建立，国民经济市场化进程加快，市场对资源的配置作用越来越大，同时市场的自发作用对经济发展的负面影响也越来越明显，这就要求国家在建立市场经济运行机制的同时，建立并完善国民经济的宏观调控体系，通过宏观调控活动来保证国民经济的稳定持续健康发展。在宏观调控体系中，国家的国民经济职能管理部门通过制定和实施财政政策来实现对国民经济的调控，如国家实行的积极财政政策、农村税费改革、财政支出向中西部倾斜、税收返还和财政转移支付制度扩大进出口贸易、降低关税，尤其是中国加入WTO后，国家实施了一系列的财政宏观调控政策，而国家审计机关则可以通过对以上宏观财政政策的实施情况进行监督检查，实现对国民经济的间接调控，财政审计监督显得尤为重要。

第三，财政预算执行审计是推动财政体制改革、加强预算管理的重要手段。当前，建立我国市场经济体制要求的公共财政体制框架，是我国现阶段财政体制改革的主要目标。公共财政制度是指在市场经济条件下，以满足社会公共需要为财政存在和发展依据的财政制度。在市场经济条件下，相对市场机制而言，政府的职能是弥补市场失灵的缺陷，满足社会公共需要，而财政则是实现政府职能的物质基础，由此而形成的财政制度称之为公共财政制度，它的建立是伴随着政策职能的转变而进行的。随着政府职能的转变，政府财政支出的范围也就会相应调整。部门预算、零基预算、国库集中支付和政府采购制度的出台和实施，标志着财政体制改革正逐步深入。在改革的进程中，可能存在许多不完善不合理的地方，执行中可能会出现一些实际问题。如：部门预算还有待进一步细化，中央对地方的补助支出随意性较大，财政资金使用效益不高等问题。这就要求审计机关必须从财政体制改革的实际出发，依法加强预算执行审计的力度，及时发现改革过程中产生的新问题和新矛盾，从完善政策的角度提出相应的对策建议，推动财政体制改革的进程，促进财政管理的规范化和法制化。

所以，从发展的眼光和角度讲，把财政预算执行审计作为国家审计机关一项长期的审计任务，这是现阶段体制对财政审计的要求之所在。

五、国家审计机关的使命是协助或代表地方人民代表大会及其常务委员会履行财政监督的职能，在国家政权活动中发挥对政府财政收支监督的作用

根据我国宪法规定，我国的国体是实行人民民主专政，政体是实行人民代表大会制度，人民代表大会是国家最高权力机关，它不但负责制定法律，同时负责监督法律的实施；国务院是国家最高行政机关，它不但负责管理国民经济和其他社会工作，还可以根据法律规定制定行政法规，发布决定和命令。根据这种政府体制，审计机关隶属人民政府，行使既监督法律实施情况又监督行政法规实施情况的职能。在这种模式下，我国审计机关在政府行政首长领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，向本级政府和上级审计机关提出审计结果报告，还可受政府委托向本级人大常委会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计的对象是直接承担财政收支管理活动和使用财政资金的政府各部门，接受财政拨款的其他公共机构或国有经济实体，如教育、卫生、社会保险、科研等单位，以及有国家投入资金的大型项目、国有企业。因此，把财政审计作为国家审计的“永恒”主题是法律规定的。

六、近几年的财政审计实践证明，财政预算执行审计做好了，我国的审计监督法律地位才能提高，审计事业才能长久发展

党的十一届三中全会以后，为适应改革开放和社会发展的客观需要，我国在1983年组建了审计机构，实行了审计监督制度。1982年人大在讨论《宪法》中增补有关审计机关的条款时，委员们就提出成立审计机关的必要性。一是人大监督政府财政收支活动的需要；二是对财政实行独立的外部监督是现代市场经济国家的通行做法。可见，我国成立审计机关的初衷就是监督财政收支，并在《宪法》第91条中明确规定了对政府财政收支监督是国家审计机关基本职责。审计机关成立初期，同级审计机关是不能审计同级财政的，“上审下”也主要局限于维护本级财政收入，而中央财政收支则在审计监督的范围之外。这一时期的财政收支审计基本上停留在财政大检查的水平上，审计涉及的范围仅限于预算执行中很小的一部分，审计工作方法、处理方式等都很不规范。在这种状况下，要对预算执行情况进行全方位的监督，为人大、政府加强预算管理提供有效服务是不可能实现的。为了切实履行政府财政收支审计监督职责，必须通过实行全面全方位的预算执行审计制度才能实现。1995年实行的《审计法》解决了同级审计的问题，审计机关不仅要对下级政府的预算执行情况和决算进行审计监督，还要对本级预算执行情况和决算进行审计监督。这样就由过去单一的“上审下”制度变成了“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度，从而扩大了财政审计领域，增强了财政审计力度，形成了从不同层次、不同角度对政府财政收支进行审计监督的方式，完善了我国的财政审计监督制度，审计监督职能才真正到位，审计监督的作用才得到充分的发挥。《审计法》的贯彻实施，真正意义上的“上审下”和“同级审”相结合的财政预算执行审计监督制度实行了，标志着我国审计工作进入了一个新的发展时期。

几年来，全国各级审计机关和审计人员，坚持全面审计、突出重点的指导思想，坚持依法审计、实事求是的审计原则，坚持围绕中心，服务大局的工作方针，敢于审计，敢于碰硬，不断开拓创新，与时俱进，预算执行审计工作取得了显著成绩。一是确立了预算执行审计的监督制度。1995年的《审计法》明确了本级预算执行审计的法律地位；同年国务院发布施行《中央预算执行情况审计监督暂行办法》；全国大部分省、市、自治区结合本地实际情况相应制定了地方预算执行情况审计实施办法。在法律的框架下，初步理顺了审计机关与同级财税部门的监督制衡关系、审计机关审计同级财政与对本级政府负责的关系、审计机关对政府负责与受政府委托向人大常委会报告工作的关系、上级审计监督与同级审计监督的关系。二是各级审计机关对本级预算执行情况普遍开展审计，初步形成了统一领导、统一计划、分工审计的工作格局。在向政府和人大报告工作时，既报告本级预算执行审计情况，也报告其他财政收支审计成果，从整体上反映财政资金的征收、分配、管理、拨付和使用情况。三是在审计方法上积累了经验，探索了路子。主要是从账户入手，以真实性为基础，摸清被审单位的家底；对财政部门具体组织预算执行情况审计与政府其他部门预算执行情况审计相结合，部门审计与专项资金审计相结合，充分揭露深层次问题，发挥预算执行审计的作用；国库审计与部门预算执行审计和税收审计相结合，形成整体合力；改进国税审计方法，扩大对基层国税审计的覆盖面；审计与审计调查相结合，部门预算执行审计与决算审计相结合，财政财务收支审计与预算资金效益审计相结合，揭露和反映财政管理工作中存在的普遍性和倾向性问题，提出改进管理的意见和建议。

经过几年来的财政预算执行审计，各级审计机关查出了大量的违法违规问题，发现了许多大案要案线索，增加了国家财政收入，提出了很多加强预算管理的建议，为国家挽回了损失。在规范财政经济秩序、促进依法行政和加强廉政建设等方面发挥了重要作用。同时，为人大和政府加强预算监督和管理提供了重要依据，促进了各部门单位依法理财、依法行政。人大和政府在了解财政预算执行情况的同时，也了解了审计。预算执行审计已经成为政府加强宏观调控和预算管理的有力手段，成为人大监督财政收支的必经程序。审计工作得到了社会的承认，可以肯定地说，没有预算执行审计，我国的审计事业不可能有这样的长足发展；也只有财政预算执行审计做好了，审计工作的法律地位才能提高，审计工作才大有作为，我国的审计事业才能长久发展。这也是财政审计“永恒”的事实依据。

参 考 文 献

中国审计出版社《中国审计学》

中国财政经济出版社《财政学》

经济科学出版社《构建预算管理新模式》

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