一、现行财政国库集中收付制度的背景、必要性

（一）现行国库支付制度中存在的主要问题

（二）建立现代财政国库管理制度的必然性

二、目前财政国库集中收付制度推行的基本情况、取得的成效以及存在的问题

（一）国库集中收付制度运行的基本原理

（二）实行国库集中收付制度取得的成效

（三）财政国库集中收付制度改革试点工作中存在的问题

三、深化完善财政国库集中收付制度的思路建议

（一）进一步完善财政国库集中收付制度改革的各项配套措施

（二）在确保财政资金安全运行的前提下，逐步完善支付方式

（三）加快“金财工程”的建设步伐，为国库集中收付制度提供强大技术支撑

（四）调整预算外资金管理机构的职能，实行收、支完全“脱钩”

（五）努力做好培训工作，提高相关人员素质

（六）取消各类库外资金专户

（七）妥善处理好“并户不并账，分账不分钱”的问题

（八）修订、完善有关国库集中收付制度相配套的法律与法规

完善财政国库集中收付制度的探讨

国库集中收付制度也称国库单一账户制度，是市场经济国家普遍实行的国库管理制度，是被市场经济国家尤其是西方发达国家长期公共财政管理实践证明为行之有效的财政国库管理制度。实行这种制度，能从根本上有效避免我国现行财政资金缴拨方式的种种弊端，实现了向建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度的飞跃,加强了财政资金管理和监督，有利于建立社会主义市场经济条件下公共财政管理体制。 

一、建立财政国库集中收付制度的必要性

实行国库集中支付制度是市场经济国家的通行做法，也是解决我国现行支出管理制度中存在问题的一项重要措施。强化预算管理，改革国库管理制度具有重要的意义。

（一）、是贯彻落实"三个代表"重要思想的体现。

对落后管理制度的改革创新，完善预算管理，使其科学、规范，代表了先进生产力的发展要求；加强改革，完善预算资金管理和监督，杜绝腐败现象，体现了先进文化的前进方向；加强对国库财政资金的管理，确保政府部门正常运转和社会公共福利事业的发展，从而代表了广大人民群众的根本利益。

（二）、改革财政国库管理制度能提高政府配置资源的效率

政府配置资源是缘于在公共领域内市场配置资源失效。其具有非盈利性特征，政府各部门不具有独立的行为目的，否则将很难为市场和社会提供服务，因而需要集中核算政府收支，确保将财政收入使用于更合理的项目，减少政府配置资源的成本，并使政府部门支出行为更为透明和规范，防止层层委托代理中产生的腐败和非效率，提高财政资金的使用效益。

（三）、构建公共财政模式的需要。

财政资金的收与付是实施财政政策和财政职能，加强财政管理，实现财政目标的基本手段。建立公共财政的目标之一是如何从制度上更好地解决政府主体的收与付问题。现代公共财政理论要求所有财政收支活动必须符合公平和效率原则，实行国库集中收付制度就是要实现财政资金收付上的公平与效益原则，提高财政资金使用效益，确保公共财政运作符合社会主义市场经济要求。

（四）、加强廉政建设的需要。

现行国库分散支付体系存在诸如资金安排的分散化、资金支付的多环节、资金使用的一体化等固有的弊端，易出现"部门权力化、权力利益化，利益法制化"问题。在多环节支付方式下，财政往往是管拨不管用，对资金支付的监督乏力，从而产生腐败现象，出现"豆腐渣工程"。根据国家审计署审计，1997年到1999年上半年，地方挤占、挪用扶贫资金43.43亿元，占被审计扶贫资金总额的20.43%。广西自治区审计厅审计报告指出，全区5个县共挤占挪用"义教工程"项目专款1940.47万元，区某厅滞留预算内基本建设资金2287万元。

（五）、减少国债发行量。

实行集中收付后，尚未拨付的财政资金仍留在国库，财政可利用库款支拨时产生的时间差，扩大财政资金余额，中央财政可以根据库款情况决定国债发行规模、品种和数量，从而减少短期国债的发行量和利息支出，以最大限度地集中财政可支配力，并减轻财政支出压力，降低财政风险。

（六）、财政支出管理实践要求。

以"库藏管理"为中心的代理金库制不能适应国库财政管理，应逐步建立现代的财政国库管理制度，实现国库从单纯的核算财政收支功能扩展到对财政收支进行全面控制功能，为建立适应市场经济需要的有中国特色的公共财政奠定基础。

二、国库集中收付制度的基本情况

（一）概况

财政国库管理制度改革的主要内容，简言之就是"一建立、两直接"，即建立国库单一账户体系；实现收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位的银行账户。所谓国库单一账户体系，简单的理解就是指每个预算单位只能拥有一个国库账户。在具体操作上，先清理各部门在银行设立的"万千账户"，为每个单位建立"单一账户"，以后单位所有的财政资金来源统一直接进入这个账户；而单位的所有资金支付也只能在该单一账户体系下操作。收入一个"进口"、支出一个"漏斗"、"你的钱我看着花"，使政府资金从筹集到使用的全过程都处于政府财政的有效监督管理之下；单位暂时不需支出的财政性资金统一集中到国库，统一调度、统一使用；更重要的是，国库集中收付制度使出纳环节高度集中，工资支出、大型建设项目和修缮以及大宗政府采购等支出，由财政部门直接将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位，最大限度地防止用款单位对财政资金的挤占、挪用和截留，有利于从制度和源头上防止腐败。 

（二）取得的成效

从2000年10月1日起中央财政对山东、湖北、河南和四川等省的44个中央直属粮库建设资金实行财政直接拨付，2001年1月1日起，又对黑龙江、江苏、海南、云南、山西和新疆等省区的车辆购置税交通专项资金实行财政直接拨付到建设项目或用款单位。2001年下半年开始，中央一级在水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中科院国家自然科学基金会等6个部门率先进行改革试点，2002年中央将改革试点的中央部门增加到20个左右并选择了10个左右的中央部门试行财政收入收缴管理制度改革。与此同时，地方政府也逐步推行国库集中收付制度，主要对人员经费实行集中支付（如财政统发工资制度）和对政府采购资金实行直接拨付资金。实践证明，国库集中支付制度的推行取得成效非常明显。据统计资料表明，广西全区实行财政统发工资后，共核减人员4000人，每月核减工资支出351万元，对政府采购资金实行直接拨付以来，全区政府采购资金节约率平均达13%左右。推行国库集中支付制度取得的成效，具体表现在以下几个方面：

1．强化了财政性资金统一调度和管理，集中了资金，增强了政府宏观调控能力。

改革前，财政性资金分散使用，大量资金沉淀在各单位，造成了财政性资金的闲置，同时也给财政国库资金调度造成一定的困难，同时改革后，对单位使用资金实行计划管理，凡是未最终实现支付的资金均沉淀在财政部门，因此财政部门管理的沉淀资金显著增加，有效的增强了政府的调控力度，有利于集中资金办大事，有效保证了工资的按时足额发放和国有企业改制的顺利进行，维护了社会的稳定。

2．加强了监督，提高了财政收支的透明程度。

通过实现财政收支的"两个直达"，以及实行现金的计划额度和库存限额的双重管理，加大财政对预算单位支出的稽核力度，变事后监督为事前监督，提高了财政资金运行的透明程度，有效的防止了坐收坐支、私设小金库、乱发奖金补贴、公款私存、贪污和浪费等违纪违规行为的发生，规范了单位的财务行为，从源头上预防和治理了财务违规行为，同时也为财政监督局和各财务股室加强财务监管提供了信息来源，从而确保了财政资金的安全。

3．方便了用款，加快了支付资金的到账速度。

改革前，收入通过层层汇缴，单位收入到账时间延迟，影响了资金的及时使用，同时单位支出由财政通过人行国库或财政专户转账拨到单位支出账户，单位在收到款项后，再到银行办理提现或转账支付，至少要二至三天；改革后，实行"收支直达"，收入能迅速到达财政，同时单位支出从申请到资金划入收款单位(人)账户最多需要半天时间(异地转账最多需要24小时)，大大缩短了资金在途时间，提高了财政资金的使用效率，方便了单位用款。

4．解决了财政资金层层拨付的问题，提高了财政资金的使用效率。

在资金划拨上，改变了原有的资金划拨方式，由支付执行机构将财政资金直接支付给商品和劳务提供者，减少了中间环节。增强了政府集中资金办大事、办急事的能力，提高了财政资金的使用效益。

5．规范了各行政事业单位会计核算工作，保证了会计信息的真实性和准确性。

实行财政国库集中支付改革后，支付中心严格按照当年政府收支科目要求审核各行政事业单位的所有财政支出项目，各单位也要严格按照当年政府收支科目的要求进行会计核算和账务处理，保证了年终决算和日常预算执行基础数据的真实准确。

6．统一了支出标准，规范了行政事业单位的支出行为。

实行集中支付后，取消了各单位的预算内、外财政资金账户，工资以外的奖金、补贴以及各项福利支出纳入支付中心并执行统一的标准，在一定程度上杜绝了乱发实物和奖金、补贴行为。同时，对差旅费、招待费等支出项目严格按照有关规定执行，规范了行政事业单位的支出行为。

（三）存在的问题及成因分析

1．支付形式单一，不利于办事程序的简化。

按照要求，资金的支付应采取直接支付和授权支付两种形式。直接支付是指财政部门根据批复后的单位年度预算，对支付申请审核无误后，将财政资金直接划拨给商品和劳务提供者。授权支付是指预算单位按照批复后的年度预算向财政部门申请月度用款限额，在月度用款限额内，单位可以自行进行支付活动。但地方对所有财政资金都采用直接支付的形式，这种事无巨细，均由财政直接审核、支付的方式，使单位办理支付申请时间较长，支付中心业务量较大。

2．支付范围过大，不利于会计核算和账务管理。

一些地方将各行政事业单位的党费、工会经费以及上级主管部门直拨的专用资金也纳入了集中支付的范围。而这类资金又有其单独的核算和管理规定，有的不在单位的财务部门核算，无形中增加了支付中心的业务量，也不利于单位的会计核算和账务管理。

3．配套措施滞后，不利于改革工作的深入进行。

按照国库集中支付改革的要求，预算单位必须详细编制年度分月用款计划，并作为办理财政性资金支付的依据。但在实际执行中，由于没有进行部门预算编制的改革，因此，不能做到按照不同资金性质编制分月用款计划。同时，由于非税收入大部分没有实行直缴财政，使得单位收缴的非税收入要通过支付中心账户过渡后才能缴入国库或财政预算外资金专户，增加了支付中心的工作量。同时，相关改革配套措施的滞后，阻碍了改革工作的深入进行。国库管理制度改革涉及的部门多、环节多、细节多，很多原有体制下的隐性问题通过改革逐步显性化，如：部门预算编制过粗、定额不合理，人民银行监督财政的范围不明确、内容不具体，预算单位随意变更财政资金既定用途等，由于相关各方在改革过程中的责、权、利不明确，导致互相推诿、扯皮和不配合的情况时有发生。

4．各单位财会人员业务能力参差不齐，影响了日常工作的开展。

机构改革后，一些地方有的部门和单位由于受编制和人员的限制没有配备专职的财会人员，单位财会工作一般由其他岗位人员兼任，造成了各行政事业单位财会人员业务能力的参差不齐，给支付中心的日常工作造成了很大的困难，不得不用大量的时间做讲解工作，影响了日常工作的开展。

5．软件功能不够完善，影响了核算工作的质量。

目前试点地区支付中心所使用的"国库集中支付"操作系统，由于开发工作的时间比较紧，因而在某些功能上有不够完善的地方，体现在：（1）系统的人性化设计不够。软件操作复杂，一些必要的设置不能直观的由具有相应权限人完成，必须进入后台操作。（2）尚未完全实现与预算指标管理系统的衔接。

6．财政部门内部配合不顺畅。

在实拨资金模式下，部门预算业务股室在预算执行过程中具有核减指标并拨款的职能。实行国库集中收付后，在相关软件不完善，相关流程不规范的情况下，部门预算业务股室增加了审核、代编用款计划，核对预算指标等工作，业务量增大，存在抵触情绪，并经常延误审核时间，给集中支付带来很大的困难。

三、完善建议

（一）进一步完善财政国库集中收付制度改革的各项配套措施。

为了确保改革的顺利进行，要进一步完善改革的各项配套措施，重点抓好部门预算编制的改革，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上。同时，积极开展非税收入直缴财政工作，取消各单位非税收入在支付中心的过渡账户，使财政收入更加及时、足额地缴入国库或财政预算外资金专户。

（二）在确保财政资金安全运行的前提下，逐步完善支付方式。

要进一步完善支付方式，将财政直接支付和财政授权支付两种方式有机结合起来，对一些日常的、零星的单位支出，可采取财政授权支付的方式进行，在财政授权的额度内由单位在财政授权账户自行支付，不必事无巨细，每笔资金均由财政直接审核、支付，从而进一步简化办事程序，提高工作效率。

（三）加快"金财工程"的建设步伐，为国库集中收付制度提供强大技术支撑。

实行财政国库集中收付制度之后，众多的单位，复杂的手续，频繁的结算，加之还有许多需要传递共享的信息资源，将形成庞大的"信息流"，如果信息"管道"不畅，资金的缴入、划拨、清算诸环节将会严重受阻，无疑制约了财会集中核算型财政国库集中收付制度的推行。因此， 在现有的网络基础上，充分利用现代计算机应用技术，进一步建立起管理先进、操作可靠的财政管理信息系统和银行清算系统。主要包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，监控税收和非税收入征收情况；国库资金管理系统，及时反映国库每天的收支和平衡状况；现代化的商业银行支付系统等，为国库集中收付制度的高效率运作提供基础条件。

（四）调整预算外资金管理机构的职能，实行收、支完全"脱钩"。

现有的预算外资金管理机构只负责行政事业性收费、罚没收入等征收与管理，收入按规定通过财政在商业银行开设的预算外资金专户然后汇总缴入国库单一账户，取消预算外资金收支计划的编制工作，将编制预算计划的职能划入财政预算编制机构，撤消预算外资金的分配职能，不再承担支出的核拨，将其对预算单位核拨支出的职责转入财政国库集中收付机构，实行真正意义上的收、支"脱钩"，实现收与支的"直通车"。 

（五）努力做好培训工作，提高相关人员素质。

国库集中收付制度改革，从根本上改变了传统的财政资金缴拨方式，对大多数财政干部而言是一项比较陌生的工作，而且具有较强的技术性，要求从事这项工作的人员要全面熟悉和掌握。因此，应进一步加大培训工作力度。在培训对象上，不仅包括财政系统内部的工作人员，也要包括试点部门、代理银行的相关人员。在培训内容上，不仅要培训相关业务知识，也要培训微机操作规程。通过不同层次和类型的培训，全面提高相关人员的业务素质，以保证国库集中收付制度改革的顺利实施。

（六）取消各类库外资金专户。

现在有些地方在成立核算中心之后，无论是各预算单位还是财政内部仍然保留着部分资金专户，如各类基金专户，各类补助专户，社会救济救灾专户，扶贫专户，福利彩票发行专户，住房基金专户等，从而形成了大量的库外资金，与建立完善的财政国库集中收付制度还有相当大的差距。解决的办法是将现有的各单位及财政内部的各类专户全部取消，通过财政国库集中收付机构在集中核算时建立"账套"，实行"一个口进，一个口出"的"漏斗式管理"，堵住"管涌"，发挥国库单一账户的"总阀门"作用。同时，建议上级财政部门在制定有关财务管理制度的时候，不要强令地方建立上下贯通、名目繁多的各类专户，避免给地方在推行财政国库集中收付制度方面设置障碍。 

（七）妥善处理好"并户不并账，分账不分钱"的问题。

实行财政国库集中收付制度之后，犹如"千条江河"的资金汇集到国库这个"汪洋大海"，资金总量增加，块头增大，形成了聚沙成塔，集腋成裘之势，资金的"聚合"和"裂变"效应得到发挥。但是政府在调控这笔为数可观的资金之时，要谨慎运作，防止"放大"地方可用财力，防止资金相互"垫背"而导致出现新的挤占、挪用等隐性财政风险，积极处理好"并户不并账，分账不分钱"的问题，否则，使用不当"国库集中收付制度"将成为一把锋利的"双刃剑"。

（八）、修订、完善有关与国库集中收付制度相配套的法律与法规。

完备的法律法规是财政国库集中收付制度实施的保障。实行财政国库集中收付制度之后,应对《会计法》、《预算法》、《预算法实施条例》、《财政总预算会计制度》，以及税收征管法规、行政事业单位会计制度等进行修改和补充；对《金库条例》、《金库条例实施细则》、《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》进行合并立法。 

参 考 文 献

1、《预算管理与会计》 2003年11期：赵颖蕾《加速推进财政国库制度改革的几点建议》；

2、《预算管理与会计》 2004年10期：《完善财政国库集中收付制度的调研》；

3、《预算管理与会计》 2004年11期：《深化财政国库制度改革的建议》；

4、《财政研究》2000年第5期：张通《 关于我国进行国库集中支付制度改革的思考 》；

 5、《预算管理与会计》 2004年8期：《完善国库集中收付制度的措施和建议》；

6、刘铭达、陈秋华《公共财政与支出管理制度改革》

7、陈秋华《预算管理创新与财政支出改革》等

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