4．取消部分单项上解，增强县级经济发展后劲。

5．加快县域经济发展速度。

6．进一步加大农村税费改革转移支付力度。

7．督促州市本级加大对县级转移支付力度。

8．积极推进乡镇财政管理方式改革，推行“乡财县管乡用”试点。

9．加强对政府性债务的管理。

内容摘要

南华县属边疆少数民族地区，是国家扶贫开发工作重点县之一，经济基础薄弱，财源结构单一，就业门路狭窄。多年以来，县财政困难已成为制约政府职能有效发挥的重要因素。认清县财政困难的成因，采取及时有效的措施加以解决，已成为各级财政工作的当务之急。本文结合南华县目前的财政状况，对多年来县财政困难的原因做具体分析，并提出缓解县级财政困难的相应对策。

试析南华县县级财政困难的成因及对策

改革开放特别是实行分税制财政体制以来，各级财政收入大幅增长，特别是县级财政持续增长，财政保障能力不断提高，有力地支持了县域经济和社会事业发展。但由于多方面的原因，大部分县级财政较为困难，集中表现在部分机关事业单位欠发人员工资或拉用专款发放工资的现象不同程度存在，公用经费保障水平较低，农村社会公益事业发展资金匮乏，债务负担沉重等。县级财政不仅是国家财政的重要组成部分，也是县级政府履行职能的重要物质保障，缓解县级财政困难，促进县级财政良性运行和可持续发展，关系到基层政权的稳定和财政的振兴，关系到区域协调发展和城乡协调发展，关系到全面建设小康社会宏伟目标的实现，也关系到社会主义新农村建设，具有重要的政治、经济和社会意义。

一、南华县县级财政状况

2005年全县地方一般预算收入完成5,278万元，其中，县本级收入完成2,206万元，占42%；乡镇级收入完成3,072万元，占58%。全县地方一般预算支出完成21,085万元，其中，县本级支出完成17,410万元，占82.6%；乡镇级支出完成3,675万元，占17.4%。全县可用财力总量为20,842万元。

2005年，全县平均的人均可用财力（按财政供养人员计算，下同）为8,092元。

二、南华县县级财政面临的困难

2005年全县12个乡镇，全部需要由县级补贴，而且补贴后仍存在支出缺口。全县12个乡镇中一般预算收入最高收的为龙川镇，为617万元，最低的为兔街镇，为44万元。按目前的财政结算政策，龙川镇扣除各项上解442万元后，一般预算收入仅为175万元，兔街镇扣除各项上解后一般预算收入仅为32万元。乡镇支出大部分靠县级财力性补助维持，但由于县级财政也必须靠省州转移支付来维持运转，而上级的一般性转移支付补助数额有限，转移支付只占到标准收支差的三分之一左右。为了维持工资发放和机构正常运转，不可避免的存在拉用专款现象，专款无法全额拨付到位。加之历年来形成的沉重的债务负担,县财政风险大,县级财政困难已成为经济社会健康协调发展的一个突出问题。

三、导致县财政困难的原因

一是县级经济发展缓慢，财政收入增长乏力。全县经济不发达，经济结构不合理，财源结构单一，能够成为财政收入来源的经济总量很少，导致财政收入水平很低，难以支撑社会事业的发展对财政资金的需求，财政供需矛盾突出。

在全县财政收入中，烤烟财政收入所占比重过大，鲜明的体现了南华县财源结构单一的特征，随着国家“两烟”政策的调整和“两烟”市场供求关系的变化，将直接影响省、州、县财政收入的总量，特别是县级财政收入中的烟叶税大幅减收。2005年，全县地方财政收入中，烤烟农特税所占的比重为45%，占地方一般预算收入的比重为48%。

县财政由于收入增长乏力，财政收入水平较低，2005年按总人口（236,244人）计算的人均地方财政收入仅为236元，人均支出900元，人均支出是人均收入的3.8倍。财政支出主要依靠上级补助。2005年，全县地方财政支出21,258万元，上级财政补助数额为16,194万元，支出对上级补助的依赖度达到76.19%。

二是财政供养人员增长过快，负担沉重。截止2005年底。全县财政全供养人口6,840人，比1998年的6,445人净增395人。财政供养人口过多，增长过快，导致各项工资性支出和基本运转经费等刚性支出大幅度增加。

三是地方政府施政行为不规范，后遗症很多。一些地方政府出于政绩考虑，大搞“形成工程”、“政绩工程”，形成了沉重的债务负担。全县经济发展较为缓慢，一些部门为了缩小与发达地区的差距，盲目投资，还有的部门不顾全县的财政承受能力，擅自提高各项开支标准，超前消费。加上一些部门出台的达标升级项目过多过滥，超出了县级财政的承受能力。根据最新统计数据显示，截止2005年底，全县政府债务余额为26,311万元，其中，县级政府债务20,105万元，乡镇级债务6,206万元。

此外，近年来各项宏观调控政策的出台客观上也造成了县级财政困难。第一，中央宏观调控政策的影响，特别是“烤烟”双控、天然林禁伐政策的实施，既暴露了南华县经济发展中经济结构单一、财源结构单一等深层次矛盾问题，也加剧了县级财政困难。第二，不断出台提高工资、补贴水平的政策也加剧了县级财政的困难。南华县作为国家级扶贫开发工作重点县，财力匮乏，不能适应增资的压力，加之财政供养人员多，增资总额大，虽然上级财政补助了很大一部分，但由于全县财政规模总量较小，这就使得业已形成的“吃饭”财政更难走出困境。收入增量远不够拨补支出增加额。第三，分税制财政体制在财权和事权的界定上不够清晰，事权与财权不对称，不够合理，错位现象较为突出。县、乡两级政府所履行的事权，大多刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快。因此，县财政面临的困难，除了需要县级通过自身的努力加以解决外，也需要上级通过财政体制的调整和完善，更需要加大省、州对县级转移支付力度逐步加以解决。

四、缓解南华县财政困难的对策

（一）明确缓解县财政困难的基本目标

通过共同努力，力争短期内逐步提高县财政的保障能力和管理水平，确保全县机关事业单位人员工资及时足额发放和机构正常运转，确保农村义务教育和公共卫生经费基本需要，确保农村税费改革后农民负担不反弹，逐步缩小县级财力与实际需要之间的差距，推进基本公共服务均等化进程，促进城乡经济社会协调健康发展。

（二）明确缓解县财政困难的基本原则

一是明确责任。缓解县财政困难，必须明确责任，密切配合，齐抓共管，务求实效。主要责任在州级政府和县级政府，省财政要给予必要的指导和帮助。二是激励约束。建立完善激励约束机制，科学考核，正面引导，规范操作，同时要严格约束县级政府的不规范行为，调动各级地方政府缓解县级财政困难的积极性和主动性。三是综合治理。制定切实可行的政策和措施，统筹规划，标本兼治，突出重点，配套推进。四是分类指导。根据各地经济社会发展不平衡及县级政府事权、行政成本、财政保障能力差异较大等实际，采取不同办法，实行分类指导。

（三）科学规范和合理划分县级政府事权及支出责任

——科学规范县级政府事权。适应社会主义市场经济体制下政府职能转变，以及深化农村税费改革试点工作、深入开展农村综合改革的新形势，根据各地经济社会发展的实际情况，遵循既有利于县级政权建设和经济社会事业发展，又有利于精兵简政的原则，进一步规范和界定县级政府管理经济社会事务的职责范围。县级以上各级政府不得将应由自身承担的事权下放或变相下放给县级政府，县级政府也不能把应由自身承担的事权转嫁给乡镇政府，必要的事权调整，必须有相应的财力配备。要适应市场经济条件下农村经济社会管理的要求，合理界定乡镇政府职能，取消乡镇政府不该管、管不了、管不好的事务，将乡镇政府的主要精力逐步转变到加强社会管理和公共服务上来，努力建设服务型政府。

——合理划分县级政府支出责任。在科学规范县级政府事权的前提下，合理划分县级政府支出责任。凡属于州级政府承担的支出，全额保障经费，不得以任何形式转嫁给县级政府和乡镇；州级政府委托县级政府承办的事务，足额安排专项经费，不留资金缺口，不得要求县级政府安排配套资金；属于共同事务，尽可能降低财政困难县的资金负担比例；属于跨区域的公共事务，根据各方面受益情况，并考虑县级财政实际承受能力，合理确定分担比例。除中央、国务院和省委、省政府另有规定处，其他专项拨款，一律不得要求县级政府进行配套。同时，各有关部门要清理取消各种不切实际的达标升级活动，加强政策协调，既为县级办实事，又不增加县级政府支出压力。

（四）强化和完善县级财政管理

一是合理确定县级财政支出顺序。按照统筹城乡协调发展和完善公共财政体制的要求，遵循“一要吃饭，二要建设”的原则，合理确定县级财政支出顺序。县级财政资金首先用于保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转和社会保障对象补助支出需要；其次是尽力安排农业、教育、卫生、科技等事关经济社会发展的支出；第三是根据财力可能，办一些改善人民生产生活条件的实事。树立正确的政绩观，量力而行，坚决杜绝各种劳民伤财的政绩工程、形象工程。

二是积极推进预算管理制度改革。按照全面、科学、客观、细致的原则，编制综合预算，将县级政府所有政府性资金都纳入预算管理，不断提高预算的完整性、透明性；进一步深化“收支两条线”管理改革，整合财政资源，统筹安排使用县级政府财政性资金，增强财政保障能力。切实提高县级财政资金分配和使用的安全性、规范性及有效性；部门预算逐步科学化、规范化；国库集中收付制度要进一步扩大实施范围，特别是县级要加快推进；政府采购制度依法进一步扩大范围，规范操作。进一步硬化县级财政预算约束，没有预算不得随意支出。

三是完善监督管理。强化内部监督，完善预算编制、执行与监督相分离的预算运行机制，确保预算科学合理、规范透明。强化外部监督，加强县级人民代表大会和审计部门对财政收支的监督和审计。完善县级政府债务监控体系，全面清理县级政府债务，摸清债务底数，按照债务性质分类核定，明确债权债务责任；除经国务院和省委、省政府批准的以外，一律不得再借新债或变相借债，县级财政不得为企业举借债务出具担保，不得要求乡村借债、贷款上项目。

（五）建立和完善缓解县级财政困难的激励约束机制

在保持现行财力性转移支付政策不变的情况下，按照既调动各级地方政府积极性、防止形成新的“等靠要”，又科学合理、便于考核的要求，除在一般性转移支付中引入相应的考核奖励机制外，继续实施“三奖两补”政策，积极引导地方合理调整财力分配格局，增强县级财力，鼓励县级政府精简机构和人员，切实缓解县级财政困难。

对有效缩小困难县级政府财力缺口的地区给予奖励。对困难县政府通过发展经济等方式增加的自有收入以及州市级政府为弥补县级政府财力缺口而向下转移的财力，视各地财政困难程度，分别按照一定的系数给予奖励。

对县级政府精简机构和人员给予奖励。对撤并乡镇取得进展的，根据减少的乡镇数，适当给予一次性奖励；对中心城镇郊区的乡镇改为街道办事处等派出机构且不影响基层政权有效运转的，适当给予一次性奖励。对积极采取措施减少财政供养人员的地区，省财政适当承担部分改革成本。

对以前缓解县级财政困难工作做得好的地区给予补助。为体现公平原则，对奖励政策实施以前，州财政财力向下转移较多、机构精简进度较快、财政供养人员控制有力的地区，给予适当补助。

州财政要积极采取调整财政体制、压缩专项转移支付、调整支出结构等方式筹措资金，加大对困难县财力性转移支付力度，并将省财政给予的奖励和补助资金全部落实到县级，督促县级政府将资金首先用于解决当年按国家和省统一规定的机关事业单位人员工资，保证工资按时足额发放。

建立健全约束机制。加强对缓解县级财政困难的转移支付资金使用情况的监督，每年按一定比例随机进行专项检查，对有截留挪用上级奖励补助资金、编报虚假信息骗取奖励等违法、违规行为的地区，扣减其奖励补助资金，情节严重的，取消其享受“三奖两补”政策的资格。

（六）建立财政运行监控与支出绩效评价体系

为有效发挥财政宏观调控职能，提高财政宏观调控水平，加强对地县财政运行指导，建立制度化、规范化、系统化的财政运行监控和支出绩效评价体系。

完善地县财政信息收集体系。完善财政报表制度，规范数据指标口径，保证信息的完整性、客观性、可比性，全面掌握地县财政运行动态，准确反映省以下纵向与横向财力变化，及时发现并研究解决地县财政运行中存在的问题。

建立地县政府基本支出标准体系。改变公共支出水平由各地根据财力状况自行确定的局面，保证在一定范围内的统一，为县级政府调整支出政策提供基础性参照，促使地方政府新增财力向基层倾斜，重点支持农村社会事业发展和增加农业基础设施投入。

建立科学、规范、量化的绩效考评指标体系，对地县财政支出、省以下财力调节等重要政策目标的实现程度实施绩效考评，形成新的财政管理理念和管理方式。在实施缓解县级财政困难激励约束机制过程中，通过对各地推进财政改革、强化预算管理等方面的努力程度与实际成效的考核评价。

（七）按照科学发展观要求，促进县域经济加快发展

发展县域经济要认真贯彻落实科学发展观，遵循市场经济规律，注重优化结构和提高质量、效益，合理利用资源，保护生态环境，实现经济与社会、生态环境等的协调发展。一是按照社会主义市场经济的要求，运用财税、金融等政策手段，为县域内各类市场主体的自我发展、自我创新，创造更加规范、公平、开放的外部环境；二是逐步加大对县级基础设施建设的投入力度，为财政困难县级发展经济创造条件；三是积极引导社会资本和民间资本发展县域经济，做大做强符合国家产业结构调整方向的县域骨干企业；四是对拥有资源（矿产资源、旅游资源等）优势且其开发利用符合国家宏观调控政策的县级，给予适当的政策和资金支持；五是积极推进农业结构调整，扶持产业化龙头项目，发展农村二、三产业，改善进城务工农民就业环境，多渠道增加农民收入，促进农村经济发展。

发展县域经济，不能单纯追求经济数量，不能以浪费资源、破坏生态环境为代价。县以上各级政府不能硬性下达超越县实际发展能力的经济指标；县级政府不能不顾财力可能，将发工资、保运转的资金用于办企业、上项目、铺摊子。要从实际出发，找准优势，明确定位，加快县域经济发展，做大经济“蛋糕”，进而做大财政“蛋糕”，这是解决我县财政困难的根本出路。要制定发展经济、解决县级财政困难的行之有效的措施、办法、规划。充分利用加快县域经济发展的大好机遇，因地制宜，按照科学的发展观，实施可持续发展，把自然资源优势转化为商品经济优势，实现富民强县；大力开辟财源，增加财政收入，增强内生财力，减轻和缓解县级财政困难。另外，作为省级政府，在全省选取县域经济发展试点县取得成功经验的基础上，要扩大试点面，确定考核基数，实行包干考核办法，在资金、技术、人才、政策上给予扶持，充分调动一切积极因素，促进经济的快速发展。

（八）大力精简机构，压缩人员，控制机构、人员过快增长

下大决心精简机构，减少财政供养人员，压缩财政支出，克服“等、靠、要”思想，树立自己的困难自己解决，自己的日子自己过，奋发图强建小康的意识。一是结合农村税费改革、农村综合改革工作，进一步推进乡镇撤并工作，加大村组撤并力度；二是严格控制行政事业单位新增人员，对现有的机关事业单位应下决心精简，该撤的撤，该并的并，人员该清退的坚决清退；三是加快财政经费供给方式的改革，特别是事业单位，如学校、医院供给方式的改革；四是千方百计解决好教育经费这个财政支出的大头。在保证实施九年义务教育的前提下，从合理调整学校布局，努力提高师生比例入手，合理合并学校，严格控制教职员工教增编扩容，最大程度的减轻财政负担。

（九）解决县级财政困难的政策措施建议

按照“省规范、州调整、县努力、乡改革”的思路，完善省以下财政管理体制，重新确定省与州市及县的收入及支出划分，进一步理顺各级财政之间的分配关系，建立和完善规范的转移支付制度，建立合理的财力纵向分配调节机制，充分发挥财政体制横向调节功能，努力保证县级政权正常运转的基本支出需要，切实帮助县级财政解决困难。

1．继续推行“收入上台阶”考核奖励政策。贯彻“一要吃饭、二要建设”的原则，建立激励和制约机制，鼓励增收，消除县级财政赤字，确保财政收入平衡。从1997年起，云南省针对全省县级财政困难加剧，赤字金额和赤字面不断扩大的形势，省财政制定了旨在缓解县级财政困难、消除县级财政赤字、确保财政平衡的“以奖代补”考核奖励办法。2001年，在“以奖代补”考核奖励的基础上，省政府出台了“收入上台阶”考核奖励办法，进一步鼓励各地增收节支，确保平衡。

2．加大省对县级调资转移支付力度。贯彻中央调整收入分配政策的有关精神，通过调整结构，筹措资金，加大省对州市调资转移支付力度。从云南省的情况看，财政供养人口庞大，每一次工资调整都面临较大的财政压力。1999年，中央出台调整收入分配政策，大幅度增加机关事业单位工作人员工资和离退休经费，提高三条保障线标准，云南省各州市县尤其是列入国家重点扶贫的困难县，面临增资的压力更大。为贯彻落实中央的决策，省财政在中央补助的基础上，安排了近9亿元资金,对县级实施调整收入分配政策专项转移支付，保证了中央调整收入分配政策的贯彻落实。

3．建立稳定的转移支付资金来源机制，加大对县级的转移支付补助力度。将中央对云南省的一般性转移支付资金、省通过所得税分享改革集中的财力，以及财政收入较好的州市体制上解的增量部分全部作为省对下转移支付的资金来源，专项用于增加一般性转移支付，缓解贫困县财政困难，均衡地区间的财力差异，确保县级工资发放和机构正常运转。

4．取消部分单项上解，增强县级经济发展后劲。2005年取消了城镇土地使用税上解。进一步取消耕地占用税等单项结算上解，将收入全部留给县级财政，支持县域经济发展，缓解县级财政困难。同时调整部门经费上解，尽可能的取消财政困难县的上管部门经费上解，切实增强县级财力，增强财政的宏观调控能力。

5．加快县域经济发展速度。在目前进行试点的基础上，扩大县域经济试点县，建立财政收入增长激励机制，加大对县级财政的奖励性支出，相应增加县级财力。

6．进一步加大农村税费改革转移支付力度。在目前转移支付数额的基础上，进一步加大转移支付力度，提高基层政权运转的保障水平。

7．督促州市本级加大对县级转移支付力度。就目前的情况，州市本级财力最为雄厚，人均可用财力最高。省财政要加大调控力度，督促州市本级尽最大努力将资金向下转移，特别是增加一般性转移支付，切实帮助县级解决现实困难。

8．积极推进乡镇财政管理方式改革，推行“乡财县管乡用”试点。选择部分有条件的乡镇推进乡镇财政“乡财县管乡用”改革试点，对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、票据统管、集中收付、收入上缴、支出下拨、采购统办”的财政预算管理方式，加强对乡镇财政运行的监控，防止和化解乡镇财政风险，缓解县级财政困难。在试点取得成功经验的基础上，全面推广此项改革。

9．加强对政府性债务的管理。组织力量，对全县的债务进行全面、彻底的清理，摸清底数，分门别类管理，加强对新增债务的管理，严格控制新增债务。树立正确的政绩观，树立偿债也是政绩的思想，坚决摒弃新官不理旧事的陈旧观念。

参 考 文 献

1.《中国财政》：中国财政编辑中心，中国财政杂志社出版，2006年1至8期;

2.《中国财经信息资料》：中国财经信息资料编辑部，财政部财政科学研究所出版，2006年1至24期；

3．《云南财会》：云南省财政科学研究所，云南省财政科学研究所出版，2006年1至8期。

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