六、结论

内 容 摘 要

近年来，会计信息失真成为国有企业改革、建立现代企业制度过程中最为棘手的问题之一。导致这一现象的主要原因是企业内部会计人员的管理体制不健全，因此要真正发挥会计人员对经济活动的监督和约束作用，有效防止会计信息的失真，就迫切地需要对现行的管理体制进行改革。这成为是否能将当前进行的企业深化改革进行下去关键和焦点之一，而会计委派制则作为一种全新的管理体制应运而生，并以它特殊的管理思想和形式引起学术界的讨论和关注。

本文通过讨论会计委派制产生的社会背景、存在的必要性及可行性、基本模式和实施中存在问题，介绍了会计委派制的现状和未来，并就目前市场经济条件下对如何解决实施会计委派制时产生的若干问题提出了个人的观点。

关键词：会计委派制 必要性 可行性 基本模式 存在问题 改进对策

论会计委派制

近年来，随着我国经济体制改革和市场经济的不断深入，国家出台了一系列会计政策和发规，使会计工作秩序逐步走上了规范化的道路，并取得了一定的成果。但在某些方面会计工作还不能完全适应市场经济的要求。其中，会计信息失真成为国有企业改革、建立现代企业制度过程中最为棘手的问题之一。导致这一现象的主要原因是企业内部会计人员的管理体制不健全，因此要真正发挥会计人员对经济活动的监督和约束作用，有效防止会计信息的失真，就迫切地需要对现行的管理体制进行改革。这成为了是否能将当前进行的企业深化改革进行下去的关键和焦点之一，而会计委派制则作为一种全新的管理体制应运而生。

会计委派制并没有严格的学术定义，一般是指由政府有关部门，包括财政部门、国有资产管理部门和经贸委等部门，向社会公开招聘会计主管，财会机构负责人和一般会计人员，经考核录用后，派到需要进行监控的单位从事财务会计工作。这一制度时下正在不少地区积极试行，如湖北、四川、江苏等地，并在全国范围内推广。本文将围绕会计委派制的积极作用，几种基本模式以及实施中存在的问题进行讨论，并在此基础上提出解决问题的思路及对策建议。

一、会计委派制的必要性和可行性

会计委派制之所以存在，必然有它的必要性和可行性。本文将从以下几个方面进行探讨。

㈠、会计委派制可以解决“错位监督”以及由此产生的腐败问题。

提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力，导致会计信息严重失真。根据《会计法》，企业内部会计监督作为一种经济监督形式，主要衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身，而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度，取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》，我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成，司法监督主要通过司法机关对违法的会计案件的判决来维护法律的尊严，保证会计行为依法进行；行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式，约束规范会计行为，这主要体现在对注册会计师的监督管理上；社会监督主要是对会计从业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为，从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所；企业内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在企业管理者的授权下，对单位的财务经济活动进行监督控制，对授权管理者负责。《会计法》突出了内部控制的要求，体现了企业负责人对法律负责，企业其它员工对企业负责人负责的立法基本精神，形成我国目前会计监督不力的根源在于企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督职责。这是一种“错位监督”，这种“借位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。这就迫切需要新的管理体制取而代之，而会计委派制的出现正好满足了之一需要。

㈡、会计委派制是市场经济的产物

计划经济条件下,两权(所有权与经营权)都集中在政府手中，企业没有独立的法人地位，生产过程的供产销流程，完全受政府计划管制，属于典型的政企合一，国家、企业和个人三方利益基本一致，从上至下是强化的监督管制体制。在由计划经济向市场经济转轨与国企改制过程中，我们力图建立“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”的现代企业制度。虽然我国大部分国企目前都进行了公司制改造，但国企出资人缺位，董事会“空壳”现象严重存在。国家作为终极所有者，仅是一个抽象的概念，虽通过成立国有资产经营公司，代行终极所有权，仍没有解决产权模糊问题，“内部人控制”现象蔓延，大量国有资产在转制中白白流失。为阻止事态进一步恶化，实施会计委派制，强化松散的监督权，在没有被进一步检验之前，可被视为一种防止腐败的紧急措施。

㈢、会计委派制度符合现代化企业制度以及《公司法》和《会计法》的要求

《公司法》规定，公司财务负责人应由董事会聘任，当前国有企业的财务总监由委派部门向公司董事会推荐，经法定程序成为董事会成员并由董事会聘任；其他国有企业的会计负责人由委派部门向企业推荐，经法定程序成为企业中层管理人员。

而在《会计法》中规定，国务院财政部门管理全国的会计工作，地方各级政府的财政部门管理本地区的会计工作。国有企业、事业单位的会计机构负责人、会计主管人员的任免应当经过主管单位的同意，不得擅自调动和撤换。

因此，会计委派制与过去相比，主要改革点在于过去是由政府的业务主管部门行使任免权，现在由政府的财政部门行使。这种改变是政府对部门管理权限的调整，并不涉及政府与企业权限的调整。

由此看出，会计委派制在实质上与法律规定是一致的。从另一方面说，对于有些法律法规中与会计委派制相茅盾的地方，应考虑到法律的制定受制于当时历史阶段的限制。法律是对现实生活中出现的问题进行规范，只有通过不断总结和探索才能形成最后的法律。虽然具有一定的超前性，但应受实践的检验，必要时应通过法律来予以明确。

㈣、会计委派制对经营管理者实行最及时最有效的监督，并能调动会计人员的积极性，促使他们反映最真实的会计信息

核算和监督是会计的两大基本职能，会计通过一系列的确认、计量和报告程序，能够为政府部门的宏观调控、企业内部管理者、企业外部信息使用者提供有关企业财务状况、经营成果等重要信息。而现行的会计人员管理制度是以用人单位自行管理为主，政府有关部门对会计人员间接进行管理。由于会计人员的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利等待遇都掌握在单位及其负责人手中，致使会计人员陷入两难境地，既是经营管理者的下属，又要通过披露真实信息对其行为进行约束。因此大部分会计人员都对其领导惟命是从，只能依照领导的意图办事。根本无法起到监督的作用，企业对外提供的会计报告，部分或者全部会计信息偏离企业财务状况，会计信息不完全、不对称从而助长了腐败现象的滋生。

会计委派制实施后，委派会计负责所在单位的会计核算工作，掌握经济业务运行的第一手资料，充分了解经营管理者的行为；同时，委派会计的人事和经济利益独立于经营管理者的控制之外，可以毫无顾虑、客观公正地提供经营管理者真实行为。

由于委派会计自身利益与所派单位“不沾边”，解决了会计人员身处两难境地的问题，防止了会计人员因依法行使职权、坚持原则而遭受不公正待遇的现象发生；同时也防止了单位任用不称职或渎职会计人员的行为；而且会计委派制将会计人员的业绩与其工资、奖惩等直接挂钩，能够充分调动会计人员的积极性，强化其事业心和责任感，督促会计人员依据财会制度进行会计核算，反应真实的会计信息。

二、会计委派制的基本模式

会计委派要根据受派单位的所有制性质、经济规模和产权关系，可采取多种模式。

㈠、财务总监制模式

 财务总监制的委派单位为国有企业和国有控股企业，由财政或财政国资部门联合委派财务总监。财务总监以国有股东代表人身份进入监事会，向出资人负责，独立行使财务管理监督权，并列席公司董事会，参与企业经营。企业经营者享有不受财务总监制度限制完全的法人财产权。财务总监的工资、津贴纳入财政预算，设立工资基金专户，由财政管理部门统一发放。

财务总监制形成了董事长、总经理、财务总监三足鼎立的相互制约的内部权力制衡机制。是实现政企分开的重大举措，是进一步同国际惯例接轨，也是社会主义市场经济条件下，探索公有制经济为主体的国有资产监督和国有资产保值、增值的制度创新。

㈡、直接管理模式

直接管理模式的委派对象为单位的财会负责人，主管会计，有的还包括出纳。被委派人员的来源可以由原单位产生、财政局现有人员选派或是向社会公开招聘。委派部门为地方政府，对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖金、福利等实行统一管理，并建立和完善会计委派人员的社会保障制度等，这种管理模式有利于加强政府对行政事业单位宏观调控和预算外资金管理，规范会计行为，反腐倡廉。

㈢、主管会计的委派模式

主管会计委派模式的委派对象与直接管理模式相同，被委派人员的来源由原单位产生，也有从其它单位选派。该模式适用于国有企业、城镇集体企业及公有控股企业。实行该模式对主管会计的责任明显增加，会计人员地位得到进一步提高，会计人员的自身利益得到保护，企业也较容易接受，推选起来阻力小。

㈣、零户统管模式

零户统管模式是对乡镇一级行政事业单位，在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，以提高管理效益为目的，取消单位银行账户、财政统管会计人员、资金结算和核算工作，融会计服务和监督管理为一体的一种行政事业单位新型财务管理体制。

㈤、财会集中制模式

财会集中制模式是成立行政事业单位财务会计核算中心。对所属行政事业单位财务实行集中管理，分户核算。

三、我国会计委派制的现状

自中央纪委二、三、四次会议和朱总理在九届人大所作的《政府工作报告》中提出试行会计委派制以来，特别是财政部、监察部联合印发的《关于试行会计委派制工作的意见》以来，各地区加大了试点力度。全国31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市均组织了会计委派制度试点。据不完全统计，全国共有257个地(市)、1029个县(市、区)都组织了试点，分别约占全国地(市)、县(市、区)总数的66％和41％。试点范围包括了党政机关、财政拨款的事业单位、国有或国有控股企业，以及乡镇集体企业和农村集体经济组织等，直接或间接委派会计人员近11万人。全国接受会计委派的行政事业单位约44000个，接受委派的企业约79000家。会计委派制试点工作进展比较顺利，取得初步成效。

㈠、我国实施会计委派制取得的明显成效

会计委派制经过几年的实施取得了明显的成效，主要体现在以下几方面：一是会计人员的理财环境大大改善，会计监督得到加强；二是稳定了会计队伍，提高了会计人员素质；三是加强了国有资产管理，在一定程度上防止了国有资产的流失；四是有利于加强预算外资金管理，治理“三乱”、私设“小金库”等问题；五是为从源头上制止铺张浪费、贪污腐败和官僚主义提供了可能，有助于推动党风廉政建设和风气的好转。六是强化了会计监督，提高了会计信息的质量；七是会计人员职业责任感和监督意识得到增强。取得以上成效，一是各级领导重视，组织保障有力是开展试点工作的重要前提。开展会计委派制度试点工作是一项复杂的系统工程，涉及到各个方面的利益，只有各级党委、政府的高度重视，财政、监察等部门密切配合，分工协作，才能保证试点工作的顺利进行。同时，一些地方组织保障有力，建立健全了办事机构，为本地区开展会计委派制度试点工作提供了必要的条件和保证。二是加强规章制度建设，使试点工作有章可循。试点地区加强了试点工作的制度建设，内容包括：委派会计人员选拔(聘用)制度、业务考核制度、继续教育制度、奖惩制度。另外，加强了对委派会计人员的后续管理，加强对委派会计人员的专业知识培训和职业道德教育，不断提高委派会计人员的专业素质和业务水平。三、是因地制宜，开展不同形式的会计委派制试点。

㈡、会计委派制的不足之处

会计委派制使会计人员摆脱了与服务单位之间的依附关系，在制止或防范会计信息失真、国有资产流失等方面取得了较好的效果，但它也存在着一些缺陷和不足。一是缺乏有力的委派会计管理机构；二是会计委派制缺乏明确统一的规定；三是会计委派制的相关配套制度不健全；四是委派会计的职责和权限不够明确；五是委派会计的后顾之忧没有真正解决。

四、会计委派制存在的问题

㈠、会计监督与服务的职能存在的矛盾

会计委派制的实施与单位利益是一个矛盾统一关系，出发点是监督，但其核心内容应该是服务。没有服务的监督就会使委派制形式化，甚至会影响到发展，而没有监督的服务也会使会计人员成为只管记账的“账房先生”，会计委派制也就无效果可言。如果我们过于强调监督作用，而淡化了服务功能，就会把实施会计委派制与单位利益对立起来，不能很好地与单位融为一体，而被委派单位也会在一定程度上产生抵触情绪。

㈡、实行会计委派与《企业法》中规定有冲突

根据《会计法》、《企业转换经营机制条例》中规定：“企业依法拥有人事自主权”和《会计法》规定的各单位应根据业务的需要设置会计人员并指定主管会计以及“单位负责人为本单位会计行为的责任主体”的提法，实施会计委派制确实有一些矛盾。经济体制改革后，多种经济成分共同发展，企业已成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，厂长、经理拥有劳动用工、人事管理、工资奖金分配权，企业会计也就不折不扣地成为厂长、经理领导下的内部职工，必须接受经营管理，加上目前社会经济环境的影响，会计人员实质上失去了代表所有者进行会计监督的资格。所以，实行会计人员管理体制改革，是大事所趋。但是，随着会计委派制的进一步完善，在搞活监督的同时帮助单位建立健全财务管理制度，将单位的理财机制纳入正常的法制轨道，以优质、高效的服务争取单位的配合和支持，增强他们自觉接受监督意识，让单位实实在在感受到会计委派带来的好处，以上的矛盾也就迎刃而解了。

㈢、在行政事业单位实行会计集中核算，造成了单位财务活动与会计业务相分离，既不利于及时发挥会计信息在单位财务决算中的作用，又不利于会计对单位财务活动的监督。

成立会计核算中心后，对纳入会计核算中心进行集中核算的单位，其经费实行“集中管理、统一开户、分户核算”的办法，取消了各单位在银行开设的机关经费账户，这在一定程度上有效地预防和阻止了单位财务收支中各种违法违纪行为。但是，由于单位对以前的会计核算制度较为熟悉，能够及时掌握资金的运用情况，而委派制的实施却使单位的财务活动不能与会计工作直接相连，使单位负责人很难对自己的资金运用做到心中有数，也就使会计信息不能及时发挥其在单位财务中的作用。

五、完善会计委派制的几点建议

㈠、设置独立的理财部门，将理财活动和会计核算工作相分离

随着财务管理工作的日趋重要，财务管理有必要发展成为一门独立的工作和技术。设立独立的理财部门，一方面还会计反映和监督以本来面目，让会计人员直接隶属于财产所有者，有效约束内部经营管理者。另一方面顺应管理的需要，强化企业的理财活动，在企业内部设置理财部门，配备理财专家，受控于经营管理者，专管理财职能。

㈡、按照具体情况制定会计委派范围及形式，明确委派会计的职责与权限

并不是所有的会计人员均要实行委派，应采取区别对待，分步实施的办法。对于各单位会计范围的规定，应制定一个全国可操作的标准，根据政府部门实施会计监督的不要求，以及被委派单位的具体组织类型和业务规模，选择不同的委派模式。

㈢、完善会计委派制的管理制度，切实解决委派会计的后顾之忧

解决委派会计的后顾之忧，正确处理好委派单位和被委派单位的关系，建立和完善会计委派工作的各项管理制度。完善科学的管理制度才能使委派会计充满踏实感，全身心投入到工作中去，以保证会计委派制实施的目的。

㈣、制定详细的委派会计人员激励机制、约束机构实施细则，加强对委派会计工作质量的再监督

为防止委派和聘用的会计人员滋生安逸思想，或与企业管理者伙同舞弊，对聘用人员应建立激励约束机制。

为了保证委派人员工作中的独立性和公正性，对会计工作质量的监督只能再加强，不能削弱，而且要使监督过程市场化、规范化，提高再监督的法制水平。

六、结论

会计委派制在现阶段是规范我国企业会计工作秩序的有效手段,是改革企业会计人员管理体制,建立一个有效的适应现代企业发展的会计监督体系。从而从根本上克服以往会计管理体制中的种种弊病,全面改善我国企业会计信息大面积失真,促进社会主义市场经济秩序发展。我国企业应该大力推行会计委派制,虽然在试行过程中有许多不足之处,但经过不断地探索与完善,相信会计委派制在现阶段为改善我国企业财务管理混乱,会计信息失真有积极意义。

参 考 文 献

郜进兴，“关于会计委派制的若干问题”，《会计研究》，1999年第9期。

王殿龙，“会计人员统管统聘问题研究述评”，《上海会计》，1999年11期。

财政部会计司调研组，“关于会计人员委派制试点情况的调查”，《财务会计》，1998年第4期。

李孟顺，“论会计定位”，《会计研究》，1999年第5期。

温美琴，“关于完善会计委派制的几个问题”，《财会月月刊》，2001年14期。

朱松桥、杨德安、张远志、田卫军，《会计委派制与非国有企业会计失真的治理》，《江苏财经高等专科学校学报》，1999年第1期。

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