我国地方政府或有负债的类型及其特点

(一)，我国地方政府或有负债的基本概念

(二)，我国地方政府或有负债的基本类型

(三)，我国地方政府或有负债的特点

二，我国地方政府或有负债成因分析

三，我国地方政府或有负债风险及其防范措施

(一)，我国地方政府或有负债风险的基本概念

 (二)，我国地方政府或有负债风险的表现形式

 (三)，我国地方政府或有负债风险的防范措施

内 容 摘 要

 本文从会计学中或有负债的定义引述出我国地方政府或有负债的概念,再将地方政府或有负债分为财政显性或有负债和财政隐性或有负债,并分析两类或有负债的具体表现形式,最后分析或有负债的形成原因及风险防范措施。

关于地方政府或有负债风险及其防范的思考

随着风险意识日渐深入人心，人们已经开始关注财政风险，因为财政是社会经济安全的最后一道防线。但各级政府为大力发展社会主义市场经济，为了解决经济建设资金的不足的问题，国债规模日益扩大，而且债务偿还压力日增。此外，政府还形成了巨额的或有负债，并且规模亦在不断膨胀，特别是地方政府。应引起重视的是目前政府对或有负债缺乏统一的认识和规范的制度约束，致使其存在着很大的隐患。一旦或有负债转变成直接债务，加上现有国债，若总规模超出了财政可承受的范围，地方财政的可持续发展、国家金融及经济安全、地方社会政治稳定均将遭受巨大冲击。因此，无论是确定短期的财政政策，还是制定中长期的财政发展战略，如何认识和估量隐性债务和或有债务风险都是刻不容缓和不能回避。

我国地方政府或有负债的类型及其特点

（一） 我国地方政府或有负债的基本概念

或有负债这一概念存在于会计学领域，是指过去的交易或事项形成的潜在义务，其存在须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实；或过去的交易或事项形成的现实义务、履行该义务不是很可能导致经济利益流出企业或该义务的金额不能可靠地计量。参考这一概念，结合地方政府或有负债的特点、内容、范围等，可归纳出地方政府或有负债的基本涵义为：是由政府或与政府有密切相关的组织其过去的行为或事项形成的潜在债务。其存在须通过未来不确定事项发生或不发生予以证实，一旦特定事项发生，这些潜在债务就会变成财政的现实债务。这既包括由法律规定的政府负债，如政府担保贷款；也包括政府迫于公众和利益集团的压力所承担的负债，如地方非金融机构债务的最后清偿。一般显性或有负债包括：政府贷款担保、地方金融机构的不良资产和支付缺口、政府行政诉讼赔偿、国家保险体系的政府担保、对自然灾害等突发事件的救助等；隐性或有负债包括：下级政府的财政收支缺口和所有未偿债务、地方金融机构未偿债务的最后清偿、对自然灾害和突发事件的超常救援等。

 

（二），我国地方政府或有负债的基本类型

1，显性的财政或有负债。这是指政府以法律条文或合同方式加以承诺的，在某些特定事件发生时必定会支出的一些项目。这类地方政府或有负债主要是由于政府的担保行为而形成。具体表现为：

(1)政府贷款担保：这种担保债务既有外债，又有内债，且数额不小。

①政府担保的主权外债，是指以政府名义、由财政部统一借入并管理的用于地方经济建设的国外债务，包括世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款和外国政府贷款。如外国政府贷款，又有两种类型，一种是政府转贷和担保，即政府财政部门委托国内银行转贷给企业或项目单位，如果项目单位不能按时还款，国内银行又无力垫付，政府财政就要承担最终还款责任；另一种是国内银行经政府部门授权作为借款人，将贷款转贷给项目单位，银行对外作为债务人负责还款。由于主权外债是凭借国家信誉取得的，其借入、使用、偿还都与国家财政有密切关系，不论政府是否担保，一旦发生偿还困难，必定构成地方政府的负债。

②地方政府担保的公共部门的“准国债”。随着近年来大力发展基础设施建设，在政府财力不足的情况下而发行的如铁路债券、电力债券、三峡债券、金融债券等债券。这些由政府担保、一些行业主管部门和政策性银行发行的“准国债”，在目前的体制下，这些资金的使用效率并不高，一旦日后出现还款困难必然形成为政府的直接负债。另外财政由政策性银行发放的各种政策性贷款的保护性担保，如农业贷款等，一旦资金使用效益差，形成呆坏帐，贷款无法归还时，最终也是要由政府进行清偿。

这两部分构成政府显性或有负债的主要部分，例如，某省截止2000年底，各项政府担保账面余额达35亿元左右，约占该省一般预算收入的14%，其中政府担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款和中外合资融资租赁公司特定贷款余额约占30%；政府担保的各级政府及有关部门和国有经济单位向人民银行、政策性银行、国有商业银行和其他金融机构举借的用于政府公共支出的债务约占20%；而经政府批准，由国有经济单位以政府专项预算等做担保，向国内金融组织借款用于政府公共支出的债务约占30%。西北某省到2000年，地方政府承担的债务余额为46亿元，其中政府担保的或有显性债务余额达36亿多元。

(2)地方国有金融机构的不良资产和支付缺口。目前，地方城市商业银行、城市信用社、投资信托公司等政府融资性金融机构的不良资产不仅数额巨大，而且风险极高。虽然经过清理整顿，这些机构不良资产的比例已有所降低，但从调查情况看，其管理体制和经营机制并未发生根本性改变，政企不分的问题依然存在，有的城市商业银行和城市信用社已经出现经营危机。90年代初各地成立的信托投资公司不良资产和逾期债务至今未能清理。此外，近几年来各地成立了一些风险投资公司、中小企业贷款担保公司、证券及期货经纪公司、财务公司等，由于金融监管不力，加之政府干预，这些公司的运营存在着极大的风险，一旦出现问题，其不良资产将全部转化为财政直接债务，这将是地方政府所难以承受的。同时，地方金融机构的支付缺口也非常严重，这些支付缺口对地方金融体系的稳健运行产生了极其恶劣的影响，已经形成了严重的金融风险，而其一旦突破某一临界点，超出银行的清偿能力，将对地方政府造成直接支出压力。

(3)由于政府行政不当引起的。在行政诉讼中，由于政府或有关职能部门行政失当而最终败诉，国家必须按照法律要求对受害人给予赔偿。而这些赔偿的金额就构成了财政或有负债。

(4)国家保险体系的政府担保。政府对于粮食保护价、最低限度的养老金支付、失业保险金、医疗保险金等进行公开承诺的担保，一旦损失真正发生，财政必然要承担，且数额可能极其巨大。如现行的社会保障制度中的养老保险部分的保险费用由国家、企业（单位）、个人三方共同负担，其中应由政府承担的保险费，如果政府拨款不足，则应视为政府的直接债务，在此不予讨论。但是现阶段许多企业一方面经营困难，另一方面人口才老龄化和缴费人数增长速度远远低于离退休人数增长速度，使得基金收入不足以应付基金支出；而企业在实行社会保障制度改革前一直实行现收现付制而没有基金的积累，因此出现了应交未交或交纳不足的现象，在积累之下形成巨额缺口，而这一部分应视为政府的或有债务。另外多数地区个人账户处于“空转”运行状态，同样存在着大量的资金缺口，因此保险基金缺口也就构成了地方政府的或有负债。再如我国粮食企业的政策性亏损和经营性亏损一直是混在一起的，财务上并没有一个准确的方法加以区分。因此财政补贴的不足，使得亏损挂账越积越多，也就需要政府采取多种措施帮助企业消化亏损和损失挂账，由此形成大量的政府或有负债。例如，浙江省自1997年率行实行放开粮食保护价收购后至1998年开始改革粮食流通管理体制后，以前形成的粮食亏损挂账经清理后一部分转化为财政债务，这就是或有负债转化为现实债务的表现。另外虽然自改革后已经放开粮食保护价，那么政府也就没有再承诺对其进行担保，但是在1998年实行储备粮敞开收购、顺价销售、封闭运行的政策后，由于收购与销售价格倒挂，使粮食企业出现大量亏损挂账。若继续实行现行政策，而粮食企业的亏损挂账又无法依靠自身的市场化运行予以消化，而巨额亏损挂账的存在必然会形成巨大的经济风险和社会风险，需要政府采取多种措施帮助企业消化亏损和损失挂账，由此也可能形成大量政府或有负债。

 (5)对自然灾害等突发事件的救助。政府对地震与洪涝灾害等也进行了公开承诺的担保，而近年来各种自然灾害频繁发生其所造成的损失是巨大的，但是在对其进行预算分析时又是不确定的。而一旦灾害发生，政府又是必然要进行救助的。如果不发生，那么政府就不用支出该笔款项。只有这些带有随机性的事件出现，政府才承担法定支付义务后，那么这些或有负债很快就形成为政府的直接财政支出。例如此次席卷全国的“非典”疫情，财政部从预备费中拨出20亿，在事前这20亿可视为政府或有负债，但是现已转为财政的直接支出。因此虽然政府设有预算预备费，但是我们可视其为政府或有负债在预算中的表现。

2，隐性的财政或有负债，这是指虽然政府没承诺这类债务的清偿义务，但是当出现这类负债时，政府迫于公众和利益集团压力，一旦损失真正发生，财政必然要负担，且数额可能极其巨大。在我国这类隐性的政府或有负债主要有如下：

(1)下级政府的财政收支缺口和所有未偿债务。财政收支缺口是指一级政府的经常性财政收入不能抵补经常性支出而出现的差额。按照《预算法》的规定，地方财政预算必须做到收支平衡，并略有结余。而实际上，地方各级财政的可支配财力与各级政府应履行职能的需要之间存在着很大的缺口。而这些缺口经常不得不通过一些非法的渠道进行投资和融资，由此产生了大量的直接债务和或有债务。而在我国的财政体制中，下一级政府的直接债务和或有债务都是上一级政府的隐性的或有负债。

(2)地方金融机构未偿债务的最后清偿。近年来地方金融机构、财务公司、农村合作基金会、乡镇企业发展公司、供销社股金会等组织非常活跃。这些机构由于缺乏风险意识和必要的临管，普遍存在着非法融资、高息揽储、违规拆借、挤占挪用甚至贪污腐败等违法乱纪行为，多数机构资不抵债，亏损严重，挤兑现象和上访事件频繁发生。虽然这些机构的建立、经营、管理、监督、检查等过程与地方政府的关联度是松散型的，政府一般不承诺对其在面临破产危机时进行救援，但是一旦倒闭，地方政府为了维护社会稳定，出于对经济整体稳定性的考虑，被迫对其债务的一部分承担清偿责任，由此形成地方政府的或有债务。

 (3)由事先无法预料的自然灾害等事件引发的，所造成的损失是超常规的额外的，因此风险准备金不足的部分，额外的财政补助部分必然构成政府隐性或有负债。例如2003年中央财政总支出总预算为15138亿元，总预算预备费一般占该年度的本级财政预算的1%-5%，若以最低比例计为151亿元，若此次“非典”防治金超出151亿元，那么超出部分可视为事前的财政隐性或有负债。

(三)，我国地方政府或有负债的特点

1，总量特点。由于地方或有负债的不确定性、客观情况的复杂性以及或有负债具体数据的不可得性，使得这一分析无法做到十分的全面和具体。但是根据各有关方面的研究和信息，规模巨大是可以肯定的。

2，结构特点，这主要体现在项目较多、涉及面广、隐蔽性强三点上。另外在对地方财政或有负债具体表现的分析中也可见一斑。但是不同地区之间政府或有负债的构成上存在着较大的差异，且与当地的经济发展水平和市场化程度有着直接的关系。经济基础与政府财力较为充裕的地区，政府或有负债规模较小，而经济基础薄弱、政府财力拮据的地区，政府或有负债的规模普遍较大。另外，经济开放度较高、市场化发展较快、国企改革任务较重的地区，如北京，其政府担保、政府承诺、社保缺口、地方金融不良资产等形成的或有负债所占比重较大，而经济发展相对落后、市场化程度较低、城乡二元结构明显、人口规模较大的地区，其粮食企业亏损挂账、社保基金缺口等构成了或有负债的主要部分。

3，分布特点。不同级次政府或有负债的规模和内容差别较大，且越到基层，财政或有负债的负担越重，引发的财政风险越突出。据有关资料统计，我国60-80%的县乡负债运行，乡镇两级净负债3259亿元，平均每个乡负债298万元。 

4，管理特点。主要体现在管理的分散性，政府缺乏风险意识，没有对其进行集中管理，各方面信息分散在各不同部门，政府没有综合、统一的信息来源渠道，也就没有可能实施统一的管理手段。这一点在我收集养老保险金缺口和粮食亏损挂账等数据时有充分的体会。

二，我国地方政府或有负债成因分析

地方政府或有负债形成和不断累积有着复杂的政治经济原因，既有历史遗留问题的显性化方面的成因，也有转轨时期政府职能转变的滞后，政府、企业与市场的活动边界不明晰、行为不规范及相应的责任落不实的因素，还有债务管理不善、监督不力等方面的原因，是多重因素和矛盾综合作用的结果。

(一)地方资本生成能力低下、地方经济和社会发展对资金的巨大需求之间的矛盾是地方财政或有负债产生和不断累积的重要原因。由于财政担保所运用的是政府的信誉，而不是政府资金，不对政府现实资金产生支付需求，不影响本年度预算支出安排，又能够解决投资资金不足的困难，具有很好的隐蔽性，因而许多政府官员在经济发展目标和政绩考核双重压力推动下，在不对担保项目进行科学论证和积极监督的疏忽下，将资金供需矛盾后移，形成后期的或有负债。

(二)财政体制建设不完善，政府职能转变滞后，政府行为不尽规范和失当是地方财政或有负债产生和不断积累的根本原因。其主要表现如下：①政企关系仍不明晰，政府行为存在越位问题，财政包揽过多；地方政府对竞争性领域的投资欲望仍很强烈，一旦发生风险，必然使政府财政被迫卷入。更有甚者，如果政府与这些企业、银行之间事先没有划清风险分担的职责，则一旦有不利于社会稳定的事件发生，政府势必承担全部的风险，由此形成政府或有负债。②各级政府之间的事权、财权分配关系不一致，财政分税制体系不完善。虽然我国已经进行了分税制的财政分权体制的改革，但是，仍存在着地方事权严重大于财权的现象，为避免造成政府职能缺位，迫使地方政府以各种隐蔽手段举借债务，这极大的加大了财政的或有负债。而且地方政府知道一旦风险发生，地方政府无力偿还债务时，中央政府是不会坐视不理的，这也会引起地方政府的道德风险，从而加大或有负债风险发生的概率。

(三)地方政府防范和化解地方政府或有负债的能力低下，使得地方政府或有负债变为现实直接债务的机率进一步增大。由于政府风险意识不足，一般都关心预算内收支平衡及各种可预测的风险，而对于预算外风险或财政或有负债风险关心程度明显不足，加上我国债务管理体制创新滞后，没有形成有效的或有债务约束机制、风险防范机制等，致使本来可以通过积极措施如债务重组化解的或有债务风险最终也由地方财政来承担。另外，地方政府债务的多头管理也是制约形成有效临控、提高防范能力的重大影响因素。

 三，我国地方政府或有负债风险及其防范措施

(一)，我国地方政府或有负债风险的基本概念

地方政府财政风险是指政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷和多种经济因素的不定性而造成的财政困难和损失的不确定性。而我国地方政府或有负债风险是指地方财政或有负债转化为财政直接负担的可能性和规模的不确性。

 (二)，我国地方政府或有负债风险的表现形式

显性的或有负债风险的表现形式

（1）.政府担保的下级政府.国有或私人部门的非主权债务风险。

（2）.政府的各种贷款担保风险。如各种抵押贷款.助学贷款.农业贷款.小企业贷款担保而带来的风险。

（3）.政府的其他担保。如贸易.汇率.对外国政府主权债权.私人投资等担保的风险。

（4）.政府保险计划。如存款保险.私人养老基金的最低返还.粮食.自然灾害和战争等的风险。

隐性的或有负债风险的表现形式

 （1）.对非担保的下级政府债务或其他义务违约的清偿的风险。

 （2）.对非担保的国有或私人企事业的债务或其他义务违约的风险。

 （3）.银行危机的救助风险。是指超出政府保险范围的部分带来的风险。

 （4）.非担保的养老保险基金.失业保险基金或社会保障基金的危机救助风险。

 （5）.中央银行无力履行义务的风险。

 （6）.私人资本流动逆转时的救助风险。

 （7）.灾害救助.环境污染等的风险。

 (三)，我国地方政府或有负债风险的防范措施 

防范和化解地方政府或有负债风险可从以下几个方面着手：

(一)加强财政风险意识。财政是社会经济安全的最后一道防线，而影响财政安全的政府或有负债应引起政府足够的重视。在作出相关决策时，要兼顾未来的政府或有负债风险。在实务中可以在建立完善的地方政府债务统计制度的基础上，通过建立一系列符合地方政府债务状况的风险预警指标体系，准确地反映地方政府风险和未来发展变化趋势，对风险状况做出预测。但是由于地方政府债务形成机制复杂，尤其是隐性或有债务难以量化，因此应采取简洁、明确、实用的原则构建预警指标体系，并运用最为可靠的数据，撇除统计中的水分，确定比较科学的指标，能更好地反映地方政府财政的流动性和清偿能力，以起到警示作用。如，地方政府财政债务余额／地方一般预算收入，可以反映地方财政清偿能力。

(二)规范政府担保行为，加强对地方政府或有负债的事前管理和控制。任何地方政府部门应同地方财政部门联手对需要其担保项目进行谨慎又全面的考察，原则上应局限于公益性项目和技术性项目。决定对某一项目进行担保之前，应根据标准对其风险等级进行评估，对不符合要求的项目不予以担保；同时保持担保合约最小化，即通过增加被担保方的违约成本，使被担保方所承担的私人成本与社会成本相一致，最大限度地降低担保所带来的风险。另外地方政府要对被担保项目的自有资金比例做出要求，对其融资额度进行限制，要求实行偿债准备金制度，建立政府追索权制度，同时对于部门担保要以担保违约金额的一定比例扣减该部门的预算拨款，形成有效的担保制约机制，减少地方政府担保所带来的风险。总之，政府部门作为担保人，必须对担保项目从立项到还款的全过程进行临控，确保被担保人能按期偿还到期债务；同时通过完善控制机制，降低各方面的道德风险，减少或有负债向现实债务转化的可能性。

(三)改革预算制度，增强信息的透明度，加强对政府或有负债管理。由于或有负债的或然性和难以量化性，因此在预算管理中考虑或有负债存在一定的困难。对于显性或有负债，采用权责发生制会计记录，重大且可量化的担保项目的现值辅之以系统的记录（甚至在损失尚未完全确定的情况下），提取支出准备金，使其透明化。而对于隐性的财政或有负债则建议如下：在预算报告之外，专门准备一份材料，提供预算中所包含的隐性或有负债和其他隐性财政风险的背景信息，并坚决对不合理的隐性或有负债进行处理清算。这样做既加强了控制也可有目的性地进行监督。

(四)加快地方经济发展速度，为防范和化解地方政府或有负债风险提供必要的财力支持。提高经济增长的效益和质量，比如搞好国有企业改革，提高经济效率，可直接或间接解决养老金账户应交未交等问题和个人账户的“空转”现象。同时建立与经济发展同步的地方财政稳定增长机制，也是防范和化解风险的有力保障和重要途径。

地方政府或有负债的产生既是我国社会主义市场经济发展和工业化进程中必然出现的一种经济现象，也与我国经济体制转轨过程中的体制不完善、市场经济秩序正在规范以及投融资活动中风险责任不明确有密切关系。多种因素共同作用的结果，使得政府或有负债既有合理的成分也有不合理的部分，我们应该区别对待。对合理的或有负债，通过制度建设和深化改革使其显性化、合法化、透明化；对不合理的或有负债，应坚决依法取缔，并从制度上铲除滋生不合理或有负债的根源，维护财政安全，保持社会稳定，促进经济健康发展。

参 考 文 献

① 作者：傅志华，《国家财政安全论》，人民出版社，2002年版。

② 作者：王美涵；《中国财政风险实证研究》，中国财政经济出版社，1999年版。

③ 作者：安秀梅，《地方政府或有负债的实证分析》，中央财经大学学报，2002年6月。

④ 作者：陈工、谢贞发；《浅析我国财政或有负债》，中央财经大学学报，2002年4月。

⑤ 作者：梁争平，《论地方财政或有负债研究》，《财政研究》，2003年第二期。

⑥ 作者：刘尚希，《中国财政风险的制度特征》，《管理世界》，2004年第5期。

⑦ 作者：刘立峰《国债政策的可持续性和财政风险研究》，中国经济出版社，2002年版。

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