目录

一、林业重点工程建设资金的基本情况。

二、当前林业重点工程建设资金使用中存在的主要问题。 

三、如何加强重点工程资金管理。

1、提高认识，建立健全专业稽查队伍

2、完善制度，强化整改

3、规范运行，提高效益

4、落实责任，加强会计基础工作

5、规范资金使用，加强稽查监督

6、积极推行政府采购和“报账制”

7、做好重点工程项目竣工验收

内 容 摘 要

自1997年8月江泽民总书记向全国人民发出“再造秀美山川”的伟大号召以来，各级林业主管部门奋发图强，锐意进取，确立了以“工程代动大发展，实现林业的跨越式发展”的新时期林业工作思路。经国务院批准，先后启动实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、三北和长江流域防护林体系建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程和重点地区速生丰产用材林基地建设等六大林业重点工程。

搞好生态建设，加快林业发展，要靠政策、靠投入、靠机制。随着工程的逐步实施，各项林业投放大幅度增加，给林业建设和发展注入了强大的生机和活力，但同时，也对加强工程资金的使用管理提出了新的更高要求。

浅析林业重点工程建设资金管理

 白冉君

2007年3月30日

一、林业重点工程建设资金的基本情况

自1997年8月江泽民总书记向全国人民发出“再造秀美山川”的伟大号召以来，各级林业主管部门奋发图强，锐意进取，确立了以“工程代动大发展，实现林业的跨越式发展”的新时期林业工作思路。

党中央国务院«关于加快林业发展的决定»，是“三个代表”重要思想在林业上最新、最重要、最集中的体现。生态与生产良性互动、协调发展是先进生产力的必然要求，人与自然和谐相处是先进文化的最本质的内容，满足人民群众日益增长的对林业的多样化需求是最广大人民的根本利益之一。生态需求已经成为社会对林业的第一需求，也是建设和谐社会的重要内容。经国务院批准，先后启动实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、三北和长江流域防护林体系建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程和重点地区速生丰产用材林基地建设等六大林业重点工程。

搞好生态建设，加快林业发展，要靠政策、靠投入、靠机制。随着工程的逐步实施，各项林业投放大幅度增加，给林业建设和发展注入了强大的生机和活力，但同时，也对加强工程资金的使用管理提出了新的更高要求。

二、当前林业重点工程建设资金使用中存在的主要问题

随着六大林业工程的相继启动和实施，林业重点工程建设资金成倍增长。在建设工程资金的管理和使用中，各地采取了许多积极的措施和办法，取得了一定的成效，但也存在一些不容忽视的问题。主要有以下几个方面：

一是擅自调整、更改国家下达的工程建设计划和投资计划。这一问题在天然林资源保护工程中比较普遍，大多数天然林资源保护工程实施省、自治区和单位均不同程度也存在调整计划的问题。如某省将国家下达给该省某单位的人工造林项目调整为工厂化育苗基地建设。

二是截留、违规抵扣工程资金。如有的单位将天然林资源保护工程中央财政专项补助资金抵扣所属单位应上缴的育林基金，还有个别单位用天然林资源保护工程资金抵扣所属单位应上缴的利润和各种管理费。

三是挤占、挪用、串用工程资金。如在天然林资源保护工程中央财政资金中列支公安人员工资、用公益林建设资金上交育林基金、农业税；还有的单位用公益林建设资金支付离退休人员工资、富余人员一次性安置补助费等。

四是弄虚作假、虚列工程支出，套取工程资金。如某省一个单位虚列天然林资源保护工程支出，将公司承包完成的建设任务充抵天然林资源保护工程公益林建设任务；某省将种植的经济林抵顶国家下达的退耕还林计划，并作为完成任务上报，套取国家退耕还林粮食补助、现金和种苗费。

五是转移、转存资金，公款私存，私设“小金库”。如某省一个单位将天然林资源保护工程公益林建设资金转到下属企业，有个单位将天然林资源保护工程公益林建设资金转到下属投资公司，将形成的利息以定期存单或信托存款的形式账外私存私放，形成“小金库”资金。

六是将工程层层转包，牟取私利。如某单位将1998、1999年国家下达的天然林资源保护工程森林抚育任务，按每亩平均24元的标准（国家核定的标准为61元）下拨到其所属单位，共截留资金643万元，而该所属单位又按平均每亩6-8元予以截留，用于管理费开支，再以每亩16-18元进行发包。该所属单位某些人利用职务之便，获得承包任务后，又分别以7.7-16元的标准转包给农民，从中捞取好处费。

七是加价倒卖、摊派方式克扣退耕还林资金。如某单位于2000年收购的草种，以每公斤3.1元的价格（加价率49%），调运到所属的区县，抵顶应拨给各区县的种苗补助费166.22万元，从中克扣种苗补助费53.5万元。

八是资金管理和会计核算工作混乱,会计基础工作薄弱、不到位。这个问题在工程区的各项基层实施单位都不同程度的存在。主要表现是有的单位没有将天然林资源保护工程资金专户存储、未单独建账、会计核算不规范、会计核算资料不齐全、白条入账、现金支出过大等等。

这些问题虽然不属于严重的违规违纪问题，但它很大程度上影响了工程资金的管理工作，容易掩盖问题的真相，也是发生资金违规违纪问题的诱因和根源，不容忽视。

三、如何加强重点工程资金管理

如何加强重点工程资金管理，如何确保国家重点工程资金的安全与完整，用好国债资金使其发挥应有的效果，保证林业重点工程顺利实施，笔者认为应从以下几个方面入手：

1、提高认识，建立健全专业稽查队伍

如何管好用好国家对林业投入的巨额资金，林业部门肩负着重大历史责任。全体林业财会工作人员务必要以“三个代表”重要思想为指导，统一思想，充分认识到当前林业重点工程资金的重要性，进一步增强责任感、使命感和紧迫感，切实加强领导，认真工作，管好用好工程资金，确保林业重点工程的顺利实施。

国家林业局早在1999年就专门成立了国家林业局重点工程稽查办公室，负责林业重点工程资金的稽查、检查等工作，同时，到目前为止，全国已有20几个重点工程实施省、自治区相应也成立了重点工程稽查办公室，负责本省区林业重点工程资金的稽查、检查等工作。各稽查单位要加强资金稽查队伍建设，加强政治思想教育和业务学习，抓好稽查人员的培训工作，增强法制意识，建立一支政治素质高、工作责任心强、具有专业知识和业务技能的、高效的稽查队伍，定期或不定期的对林业重点工程实施区内的各级林业主管部门和工程实施单位进行稽查，用好管好资金。

抓好工程资金管理是地方各级政府的重要职责，林业部门责无旁贷，要把资金管理摆在突出位置，主要领导亲自抓，带头办典型，抓样板，要树立和强化严管观念、效益观念、安全观念、责任观念和法纪观念。各级领导特别是资金管理部门要采取有力措施，把国家投入林业的每一笔资金用好。

为了确保资金安全有效运行，在资金管理工作方面要遵循四句话，即“学习提高、建章立制、监督制约、查处案件”。学习提高，就是在学习的基础上提高认识，转变思想，与时俱进，明确责任，遵循社会主义市场经济的法则。建章立制就是建立健全各项相关制度，明确责任人，各项制度要适应新形式、新情况、新要求。监督制约，就是每一方面、每一环节的权力都要有监督和制约。主管负责人坚持“一枝笔”审批要敢于负责，又要发挥集体决策和监督作用，要透明、公开、公正。查处案件，就是不论哪个地方、哪个环节上出现问题，一定要一丝不苟地查清问题，对有违法乱纪的行为要移送司法机关，依法制裁。对每个具体的工作人员来讲，一是从讲政治的高度、不辜负人民重托，增强岗位意识，二是诚信守法，不作假账；三是责任追究，在项目和资金管理中弄虚作假，造成的责任人，要追究党纪正纪，直到法律责任。

2、完善制度，强化整改

由于林业重点工程投资大周期长，占地面积大，具有很强的社会性，其建设质量关系到国家的可持续发展大计，在建设中应实行基本建设的几个制度。一是资本金制度。1996年，国务院决定对固定资产投资项目试行资本金制度，其目的是深化投资体制改革，建立投资风险约束机制，提高投资效益，促进经济的持续、快速、健康发展。林业重点工程要按照所属行业和档次逐步做好资本金制度的实施。二是建设项目法人责任制。按照国家计委1996年《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，国有单位实施投资项目法人责任制的项目范围有两方面的限定：一是项目类型的限定，即经营性大中型基本建设项目必须推行，非经营性基本建设项目可参照执行；二是项目规模的限定，即经营大中型项目的必须推行，小型基本建设项目可参照执行。1999年国务院《关于加强基础设施施工质量管理》的通知中，明确提出基础设施项目，除军事工程等特殊情况外，都要按照政修企分开的原则组建项目法人，实行项目法人责任制。三是建设监理制。目前我国建设监理的主体是社会监理单位，它是自主经营的企业法人机构，受业主委托和授权，依法对工程项目建设活动实施监理。四是招标投标制。上建设项目业主选择实施者的过程，即将拟建设项目的全部任务或者其中部分工作内容以招标文件的形式告之有兴趣承担该项工作任务的有关单位或企业，要求他们按规定的条件投标报价，各自提出完成该项工作的计划和实施价格，业主从投标者中优先先出信誉可靠，技术能力强，管理水平高的承包商的制度。

为进一步规范工程建设资金管理，做到有章可循、有法可依，1999年国家林业局与财政部联合制定了《重点地区天然林资源保护工程建设资金管理规定》，经财政部同意下发了《林业重点生态工程建设资金会计核算办法》，下发了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》、《林业重点生态工程建设资金管理暂行规定》，财政部制定并下发了《天然林保护工程财政资金管理规定》、《天然林保护工程财政资金会计处理规定》。明确了林业重点工程资金包括的内容、范围，管理要求，资金审计、检查、稽查内容，资金使用管理在存在问题的处理规定和原则。

各项目实施单位应当结合自身实际，制定并完善自己行之有效的内部会计控制制度，建立健全不相容职务相互分离控制制度，授权审批控制制度，会计系统控制制度，预算控制制度，财产保全制度，风险控制制度，内部报告制度，电子信息技术控制等，明确货币资金审批人的审批权限、审批程序和应当承担的责任，建立健全了会计人员岗位责任制、不相容岗位相互分离制度，规定资金的支付程序等。

对货币资金收支和保管业务建立严格的授权批准制度，办理货币资金业务的岗位应当分离，形成相关机构和人员之间相互制约，对实物资产的验收、领用、发出、盘点、保管及处置进行控制，以防止实物资产被盗、毁损和流失，对工程重大投资决策建立集体审议联签制度，加强对投资项目立项、评估、决策、实施、投资处置等环节的会计控制，加强对工程项目预算、招投标、质量管理等环节的会计控制，防范工程发包、承包、施工、验收等过程中可能出现的舞敝行为，建立和完善工程物资采购与付款的会计控制制度，加强采购申请、审批、合同订立、实施采购、验收入库、付款等环节的控制，合理制定成本费用控制制度，以降低成本费用，提高工程资金的使用效益。

同时，针对林业重点工程资金稽查中存在的问题，要有针对性的提出整改要求，要有调控措施。如对不安要求整改的地方可以采取暂时停拨资金、停批新的项目，调减当年的投资计划等，同时，根据存在问题的情节轻重，建议有关部门和单位对相关责任人员给予行政处分或者党纪处分，情节严重，触犯刑法的，移送司法机关处理。

3、规范运行，搞高效益

要规范林业重点工程资金的管理程序。林业重点工程建设投资应当按申请、立项、可研、审批、计划、设计、施工、验收、报怅的程序进行动作和管理，从项目选择立项到检查验收的各个环节，层层把关，把资金管理渗透到项目建设的全过程。计划资金一下达，只能按法律、法规、制度和办法规定的用途使用，特别是林业国债资金是国家以举债的方式筹集的林业建设资金。

规范林业重点工程资金的管理，必须按财政部、国家林业局及其有关部门的要求做到：一是要求财政部门和相关主管部门按规定及时足额将工程资金拨付到建设单位，不允许人为滞留、挤占、挪用国债专项资金。二是确保配套资金及时足额到位，对国债资金项目，各级林业主管部门和地方财政部门要切实加强资金来源管理，督促项目概算中其他来源资金及时足额到位，配套资金不落实或者长期不到位的财政部门和主管部门应当采取缓拨或者停拨资金的办法予以督促。三是国债资金必须进行专户存储、专款专用、单独建账、单独核算、封闭运行，中央基本建设资金必须按国家林业局的规定在中国建设银行开设专户，如果当地没有建设银行的，经上级林业主管部门或者财政部门同意后，可以选择一家国有商业银行开设专户。四是林业重点工程资金必须按规定的标准开支，既不能人为降低建设标准，也不能随意提高建设标准。五是各级财务人员对国债资金的使用和管理情况要进行经常性的监督、检查，了解和掌握有关项目的前期准备工作，资金下达情况和项目完成情况，积极配合财政、审计部门对国债资金的检查和审计工作，任何单位和部门允许擅自挪用、置换其他已投入的资金，不允许随意扩大投资规模，拖延建设工期、留资金缺口，对发现的问题要及时进行纠正，对违规、违纪、截留、挤占、挪用国债资金，或工作失职造成资金损失浪费的，要追究有关领导和责任人的责任，情节严重构成犯罪的要追究刑事责任。六是林业主管部门和项目实施单位要及时反馈国债专项资金的使用信息，认真做好国债资金的投资效益分析。

4、落实责任，加强会计基础工作

随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，特别是为了适应进一步深化财税体制、金融体制和财务会计体制、投资体制改革的形势，新的财务、会计制度、办法不断出台，这就要求财会人员要不断学习，及时更新知识，不断提高政治和政策、业务水平，增强法制观念，为领导当好参谋。同时要实行建设项目法人代表制和工程主管负责人离任审计制度，单位负责人要学习国家有关的法律、法规，必须有守法的意识，要对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，教育本单位所有的人员遵守和服从会计法和国家统一的会计制度。会计工作是一项专业性、政策性很强的工作，有关会计方面的法律、法规，特别是国家的统一会计制度比较复杂，单位负责人在经营管理过程中，在进行各项决策的时候，要多征求会计机构、会计人员的意见和建议，以避

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