内容摘要

第一章 简介助学贷款的含义及现状

第二章 目前我国助学贷款存在的主要问题

第一节 政策性贷款商业化运作，是阻碍助学贷款健康发展的根本原因

第二节 国家助学贷款运行机制设计不合理。缺乏系统性和可操作性

第三节 国家助学贷款的信用风险

第三章 推动国家助学贷款可持续发展的基本思路和基本原则

第一节 基本思路

第二节 基本原则

第三节 推动国家助学贷款可持续发展的政策建议

结束语

参考文献

答谢辞

内 容 摘 要

随着我国高等教育收费政策的实行，助学贷款制度也成为国家对贫困大学生资助的形式之一。从1999年我国开始实行由国家贴息，银行发放的国家助学贷款以来，这中间遇到了重重困难。如何解决助学贷款供求矛盾，实现国家助学贷款的可持续发展？针对目前国家助学贷款面临的问题，应当转变指导思想，将道义上的信用贷款转变为法律上的信用贷款；以构建运行机制为基点，走质量优先的发展道路，坚持成本分担与能力支付相结合原则、公平与效率相结合原则和管理有序化原则；并从加快立法、健全管理体制和运行机制、制定灵活多样的助学贷款政策以及完善高等学校贫困生资助体系四个方面入手。

关键词：助学贷款 商业银行 制度 运行机制

浅谈国家助学贷款

第一章 简介助学贷款的含义及现状

一、助学贷款的含义

国家助学贷款是由政府主导、财政贴息，银行、教育行政部门与高校共同操作的专门帮助高校贫困家庭学生的银行贷款,是为社会公民公平接受高等教育提供经济保障的一种方式，是政府大力发展高等教育的一项重要举措。这一制度自1999年实施以来已惠及近百万贫困大学生[1]. 国家助学贷款分为校源地助学贷款和生源地助学贷款，均为信用贷款。

二、助学贷款的现状     

为了满足国家对高级人才的需求，为实现我国现代化事业，为了中华民族的伟大复兴提供足够的人才和智力支持，国家于1999年做出进一步扩大高等学校招生规模的重大决策。由于种种原因，高校中家庭经济困难学生的人数也相应上升。据初步调查，目前在校家庭经济困难的学生约占全部在校生总人数的23.06%左右；其中特别困难的占全部在校生总人数的7.27%。 [2]对高校中家庭经济困难的学生，国家一贯给予高度重视和关心，采取了“奖、助、补、减”等多种政策与措施。进而助学贷款应运而生。国家借助金融力量，运用贷款助学的手段，不断扩大对家庭经济困难高校学生帮助的覆盖面和力度，使考入公办高等院校的经济困难学生不因经济原因而荒废学业。

第二章 目前我国助学贷款存在的主要问题

国家助学贷款新政策实施后，较之旧政策，贷款总量和规模迅速增加，供需矛盾得以缓解，地区、院校分布不均衡现象很大程度上得到纠正，但是深层次的问题仍然没有得到解决，突出表现在以下两个方面。

第一节 政策性贷款商业化运作，是阻碍助学贷款健康发展的根本原因

国家助学贷款承担着保证教育机会均等，维护高校和社会稳定，帮助经济困难学生顺利完成学业的政策性目标。最初的国家助学贷款采用担保方式，属于商业性贷款，纳入银行正常的贷款管理。随着政策的不断改进和调整，国家助学贷款由一个从商业性贷款向政策性贷款演变的过程，政策性贷款的性质日益明显，但又不是完整意义的政策性贷款，可以说国家助学贷款具有商业性与政策性并存的双重特征。一方面，国家助学贷款是面向学生的一种信用贷款，不需要抵押和担保；学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴；助学贷款的周期比较长；贷款利率执行国家的法定利率，上述四点明显符合政策性贷款的特征。另一方面，国家助学贷款的实际操作交给了商业银行，学生本人向银行贷款，学生必须遵守《贷款通则》和《合同法》等法律法规，按照借款合同的约定按时足额归还贷款本息，出现违约情况的，应当承担相应的经济责任和法律责任。这又具有商业化运作的模式。正是由于国家助学贷款具有明显的政策性特征，但在实际运作中采用了商业化模式，才导致出现种种矛盾和冲突，并进而影响了助学贷款政策的顺利实施。

在学生普遍欠费的严峻形势下，高校对国家助学贷款寄予厚望，希望通过其缓解学费拖欠问题，存在忽视其他问题、习惯正常资助政策的心理。学生及家长片面认为国家助学贷款是扶贫资金，是一项福利，申贷踊跃而还贷迟缓。考虑到风险、成本和收益，商业银行办理国家助学贷款的动机并非此项业务自身吸引，而是迫于政府压力，同时希望以国家助学贷款为切入点，与合作院校开展结算账户、校园一卡通等关联业务，这使得商业银行对助学贷款积极性较高和贷款余额增长缓慢并存。另外一个较为明显的矛盾是助学贷款的运行始终离不开政府干预。2005年教育部点名批评八个省市区推行助学贷款不力，随后受到批评的省市迅速开展行动，就是行政力量干预国家助学贷款的明证。即使在助学贷款开展得非常好的省份，也是因为那些地方政府高度重视助学贷款工作。 

国家助学贷款运行机制设计不合理，缺乏系统性和可操作

首先，目前我国政府主要依靠风险补偿金来调动银行的积极性。但风险补偿金本身也面临难题。风险补偿金虽然大大降低了银行的风险，但是贷款的风险没有最终化解，而是转移到了各级财政和高校，加大了各级财政和高校的负担。贷款当年发生额越多，各级财政和高校承担的风险补偿专项资金就越多。就地方财政而言，各省、自治区和直辖市的财政负担能力不同，地区间差异较大；就地方高校而言，学校经费已经非常拮据，在承担国家助学贷款风险补偿金中也同样力不从心。像内蒙古、甘肃等经济欠发达的省区，很多基础教育阶段的儿童都面临辍学的可能。在这种情况下，要求这些省份将助学贷款风险补偿金和财政贴息置于各项财政支出的“优先位置”很明显是不合理的。 

其次，为了防止学生恶意拖欠贷款，助学贷款新机制对国家金融管理部门、银行；全国学生资助管理中心、高校和公安部门的职责都作了较为详细的说明。然而，这些规定缺乏系统性和可操作性，难以形成系统合力，对于学生违约行为所能起到的制约是非常有限的。首先，目前我国个人资信征询系统远远没有建立起来，更谈不上完善，这使得银行向贷款的毕业生催收贷款难度较大，成本较高。其次，在较高的违约率的情况下，学生资助管理中心根本没有能力将全部违约的学生在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站上公布，因为这需要巨额的信息发布费用，而且，即使公布了对学生也没有实际的影响。再次，新机制要求各高校建立本校借款学生的信息查询管理系统，强化对学生的贷后管理，按隶属关系及时向全国学生资助管理中心和经办银行提供借款学生信息。实际上，在学生毕业之后，高校也根本没有足够的能力对学生的去向进行监督，当然督促学生还贷的力量也是微乎其微的。最后，在公民个人信用制度没有建立之前，公安部门根本掌握不了毕业生是否有违约、拖欠贷款的信息，对于学生拖欠贷款也是无能为力的，很难配合银行做好对违约学生的身份核查工作。

第三节 国家助学贷款的信用风险

国家助学贷款的风险可归纳为两个方面：一是客观风险，如贷款人意外死亡或因病、残完全丧失劳动能力致使贷款无法收回。是不可预见和无法抗拒、无法避免的，属于国家助学贷款的系统性风险；二是主观风险，主要指信用风险，即因借款者不遵守承诺致使贷款无法收回，属于非系统性风险。国家助学贷款的特点决定了信用风险是最主要的风险。

国家助学贷款是一种信用贷款，即银行完全凭借客户的信用而无须提供抵押物或第三者保证而发放的贷款，其核心是“信用”。 虽然银行的任何一笔贷款都有风险，但高风险却是国家助学贷款给银行带来的巨大挑战。从经济学上讲，信用贷款的信用包括资产信用和道德信用两方面。个人诚实守信的品质、以往能够证明其操守的记录以及在一定程度上说明其素质的受教育程度等是道德信用部分。但对于消费信贷而言更有意义的应是资产信用。而国家助学贷款作为面向贫困生的一种信用贷款，恰恰缺乏借款学生的资产信用背景，即便是道德信用部分也是不完整的，因为它依赖的是对大学生这一群体素质的预期，即大学生本身接受4年的高等教育，被认为是具有良好信用度和前途的高素质人才，他们的偿债积极性及偿债能力应比普通人高得多。但预期毕竟不等于现实，而且学生毕业以后流动性大，与银行的联系主要靠学生主动，银行是被动接受信息，这样就存在很多不确定性，从而不可避免地造成国家助学贷款的高风险。

国家助学贷款实施几年来也恰恰验证了这一点。一般而言，银行资产业务的违约率不超过4％是商业银行的保本线。而据央行统计显示，国家助学贷款实施以来不良贷款率已经超过20％，[3]这已远远超过银行的承受底线。而且国家助学贷款是一种个人消费贷款，个人消费信贷在我国产生不久，有关的管理办法和具体操作手段还不严密也不完善。助学贷款的笔数多，单笔额度小，在实施过程中，对每笔贷款的审核、调查、催收等各项手续一道都不能少，因而成本很高。故而银行对国家助学贷款的热情日减。如何控制和防范国家助学贷款的信用风险已成为制约国家助学贷款制度发展的瓶颈问题。

第三章 推动国家助学贷款可持续发展的基本思路和基本原则

第一节 基本思路

第一，转变指导思想，将道义上的信用贷款转变为法律上的信用贷款。如前文所述，限于国家助学贷款的性质和运行机制的缺陷，银行更多的是出于国家政策和道义上的考虑提供贷款。本人认为，这不是长久之计，应该把这种面向经济困难学生道义上的信用贷款转变为法律上的信用贷款，用法律约束机制来实施国家助学贷款。要提高大学生的“违约成本”，而不能让道德感成为约束学生还款的主要力量。学生的还款义务不能靠“感恩情结”维系，必须清楚自己在享受权利背后的义务以及由此可能产生的法律责任。政府在具体制度的设计及运作过程中，不能转嫁责任，更不能缺位，否则助学贷款参与各方的权利就会受损。  

第二，确立科学发展观，以构建运行机制为基点，走质量优先的发展道路。国家助学贷款应统筹兼顾我国经济社会发展、经济结构调整和高等教育体制改革，循序渐进，协调发展，避免盲目追求规模与消极被动的不良倾向，力戒短期内制定政策——执行政策——出现问题——完善政策的往复循环。从发展角度看，良好的运行机制和健全的结构体系是国家助学贷款持续稳定发展的基础，当前国家助学贷款的重点应是其机制和体系的重建，而不在于一时的贷款学生和贷款资金数量的增长。只有注重实效，坚持质量优先的发展道路才能真正实现国家助学贷款的可持续发展。

第二节 基本原则

第一，成本分担与能力支付相结合原则。推行国家助学贷款政策，应当在政策设计时尽可能在教育成本分担与社会公平之间达成某种平衡，尽可能为那些经济收入有限的家庭着想，设计出具有一定弹性的政策，并充分考虑贷款人的还贷能力，避免脱离现实。

第二，公平与效率相结合原则。就公平而言，要扩大国家助学贷款的适用范围，将国家承认学历文凭的民办高校和独立学院贫困生也包括在内。就效率而言，要对国家助学贷款实行国家担保，化解银行风险，调动银行积极性，使银行乐意贷款。  

第三，管理有序化原则。要推动国家助学贷款顺利开展，必须优化国家助学贷款管理体制，加强领导和协调，对国家助学贷款实施科学有序的管理，严禁部门擅自出台或修改相关政策，防止部门各自为政，切实提高政策的执行效力。

第三节 推动国家助学贷款可持续发展的政策建议

一、针对当前国家助学贷款政策实施中的问题，根据上述思路和原则，建议对现行国家助学贷款政策进行相应的改革和完善。  

(一)加快国家助学贷款立法  

随着高等教育的大众化和助学贷款规模的扩大，急需通过法律的途径对助学贷款的运行进行更加明晰的规定。建议将《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》、《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》等政府文件整合提升为《国家助学贷款法》，准确界定国家助学贷款的性质，对国家助学贷款的资金来源、发放机构、申贷程序、贷款种类、偿还办法、减免条件、法律责任等做出规定，使贷款的管理和操作有法可依，降低管理成本，防范银行风险。国家相关部门应该全面总结上海、广东等地方助学贷款信息系统经验，尽快建立全国联网的国家助学贷款信息系统。在此基础上，制定《个人信用法》，在全国范围内逐步建立个人资信征询系统，将信用消费所涉及的银行和贷款人的权利和义务、债权和债务、信用记录的形成、管理、披露及处罚责任等均以法律形式予以规范、确定，切实加强对大学生信用缺失的经济制裁、法律制裁等强制性外在约束。  

(二)进一步健全国家助学贷款管理体制和运行机制  

鉴于现阶段国家助学贷款的性质，建议由政策性银行办理国家助学贷款，一种是借助国家开发银行，一种是成立中国教育银行。经中国银监会批准，2005年国家开发银行首先在河南省进行助学贷款业务的试点，随后又在山西、青海、内蒙古等省区开展了国家助学贷款。国家开发银行介入国家助学贷款业务取得的成绩值得肯定，为成立专门的银行办理国家助学贷款业务积累了宝贵的经验。从长期来看，可以考虑在全国学生资助管理中心的基础上组建中国教育银行，作为政策性银行，专营教育储蓄和助学贷款业务，由政府全额拨付资本金，除过自营助学贷款业务外，也可委托商业银行代办。教育银行与贷款承办银行形成委托代理关系，同时对其代理业务进行专项监督和指导，从而有效解决目前商业银行办理政策性贷款业务形成的诸多体制矛盾和利益分配障碍，激励银行积极性。  

为降低银行风险，切实调动地方政府、银行和高校的积极性，建议取消国家助学贷款风险补偿专项资金，建立国家助学贷款担保基金，专门用于助学贷款的担保和呆账核销，使贷款风险由国家和银行共同承担，其中国家承担主要风险，银行承担次要风险，变国家对银行的“暗补”为“明补”，这样的做法是完全符合现实情况的，也是弥补制度缺陷的一种有益尝试。国家助学贷款担保基金的资金来源可以考虑以下几种渠道：政府所拨专款、税收提取、社会团体和个人捐助、发行教育彩票等，具体可委托中国教育发展基金会来管理。

(三)制定灵活多样的助学贷款政策  

在现有的政策基础上，应当进一步加大改革力度，实现助学贷款的多元化发展。一是扩大贷款发放主体。除过四大商业银行、股份制银行和政策性银行，城市商业银行、农村信用合作社、各种基金会等都可以参与发放国家助学贷款。二是采用灵活的还款方式。适当延长还款期限，相应地对贷款利率做出调整，鼓励学生在校期间提前还款，允许学生毕业后采用一次还款、分期等额还款和渐增还款等方式归还贷款，提高贷款回收率。三是合理确定贷款额度。贷款额度应取消每人每年6000元的“一刀切”标准，根据学生所在地经济发展水平、学历层次高低区别对待，适当拉开档次。

 (四)不断完善高等学校贫困生资助体系  

2007年，国务院《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》及其配套办法颁布实施后，国家在高等教育阶段建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、师范生免费教育、勤工助学、学费减免等多种形式并存的高校家庭经济困难学生资助政策体系。其中，国家助学贷款制度是解决高校贫困生问题的主要方式，在高校贫困生资助体系中居于主体地位。目前，一方面要整合、优化各种资助方式，避免重复资助，另一方面，要充分发挥社会资助力量，不断开拓资助渠道，减轻国家助学贷款的压力，共同帮助家庭经济困难学生顺利入学并完成学业。

二、借款学生家庭在国家助学贷款制度中的受益人地位

从形式上看，国家助学贷款与普通商业贷款没有区别，都是通过贷款合同来运行的，助学贷款合同的双方当事人是借款学生与贷款银行。大学生从银行借得货币资金，用于支付在校期间的生活费与学费，毕业后用取得的收入逐年偿还，表现为有偿的未来货币资本与现实货币资本的交换过程。

但国家助学贷款是一种由政府主导推行的政策性贷款，因此它不像普通商业贷款那样仅限于借贷双方之间的关系。在助学贷款制度下有一个受益群体——贫困大学生。而且，正是由于此项助学贷款制度的实施，这些贫困大学生才得以受到高等教育，政府也顺利地履行了辅助社会弱势群体的责任，学校保障了学费收入从而维持了高等教育的发展，银行不仅可能获得贷款利润，也有助于为发展未来优质客户积累客源[4].既然国家助学贷款制度的实施有这么庞大的受益群体，那么防范贷款风险的责任就不仅由借款人和银行承担，而应该根据谁受益、谁负责的原则，由这个受益群体共同负担。为此，理论和实务上都为政府、学校、银行乃至用人单位设定了在防范贷款风险方面的义务。

笔者以为，除政府、学生、学校和银行外，借款学生的家庭也是国家助学贷款制度的受益人。从法律上看，我国大学生大多已年满18岁，是完全民事行为能力人。但就事实而言，由于缺少其他生活来源，我国大学生的求学及生活费用仍主要依赖于家庭，供养子女上大学仍是我国大部分家庭义不容辞的责任。而国家助学贷款制度却使贫困生的家庭免除了这一责任，但其子女受到高等教育后给家庭带来的益处却并不会因此消失。由此可见，借款大学生的家庭无疑也是国家贷款制度的直接受益者之一。

如果借款学生家庭只享受国家助学贷款的利益而无需承担任何责任，那显然是有失公平的。因此，根据权利和义务相一致的原则，应从制度层面明确借款学生家庭在国家助学贷款制度中受益人的法律地位，并进而明确其在防范国家助学贷款信用风险方面的主要义务。

三、借款学生家庭防范信用风险的主要义务

如上文分析，除了信用制度和法律制度自身的不完善外，国家助学贷款的信用风险主要源于借款学生本身的信用缺陷及其流动性大的特点。笔者以为，通过设定借款学生家庭的信用保证义务和信息告知义务，可以缓解这两个问题，进而在一定程度上防范国家助学贷款的信用风险。

（一）信用保证义务

国家助学贷款是一种信用贷款，即一种无担保贷款。目前对银行信用贷款的风险管理尚处于探索阶段。笔者以为防范信用风险可以借鉴担保制度。

担保贷款是银行贷款的主要形式，是指具有一定的财产或信用作还款保证的贷款。担保有财产担保和保证人保证担保，这两种担保的责任最终实际都落实在财产上。不同的是在保证人保证担保中，保证人和借款人之间无疑具有一种人身信赖关系。国家助学贷款虽然无需财产担保，但笔者认为可以借鉴保证人担保中的这种人身信赖关系，要求借款大学生提供保证人，对其信用进行保证。而借款学生的家庭无疑应成为首选保证人，因为养育和教育子女既是每个家庭的权利也是他们的义务，而且家庭确实对借款学生具有较强的约束力。

（二）信息告知义务

国家助学贷款中银行是拿现实货币资金换取学生的未来人力资本，但学生未来状况和信息是变化的，目前的风险很大一部分在于银行无法随时掌握这种变动。这最终当然要靠完备的个人信用制度来解决，但个人征信系统的建立是一个系统工程，由于我国人口众多、技术手段落后，建立全国联网的个人信息征信系统不是朝夕而就的，故而对于解决目前银行开展国家助学贷款业务所面临的信用风险而言是远水不解近渴。

而借款大学生和其家庭的纽带是一种血缘关系，这种家庭联系系统是天然的、完备的、牢固且密切的，所以借款学生的家庭在掌握学生信息方面具有其他任何系统无可比拟的优势，这使他们履行告知义务具有现实性和可能性。因此可以设定借款学生家庭的信息告知义务，即应定期并及时将借款学生毕业以后的信息及其变动状况告知有关部门。

履行告知义务的借款学生家庭的成员包括父母、兄弟姐妹及其他近亲属。告知的对象包括银行、学校或政府，一方面银行、学校和政府都有比较便捷的信息沟通渠道，另一方面银行作为贷款的发放方需要该信息，政府作为制度的设计和推动方有责任收集和转达这些信息，而学校作为国家助学贷款制度的受益方，在收到借款学生家庭告知的有关信息后也应及时转达给贷款银行，否则也会承担不利的后果。对告知的方式可不作要求，借款学生家庭在履行国家助学贷款中的告知义务时可以采取口头或书面等多种方式，只要能够将借款学生的信息及时传达给被告知对象即可。如果借款学生家庭不履行相应的信息告知义务，也将承担名誉上的不利后果。

一个合同能否顺利实施取决于三重互补的约束机制：一是交易主体的自我道德约束机制，取决于社会的诚信水平；二是交易对手的约束机制，取决于合同条款中对违约者的惩罚力度；三是第三方对违约者的强制惩罚机制，取决于社会的信用意识和法律机制。[5]因此防范国家助学贷款的信用风险是一项系统工程。而无论是借款学生家庭的信用保证义务还是信息告知义务，对国家助学贷款合同而言都是一种不完备的约束机制，还需相关配套制度的进一步完善。

第四章 结束语

总之，我们有理由相信，在国家的大力支持下，在金融、财政、教育等各方面共同努力下，国家助学贷款一定能够顺利实施，为高等教育的健康发展做出其应有贡献。

 

参 考 文 献

 

1、参见《中国人民银行、教育部、财政部、国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于助学贷款管理若干意见的通知》国办发（2000）6号文，2000年08月22日。

 2、参见《2009年全国普通高校资助政策执行情况》教育部网站，2010年8月13日

3、王双平：《助学贷款制度有缺陷》，载《时代金融》2005年第10期，第22页。

　4、周英：《从利益主体角度分析国家助学贷款新政策》，载《价格月刊》2005年第5期，第15页。

　5、方丽娟、王峰虎：《地方高校国家助学贷款失灵的契约分析》，载《西藏民族学报》2005年第4期。（三峡大学政法学院·卢以品）

答 谢 辞

从论文准备一直到论文的即将完成之际，我向给我帮助和指导的人表示衷心的感谢！

首先， 感谢我的班主任魏老师，能在本科学习生活中遇到她，我很高兴。两年多的时间里，对我的淳淳教诲和悉心关怀，给予了我学习上无微不至的关心。在她的带领下我班的40多个同学，凡事都能有组织地团结在一起，顺利地完成每项任务。她严谨地治学风格，对学生的严格要求和她对工作勤勤恳恳，兢兢业业地工作，深刻影响着我今后的工作和生活。在此祝愿魏老师工作顺利，万事如意！ 

其次，感谢我的同事们、同学们，没有你们，我无法顺利的完成论文，是你们的耐心帮助，让我的论文能顺利的完成。感谢你们，祝愿你们都有一个美好的未来！ 

最后，感谢我的论文指导老师----陈学华老师，在我论文写作上不断的悉心指导修改，让我学到了如何对所学知识和在工作中遇到的问题在论文中合理的进行诠释，使我的论文能明确地阐述论点，从而能顺利使我完成论文的写作。衷心的感谢陈老师在百忙之中抽出时间审阅本文！在此祝愿陈老师身体健康，全家幸福！

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