一、集中和统一核算的主要做法

（一）撤销了各单位原有存款账户，开设会计核算中心账户

（二）做了会计档案资料移交，实行集中核算

（三）取消了各单位原有会计机构，实施报账员制度

（四）办理工资直发

（五）统一了财务公开

二、会计核算中心的运行成效和存在的弊端

（一）运行成效

1、规范了会计核算工作，提高了会计信息的质量和工作效率

2、财政资金的调度趋于合理，提高了资金使用效益

3、加强会计监督，减少了单位财务收支中可能发生的违规、违法行为

 4、促进了财政预算制度改革，确保政府采购和“收支两条线”管理工作

的顺利实施

（二）存在的弊端

1、认识上的错位

2、模式上的缺陷

3、分账管理上的单一性

4、中心与财政部门对接上的缺口

5、会计中心功能还不健全

三、完善会计集中核算的几点设想

（一）会计集中核算与国库集中收付的融合

（二）构建新型的财政稽查监督机制，建立财政稽查、审计、资金绩效评价部门

（三）加强部门预算管理，加快科学预算的进度

（四）转变会计中心职能，加强支出监督管理，从核算型向管理型转化

（五）统管单位应切实重视财务管理工作，加强报账会计队伍建设

（六）完善内外监控制度，确保财产物资的安全

（七）健全完善会计法规体系，明确财政监督对象和法律责任主体

内 容 摘 要

腾冲县会计集中和统一核算改革始于2002年7月，经政府批准设立“会计核算中心”，为县财政局下属股级事业单位，统管对象为全额拨款的县级行政事业单位和纳入预算外资金管理的自收自支事业单位，统管范围包括各项财务收支，按照单位收支自主权不变、预算安排的资金使用权不变、内部理财机制不变、财务管理职能不变、单位收支预算编制方法不变的原则，实行“单一账户、集中支付、统一核算”，取消了县级行政事业单位的银行账户、会计机构和会计岗位，以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作和实行会计监督，是会计委派制改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。 

腾冲县经过三年来的改革与实践，这种做法既有优点，也有局限性和不够完善的地方。优点是有利于加强财政资金的管理和监督，规范财务管理和会计行为，提高财政资金使用效益；局限性和不够完善的地方主要表现为工作模式缺陷，收支的分账管理和功能不全，会计中心与财政部门之间存在对接缺口等。

结合工作实际，本人提出了七点设想：一是巩固和完善会计集中核算的成果，推动会计集中核算与国库集中收付的融合；二是构建新型的财政稽查监督体制，建立财政稽查、审计、资金绩效评价体系；三是加快会计中心转变职能，从核算型向管理型转化；四是完善内外监控制度，建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制；五是统管单位应切实重视财务管理工作，加强报账会计队伍建设；

六是完善内外监控制度，确保财产物资的安全；七是健全完善会计法规体系，明确财政监督对象和法律责任主体。

[关键词] 会计集中核算；会计监督；国库集中收付；部门预算

完善行政事业单位会计集中和统一核算的探索与思考

腾冲县会计集中和统一核算改革于2002年7月开始，经过政府批准设立了“腾冲县会计核算中心”，为县财政局下属股级事业单位，统管对象为全额拨款的县级行政事业单位和纳入预算外资金管理的自收自支单位，统管范围包括各项财务收支。腾冲县会计核算中心按照单位收支自主权不变、预算安排的资金使用权不变、内部理财机制不变、财务管理职能不变、单位收支预算编制方法不变的原则，实行“单一账户、集中支付、统一核算”。

笔者是一名长期从事财务工作的会计人员，现从事单位的报账员工作，现针对腾冲县自设立会计核算中心以来的运作情况剖析如下，并提出自己的设想以供参考。

一、集中和统一核算的主要做法

（一）撤销了各单位原有存款账户，开设会计核算中心账户。腾冲县会计核算中心在各专业银行开设存款总户，并在总户下设各单位分户，实行“总户管理、分户核算”。中心账户开设后相继冻结了统管单位的银行账户，并由县财政局和人民银行统一办理销户和余额划转手续，此项工作从2002年7月开始，于本年十月底全部结束。

（二）做了会计档案资料移交，实行集中核算。核算中心设立后，加班加点完成了统管单位的会计档案交接，并将资料录入计算机，完成了建帐工作，并对工作人员进行严格的培训，使每个岗位人员都能熟练操作，保证了会计电算化的顺利实施。从凭证制作、审核、记账到报表编制等均通过计算机来完成，为提高效率和减少差错打好了基础。中心根据工作需要设置主任、总会计及各分项会计等岗位。单位发生收支业务，必须通过统管会计、总会计、资金会计审核后方可办理，对于手续不全或违规违纪的支出，中心予以退回，并做出记录。纳入集中核算后，各单位的会计档案由核算中心统一保管、编目、立卷和归档。

（三）取消了各单位原有会计机构，实施报账员制度。各单位会计机构和会计人员取消后，为了联结中心和单位的纽带，设置了专职报账员，负责向中心申请支款、经办单位财务收支具体业务，业务上受核算中心指导，行政上受单位管理。报账员确立后，核算中心又根据单位业务量的大小，分别核发了单位备用金，用于报账员支付单位零星费用。

（四）办理工资直发。中心在对财政供养人员及工资标准进行清理的基础上，实施了工资统一发放，为每位干部职工在银行开设一个工资账户，按月将人事部门审核后的工资打入工资卡，实行工资直发。

（五）统一了财务公开。根据腾冲县政务公开的相关规定，会计核算中心定期向有关单位提供会计报表和财务分析资料，并定期或不定期向社会公布各单位的收费项目和收费标准，以及公布财政资金的支出方向，便于社会各界参与监督。

二、会计核算中心的运行成效和存在的弊端

腾冲县会计核算中心自2002年7月设立以来，已有三年多的历史，笔者总结三年来的运作情况，认为腾冲县会计核算中心的设立，是加强财务、财政资金管理的一项新举措，但经过三年来的运作，也存在其局限性和不够完善的地方。

（一）运行成效

总结自腾冲县设立会计核算中心和三年来的运作情况，主要收到了以下四个方面的成效：

1、规范了会计核算工作，提高了会计信息的质量和工作效率。实行集中核算后，各单位的会计业务纳入中心统一核算，中心选配业务素质较高的专职会计，并运用会计电算化系统，严格按照国家统一会计制度进行核算，从而大大提高了会计核算工作的质量和工作效率，保证了核算资料的真实、完整、及时和统一。

2、财政资金的调度趋于合理，提高了资金使用效益。实行集中核算后，各单位的全部资金集中在中心的账户上，有利于财政部门乃至政府对资金进行管理和统一调度，从根本上改变了以前那种资金管理分散、多头和重复开户的混乱局面，杜绝了预算执行中克扣截留、挪用财政资金等现象，有效地提高了资金使用效益，保证了资金的安全和重点项目的资金需要。

3、加强会计监督，减少了单位财务收支中可能发生的违规、违法行为。实行集中核算后，纳入中心管理的各单位所有支出都通过中心账户进出，进行统一核算，中心有权对各单位的支出事项和凭证进行合理、合法审查，对不符合政策、法规规定的支出和凭证要求有关单位纠正或补办手续，在一定程度上减少了部分单位在使用国家资金上的随意性，给贪污犯罪和挥霍浪费行为亮起了红灯，起到了从源头防范的作用。

4、促进了财政预算制度改革，确保政府采购和“收支两条线”管理工作的顺利实施。中心接受支付申请的依据是单位的预算指标，没有预算指标或超预算指标的支付申请，中心有权予以拒绝，所有开支在单位审核的基础上再经中心审核入账，从而起到了强化部门预算约束的作用，保证了各项开支符合会计制度和部门预算的要求。而政府采购资金由中心统一支付，资金直达供应商，减少了中间环节，杜绝了可能出现的回扣等问题，加快了资金周转，既保证了专款专用，又提高了资金使用效益。在“收支两条线”管理方面，由于各单位撤消了所有银行账户，各项行政事业性收费及罚没收入均直达国库，实现了收交分离、罚交分离的管理体制。

（二）存在的弊端

首先对统管单位来讲，会计机构撤消后，会计工作有所忽视，财务管理的主动性、积极性受到了影响；其次就中心而言，难以对各统管单位实施全过程的会计监督，表现在支出的合理性难以控制，发票的真实性难以把握，收入游离于中心统管账的体外，加之中心只是强调财政资金规范运作，而忽略资产的管理，特别是在固定资产的后续控制上，会计核算与财产物资管理相脱节，结果造成会计信息质量难以提高；再次是财政部门由于长期只重视财政资金的分配过程，轻视财政资金使用效益问题未曾得到根本解决，在会计集中核算后，过分依赖会计中心，导致财政管理弱化，监督力度不够。会计集中核算存在上述问题的原因是多方面的，归结起来主要有以下几点：

1、认识上的错位。会计集中核算后，将过去的“单位批单位报”改为现在的“单位批中心报”。集中核算推行前，单位支出只要单位领导“一支笔”就可报销，集中核算后，单位领导签了字还须中心总会计审核后才能报销。从而造成少部分单位领导对中心的制约和监督，产生了抵触情绪，有意放松甚至放弃财务管理，一方面认为报账员只是打打杂和跑跑腿，有无资格证和财务工作能力无关紧要，报账员随意任命，导致报账员专业能力参差不齐。另一方面单位会计机构撤消后，有些单位对报账员的待遇及地位不予肯定，报账员的工作积极性自然得不到充分发挥。

2、模式上的缺陷。腾冲县自实施会计集中核算以来，中心一人管十多个单位的账，大厅式的工作模式，造成了财务管理与会计核算相分离，失去了实地实时监督的优势，单位报账时，会计中心只能根据票据来判断，一是看单位报账发票的手续是否完备；二是看票据是否规范合法。只要手续完备，票据合法有效，不管反映的经济内容是否真实，都必须报销。中心的会计人员整天忙于报账、结账和记账，根本无法顾及发票内容的真实性，会计监督职能难以真正实现。根据常规，会计人员是单位的内当家，要对单位的家底了如指掌，要当单位领导的参谋，但在现在这种情况下中心的会计人员根本就不可能具有这种功能，有些会计人员甚至从没有去过他代替记账的单位，离开了账本和报表就不知道这个单位是干什么了。

3、分账管理上的单一性。中心监管的重点应是单位的财务收支，而目前仅仅管了支出，对各单位的收入监管尚未介入。实行票款分离，按规定收费收入、返还资金直接交入国库收入户，与中心不发生任何关系，中心不进行记账处理。这样就形成了收入票据在国库，支出等会计档案在中心，资产及明细账在单位的“板块”结构，单位会计资料的完整性被破坏。笔者所在的腾冲县财政比较困难，一些单位的运转经费只能靠收费来解决，由于收支分账管理，在违规收费上无法控制，是否应收尽收，中心不得而知。中心监督成了只“监管支出不监管收入”的“跛脚”监督。同时，中心目前只具备核算功能，而财产清查由单位实施，特别是固定资产，中心只核算一级总账科目，明细账仍由单位报账会计登记，财产物资仍由原单位进行管理。有些单位的固定资产明细账没有如实登记，帐实不符，家底不清，账外资产流失现象也时有发生。致使中心记录与单位的实物不符。经费使用部门只是强调财政资金的规范运作，而忽略资产的管理，特别是对固定资产的后续控制上，中心只核算不清查，必然导致资产信息的失真。

4、中心与财政部门对接上的缺口。专项资金是专门用于指定项目和用途的资金，当专项资金拨入时，有些单位混淆不清，中心又不便了解，造成单位挤占挪用，专项经费核算失真。财政部门的重分配轻使用的陈旧理念，对有些专项资金管理不够严格，使得中心在专项资金的监管中难以控制。形成专项资金“跑、冒、滴、漏”，支出效率不高。中心主要负责大量的会计核算，并未直接参与财政部门内部职能机构工作，因此对财政部门的业务，对他们监督的政策变化，跟踪重点无法知晓，这样中心就没有能力和条件代替财政部门实施财政监督。而财政部门认为预算单位都由中心统管，以为“一统就灵”，放松了财政监督管理，形成了新的监管死角。

5、会计中心功能还不健全。就笔者所在的单位来说，自2002年7月单位的财务纳入统一核算以来，按照要求应该要减少会计岗位的工作人员，但实际上根本不可能减少，单位上还要照常建立一套账册，形成了会计中心和单位重复记账，会计事务不但没有减少，反而还增加了许多，对财务人员来说甚至是带来了许多麻烦，一天要跑会计中心几次，有了会计中心就好比是增加了一个银行。就拿审计、监察、财政、税务及上级相关部门来说，审计和查账都不可能到会计中心去，他们只会到单位来。另外，对单位领导来说，一般都是依赖单位会计提供各种财务信息，如果会计岗位取消了，会计中心的会计是不能随时来为单位提供服务的，这就是会计中心和单位重复记账的原因，这充分说明了现行的会计中心功能还不健全，还需进一步加强和完善，从而才能适应会计改革的需要。

三、完善会计集中核算的几点设想

会计集中核算是近几年来推行的会计体制改革，没有现成的经验和固定的模式可循，在会计法中也没有明确的规定，是腾冲县进行的一种改革尝试，这在全国很多地方也在进行类似的改革实施。任何一种新生事物的产生，既有优势，也有不尽人意的地方，就腾冲县正在实施的会计集中核算来说也不例外，这种做法既有优点，也有局限性和不够完善的地方，优点是有利于加强财政资金的管理和监督，规范财务管理和会计行为，提高财政资金使用效益；局限性和不够完善的地方主要表现为工作模式缺陷，收支的分账管理和功能不全，会计中心与财政部门之间存在对接缺口等。相比之下会计集中核算这种改革运作是成功的，并且这些弊端只要不断改进和完善是可以逐步消除的。为了适应经济发展和管理的需要，笔者针对腾冲县三年来会计集中核算改革实施中存在的弊端，提出如下七点设想和改进措施：

（一）会计集中核算与国库集中收付的融合。实行会计集中核算制和国库集中收付制是财政部门当前公共财政改革的两项重要内容，两项制度的改革主体和目的是完全一致的，是完全可行的。而且会计集中核算的顺利实施和稳健运行，为实行国库集中收付制度打下了良好基础。会计集中核算制和国库集中收付制很有必要在机构设置上统一、规范，在职责功能上统一、健全，以简化办事程序，方便服务对象。实行会计集中核算和财政国库集中收付制度之后，所有预算单位的资金全部集中在国库，减少了大量的库外资金的无效、低效运作，使政府在调控宏观经济方面更加得心应手、游刃有余。通过实行会计集中核算和财政国库集中收付制度，解决了国库、中心以及专业银行之间人为的频繁的资金划拨、结算和对账等问题，将会大大提高会计信息质量，尤其是所提供报表数据的真实性、资料的全面性及会计信息的可利用性，是勿庸置疑的，这样将有利于对单位收支情况的全面了解，并保证单位会计核算的完整性。可以实现收入税收化、支出预算化、账户国库化、了解全面化和核算完整化。

（二）构建新型的财政稽查监督机制，建立财政稽查、审计、资金绩效评价部门。财政稽查部门通过加强财政监督，加大对违法乱纪行为的处罚力度，建立违法乱纪行为档案，提高财政监督的威慑力，可以对经费支出的内容及时进行分析，找到相对比重较大的项目进行重点监控，特殊专项经费跟踪调查，实地实时监督，也可以通过上下年度之间的纵向比较以及部门与部门之间的横向比较，查找经费支出的不合理成分，分析原因，加以纠正，还可以充分发挥会计电算化的优势，利用广播、电视、报纸等媒体的作用将部门经费使用情况和管理建议等会计信息及时反馈给各部门。提高财务的透明度，让群众来监督，让社会来监督，形成监督合力，从源头上预防和治理腐败。财政部门引入财政资金绩效审计机制，应与以往单纯查账式的审计不同，绩效审计不仅要查清账目，而且应提出降低政府管理成本、提高资金使用有效性的具体建议。

（三）加强部门预算管理，加快科学预算的进度。腾冲县从今年起开始实行部门预算管理试点，在全县范围内有10个单位纳入试点管理，笔者所在的单位就是其中之一。部门预算是一个涵盖各部门所有公共资金的完整预算，其预算编制以部门为单位，将各类不同性质的各项财政资金均统一反映在该部门的年度预算之中。部门预算的编制采用综合预算形式，统筹考虑部门和单位的各项资金，将预算内、外资金全部纳入政府综合财政预算管理。因此，要进一步推行预算管理改革，扩大部门预算的范围，制定科学、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系。通过提前编制预算，延长预算编制时间，使预算细化到各个部门及各个项目，提高预算的科学性、合理性。预算单位所有的财政支出都要严格按规定标准和相应的科目列入预算，预算一经审核批准，财政部门和预算单位都要严格执行；财政部门要对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并追踪问效，切实强化预算管理，为核算中心运行提供良好的外部环境。由事后监督向事前监督、事中监督延伸。

（四）转变会计中心职能，加强支出监督管理，从核算型向管理型转化。目前会计中心主要的日常工作是资金支付和会计核算，然而，如果将会计中心仅仅作为一个记账机构是远远不够的，要着重预算执行信息的反馈和控制。通过核对各部门预算指标情况，可以严格控制各部门的用款进度，核算中心更要强调对预算指标实行即时控制，杜绝超预算计划用款。加强预算资金支付的事前控制，中心会计在收到预算单位支付申请后应确定是否可以支付（即是否符合有关政策规定），如何支付（即占用何指标、列支何科目），然后才可以付款。中心要从核算型向管理型转变，彻底扭转将中心视作单纯的核算、记账机构的观念。政府应从实际出发，在发放奖金、补助等方面制定科学统一、切实可行的财务开支标准，防止各单位自行其是，使中心在支出监督方面有标准，管理有依据，真正从源头上预防腐败，加强廉政建设。

（五）统管单位应切实重视财务管理工作，加强报账会计队伍建设。集中核算并不改变会计责任主体，也不减少各部门财务职能，而且随着部门预算、国库集中支付等财政改革政策的出台，部门财务管理的职能还需更进一步加强。因此，实行会计集中核算后，统管单位应更加重视财务管理工作。单位的报账会计应当持证上岗，据实记账，定期与中心核对，对单位会计事项的合法性进行领导审批前的审核及说明，向中心报账并说明单位经济业务及票据的真实情况等。因此加强报账会计队伍建设，提高报账会计整体素质是强化财务管理和提高会计工作质量的前提条件，而制定报账会计的道德规范，建立遵守职业道德的监督考核机制，是提高会计工作质量和报账会计总体素质的保证。财政部门及单位应切实抓紧报账会计的培训和教育，开展时间短、收效高、针对性强的岗位培训和业务学习，提高专业水平，加强《会计法》等国家各项财政法规和职业道德的教育，提高报账会计的职业道德水平和法律知识，通过一系列制度，制约报账会计的工作行为，保证报账会计诚信为本，爱岗敬业，坚持准则，客观公正，使其充分发挥会计监督的纽带和桥梁作用。

（六）完善内外监控制度，确保财产物资的安全。财政部门应严格界定固定资产范围，使中心能够统一入账口径，进一步完善报废处置审批制度，健全审核制度，严格规范预算单位固定资产核算。作为内部控制制度的一部分，帐实相符是非常重要的一个环节，预算单位必须加强固定资产管理基础工作，健全保管制度，做到入账时有验收，领用时有登记，保管账与实物一致；落实使用责任人制度。管理人员主要做好固定资产管理工作，建立单位固定资产明细账。严格清查制度，财政部门、中心应通过定期全面清查与不定期抽查相结合的方法，及时掌握固定资产的变动情况。

（七）健全完善会计法规体系，明确财政监督对象和法律责任主体。会计集中核算制度的改革是在新修订的《会计法》开始执行之后产生发展起来的，《会计法》在修订时未涉及到会计集中核算问题。法规部门应根据《会计法》的有关规定和实际情况出台相关的法规文件，就会计集中核算制度的合法性给予肯定，以便会计集中核算有法可依，充分发挥会计监督职能，规范会计行为，促进市场经济健康发展，保障会计集中核算制度规范运行。财政部门还要继续不断地完善实际操作过程中的规章制度和运行细则，健全内控制度，充分发挥监督与服务职能。应明确被核算单位是被监督的主体，明确具有资金所有权和使用权的单位应当承担违法违规行为的法律责任，但不能免除会计中心监督不力的责任。

综上所述，实行会计集中核算，不仅仅是预算管理方法和手段的改进，而且是对传统方法从观念到内容的根本改革，打破了不符合社会主义市场经济体制要求的财政资金分配管理格局，也是落实依法行政的一项重要工作。实践证明，尽管目前实行会计集中核算还存在许多问题，需要完善，但在加强财政资金支出管理、改变会计核算方式、预算执行情况控制等方面都已取得了成功的经验，我们应充分认识集中核算改革的重要性。明确中心作为预算执行机构的地位，以预算执行为主要任务，转变工作职能，理顺内外关系，尽快从以财政集中收付制为主要形式的会计核算中心改革向规范的国库集中收付制过渡。与此同时，积极推进预算编制改革，推行部门预算的细化预算，为国库集中收付制的实施打下基础，形成预算编制、执行、监督三分离的机制。在此基础上，全面推进财政管理制度的改革，逐步建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制。

参 考 文 献

1、荆晓利、古明文，《会计集中核算下的财政监督》，《中国财政》，2003年第5期

2、徐林，《浅谈财务集中核算与会计诚信》，《农村财政与财务》，2003年第12期

3、蒋勋，《会计集中核算后的财政监督》，《县乡财政》，2003年第1期

4、周康甲、扶张雄，《会计集中核算财务监管的难点与对策》，《县乡财政》，2003年第11期

5、薛志勇、赵广林，《试论强化会计监督》，《农村财政与财务》，2003年第12期

6、腾冲县人民政府，2002年6月10日[腾政发]116号文，关于实施县级机关事业单位集中和统一核算的通知

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