一、正确理解内控机制的涵义

二、我国商业银行内控机制现状和存在问题

三、成因浅析

四、完善我国商业银行内控机制的设想

试论我国商业银行的内控机制

近年来，随着各国银行业的快速发展，风险问题日渐突出，各种系统性和区域性的银行风险屡见不鲜，不少国家出现了银行业的危机和动荡，如国际商业信贷银行、巴林银行的倒闭、日本大和银行的巨额亏损以及引起全球震动的东南亚金融危机，等等。尽管引发这些危机、动荡的直接原因不同，危机产生的环境背景各异，但却都存在一个共同主要因素，即在很大程度上和商业银行自身的内控机制的缺陷和失效有关。因此，各国金融监管当局纷纷采取措施加强对金融业的监管，并将重点放在其内部控制上。各国的商业银行也在这种外部压力和自身内部管理的要求下，不断改善和加强内部控制。当前，我国的银行业正在逐步向真正的商业银行转轨，在各项业务得到迅猛发展的同时，由于多年来积聚的金融风险的日益显现，许多商业银行已经认识到加强内部控制的重要性。但是，我国商业银行内控机制的建设仍处于相对滞后的状态，与真正的内控机制相比还相差甚远，这不仅影响了商业银行有效防范金融风险和自身经营目标的实现，而且还直接影响着整个金融系统的安全保障和国民经济的稳定发展。因此，借鉴国外科学的银行内控理论和实践，结合我国实际，建立健全有效的内控机制，对于防范风险、完善管理有着非常重要的意义，也是迫切需要研究和探索的课题。

一、正确理解内控机制的涵义

内部控制是经济发展和管理现代化的必然产物，它的概念最早出现在二十世纪四十年代，而在这之前它的形式是“内部牵制”。在当时的西方会计学著作中，内部牵制是指凡涉及财产和货币资金的收付、结算及登记的任何一项工作，均要由两人或两人以上分工掌管，以起到相互制约的作用。现代意义上的内部控制，是在二十世纪四十年代才逐步建立起来的。“内部控制”一词的正式定义，最早是由美国会计师协会于1949年出版的《内部控制—调整组织的各种要素及其对管理当局和独立职业会计师的重要性》中公布的：“内部控制包括企业内部组织结构的设计和所有相互协调的方法和措施，其目的是保护企业的财产，检查企业会计信息的准确性和可靠性，提高经营效率，促使企业遵循既定的管理方针。”之后，随着经济的发展，内部控制的定义也在不断地更新、发展。日本、英国、加拿大、美国等国家的会计师协会等组织相继给内部控制下了定义。1994年美国审计权威机构对此的定义是：内部控制是经济实体的董事会、管理人员和其他工作人员所影响的一个过程，而这一过程旨在为实现下达三大目标提供合理的保证：经营的效果和效率；财会报告的可靠性；对现行法规的遵守。

1998年巴塞尔银行监管委员会对美国权威审计机构对内部控制的定义加以完善，提出了银行内部控制系统的框架。巴塞尔委员会进一步强调董事会和高级管理层对内部控制的影响，强调组织中的所有各级人员都必须参加内控过程，对内控产生影响。并将内控的三大目标分解为三部分：操作性目标，指各种活动的效果和效率；信息性目标，指财务和管理目标的可靠性、完整性和及时性；遵从性目标，指遵从现行法律和规章制度。

在我国，中国人民银行于1997年颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，其中对金融机构的内部控制下的定义是“金融机构为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。”

借鉴国内外对内控定义的论述，我们认为，商业银行的内控机制是指为了防范和化解经营风险，实现经营活动的效果和效率，保证财务和管理信息的可靠性、完整性和及时性，对内部各职能部门及其工作人员从事的全部业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的内在关系。商业银行内控机制的涵义可以从以下几方面来理解：

1、商业银行内控机制的目的是实现商业银行的经营目标

商业银行的内部控制机制不是为了控制而控制，不是妨碍发展而是为了促进发展，它试图通过防范和化解经营风险，在维护财产的完整、各项业务活动和管理信息的正确与可靠、财务收支合法准备的前提下，最终实现利润的最大化。因此，商业银行的内控机制的目的与商业银行的最终经营目标是一致的。

2、商业银行内控机制覆盖商业银行的所有业务和所有岗位及部门

其职能不仅包括银行管理层用来授权与指挥进行存款、贷款等经营活动的各种方式，也包括进行核算、审核、分析各种信息资料及报告的程序与步骤，还包括为对银行经营活动进行综合计划、控制和评价而制定或设置的各种规章制度。一方面，从业务角度来看，商业银行的每一项经营业务活动及其处理业务流程都与其经营目标相联系，其经营活动及其全过程就是实现经营目标的全过程。这样以实现商业银行的经营目标作为目的的内控机制就必须把所有经营活动及其全过程作为控制的对象。另一方面，从人员角度来看，业务是由“人”及由“人”组成的各职能部门即“团体”来开展的，对人及团体的控制程度和人员素质的高低直接影响着业务是否正常进行和控制是否有效。因此，内控机制必须渗透到银行经营活动的各业务过程和各操作环节，覆盖所有部门、岗位和人员，不留死角。

3、商业银行内控机制按决策、执行、监督反馈系统相互制衡的原则，分为顺序递进的三道监控防线

决策系统是指要有明确、成文的决策程序，并保留可核实的记录，不能违反或超越决策程序；执行系统是指要严格执行上级的决策，并在各自职责和权限范围内办理业务、行使职权；监督系统是指要建立有效的内部监督系统，建立各项业务风险评价、内部控制检查评价和违规违章行为的处罚机制。第一道防线是以各业务经营部门一线岗位严格按程序操作、按制度执行为基础的自控防线，如同一岗位的双人管库、双人押运等；第二道防线是相关业务部门、相关岗位之间的相互监督、相互制约的互控防线，如上下道工序的监督，经办复核，印、证、押三分管，三岗分离等等；第三道防线主要指稽核、监察等部门为主体的对各岗位、各部门的要害部位、重要环节实施稽查的监控防线。这三道防线层层递进，互为作用，共同构成一个完整的内控机制的运作系统。

4、商业银行内控机制的主要内容

内控机制主要内容包括组织决策控制、业务控制、会计系统控制、授权审批控制、计算机系统控制、综合管理控制和稽核监督控制，并要求贯彻有效性、审慎性、全面性、及时性和独立性的原则。

5、正确认识内控机制与管理、稽核监督、业务规章制度、金融监管的关系

一是内控机制与管理的关系：从广义上讲，管理是管理者确定目标和战略，并通过一定的组织形式、规章制度和操作方法去实现目标的全过程。其中，管理有决策、计划、组织、指挥、协调和控制等几方面的职能。因此，管理涵盖了比内部控制更为广泛的内容。但是，内控机制是管理中至关重要的部分，是实现管理目标的有力保障，只有实现内部控制，才能将企业的经营活动约束在实现企业既定的经营目标轨道上，才能对出现的偏差及时采取措施进行纠正。

二是内控机制与稽核监督的关系：内控机制渗透到银行各项业务过程和各个业务环节，也包括稽核监督，是稽核监督的基础。相对于内控机制，稽核监督只是局部的、抽样的，在内控机制中它起的是第三道防线和综合管理部门的作用。因此，稽核监督尽管对整个内控机制有效运作很重要，但它却不能代替整个内控机制，事实上也无法代替整个内控机制的运作。

三是内控机制与业务规章制度的关系：内部机制是一种业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态控制，它不等于各项业务规章制度的汇总，规章制度是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，是对各种业务的一种规定性要求，反映的只是一种静态的规范，它属于内控机制的一部分。

四是内控机制与金融监管的关系：内部控制是商业银行的自律行为，是内在持久发展的动力，是银行管理层的基本职责；中央银行金融监管是监管当局为保证金融体系的稳健运行、维护存款人的合法权益而对各类银行和其他金融机构的监督检查和管制。央行把内控机制作为商业银行管理水平的衡量标志，是外部的推力和约束力。

6、内控机制有其重要作用，但也不是万能的，也有其国有的局限性

内控机制能有效地保证银行经营目标的实现，但不能绝对保证。这些目标的实现要受到内控机制内在的限制，如内控机制对决策层的监督，对商业银行管理思想和经营目标的规范，对宏观金融风险的控制有很大的局限性。这是由于商业银行受到其经营目标冲动，其内在的发展动力和内控成本的压力常常使其内控机制受到挑战。另外，内部控制还可能被两个或两个以上的人合谋制约，也可能因执行人员的粗心大意、精力分散、判决失误以及对指令的误解而失效。

二、我国商业银行内控机制现状和存在问题

经过多年来的实践和完善，我国商业银行目前大多已初步建立了一套较为完整和规范的内控制度，基本上形成了一种相互制约、相互监督的内控机制。初步建立了以三道防线为主体的内控体系，多数业务坚持了双人、双职、双责并举，岗位之间、部门之间既有分工负责、又有相互制约，稽核监督的频率增加，力度加大；建立了对分支机构的授权授信制度，从资金营运、贷款、拆借、信用证等业务环节规范分支机构的经营行为；初步建立了贷款风险防范体系，逐级成立了信贷审查委员会，实行了审、贷分离制度；成立了资产负债管理委员会，建立了资产负债比例管理监测制度，初步实施了统一会计管理改革，使会计核算从分散、单一向集中、系统、综合转化。尽管我国商业银行建立起了比较完整的内控机制，但是从商业银行当前面临的风险和由此而来的越来越严峻的内控形势来看，还是存在着许多的不足和缺陷。主要体现为：

1、统一法人体制不健全

财产组织方式是商业银行经营管理活动的物质基础，也是实现控制效能的基本环节，决定着商业银行运行质量和整体功能的发挥。我国国有商业银行目前实行的是国家独资的财产组织形式，采用统一法人下的法人授权管理方式。由于产权结构单一，没有明确界定所有者与经营者之间在所有权、占用权、支配权、使用权四项权利上的界限，相互间责权利关系模糊，国有金融资产处于无人具体负责的状态，运行效率低下。产权关系不明及非人格化，使得银行经营成果对经营者与管理者的利益刺激力大大减弱，银行有效的激励与约束机制难以形成，制约着银行的活力和竞争力，加深了银行经营风险。

2、对内控缺乏深刻的认识和理解

首先，内控、风险意识薄弱，一些银行管理者受利益驱动，重经营、轻管理，把发展业务、开拓市场同加强控制、监督约束对立起来，认为在当前激烈的市场竞争中，加强内控就会束缚自己的手脚。其次，许多人错误地认为建立健全内控机制就是建章立制，有了规章制度就是有了内控机制，把内控机制等同于各项规章制度，对内控机制的认识呈现简单化、片面化。

3、内部制约存在断层

这一现象集中地表现在对管理者约束不力以及部门之间的牵制不力两个方面。一方面是对管理者缺乏有效的约束和监督，人治现象较为明显。内部控制是一种强化管理的自律行为，不仅是对银行操作执行层的制约，对银行管理决策层同样有约束力。但目前对银行管理决策层的控制从严格意义上来讲还没有真正实现，在制定业务发展规划、经营目标以及业务、财务、人事决策等方面还缺乏有效的监督，“人治”特征十分明显，曲型表现为各种经营行为以长官意志为核心和准则，按长官意志办事成为一种普遍遵循、接受和认可的经营模式和思维模式。具体体现在如下几个方面：①信贷计划和费用计划的执行与调整主观随意性大，计划的约束性弱；②经营指标完成状况具有人为水分，存在虚假和短期化行为倾向，对指标考核奖惩存在着容许甚至鼓励人造指标的现象以缓解当前的某种主要压力。③干部的选拔任用主观性强，虽有民主评议，但测评结果保密，仍然为暗箱操作，并且没有建立必要的人事风险机制。因此，权利制衡在运行中失灵，一旦管理者管不住自己或身不由己时，往往是权力和利益置于规章制度甚至法律之上。这就容易造成领导干部个人专断、越权行事和滥用职权得不到纠正。

另一方面是部门之间职责模糊，互控存在脱节。部门与部门之间适当的职权分离构成相互制约、相互监督的第二道防线，在银行内控机制中负有对第一道防线进行检查监督和对相关部门制约控制的重要作用。但目前许多商业银行对第二道防线的重要性还未充分引起重视，存在相互脱节现象，且普遍缺乏必要的相互牵制。如会计部门根据借款企业帐户上的资金流转情况往往可以及时判断该企业生产经营是否正常、贷款使用是否合规，但由于缺乏要求会计部门及时反馈信息的制度约束，会计部门也没有意识到这种信息的及时反馈，将对信贷部门加强风险管理所起的重要作用。又如法律部门与业务部门也在互控上存在脱节，往往是业务部门出了问题才找到法律部门，法律部门缺乏事前、事中的介入，造成法律风险控制滞后。

4、会计制度执行不严，信息缺乏真实性

强化会计核算是内控机制的重要职能之一，内控机制的目标之一就是保证财务会计信息资料的可靠性、完整性和及时性。目前在一些银行不遵守会计核算的真实性原则，任意调帐、调表，使银行会计资料及报表难以反映实际经营情况，会计信息严重失真，银行的“铁帐、铁表、铁数据”的信誉少见了，而“假帐、假表、假数据”现象多了。如有的银行为了完成考核指标，采取少提呆坏帐准备金、应付利息和折旧来虚增利润，通过在企业存款科目中核算财政性存款来虚增存款等；有的银行将存款、贷款不在正常的科目反映，而是私设帐外帐或通过在负债科目中反映借贷双方的轧差数，来进行帐外经营。从而使会计这个原来真实、及时、完整地记载业务活动的工具，一度变成银行经营者为了应付上级考核、掩盖各种违规行为的调节手段。

5、授权授信制度不尽落实

城市商业银行总部对分支机构经营行为缺乏强有力的约束与管理，往往是任务布置得多，而对完成任务的过程和手段检查得不够，即使检查，也是只对存款、贷款、利润计划完成情况进行检查，对内控机制和风险的管理以及执行中央银行金融方针政策的检查较少。内部授权授信方面也存在一些问题，如一些城市商业银行仅有总部对支行的授权，没有对各职能部门的授权和支行对业务科室的授权，多数行对客户没有统一的授信制度。

6、内控制度未得到有效执行

内控制度在实际执行中，由于各种主客观的原因，有章不循、违章操作的现象时有发生，如近年来屡禁不止的帐外经营、高息揽存、绕规模发放贷款、超权限签发银行承兑汇票和信用证等，此外金融领域的高犯罪率也无不与制度的执行不严有关，从而使内控机制失去应有的刚性。究其原因，一是个别员工法制观念淡薄，受社会上消极因素的腐蚀，或由于利益驱使，而无视银行规章制度，甚至铤而走险；二是缺乏责任控制，责权利严重分离，光有职权，不负责任，或责任界定模糊，如经常见到的“领导责任”，到底是组织不力，管理不善还是决策失误。如信贷业务虽然规定了审贷分离、三级审批制度，却并未明确各部门、各岗位应承担的责任范围；三是对问题查处不力，违章不纠，从而造成一些问题屡查屡犯，愈演愈烈。

7、内控制度建设滞后

有些业务已经开展，但相应的制度尚未建立，致使运作上带有盲目性，一些新的业务如信用卡、外汇、中间业务等，未按照“内控优先”的原则及时设计内控制度，等出了问题才去补救；有些制度跟不上形式发展的需要，没能随着业务的发展和客观环境的变化及时修正；有些制度过于概括简单，操作性不强，不能为业务提供实际的指导。这些制度上的不完善和不健全，导致了内控机制上的漏洞和操作上的失误，增加了商业银行的经营风险。

8、内部稽核未能充分发挥综合管理的职能

商业银行的稽核部门是监督反馈系统中最重要的部门，担负着内控机制综合管理职责。但目前由于诸多因素的制约，影响了其职能的充分发挥。一是稽核管理体制尚未完全理顺运作，对一级法人负责的体制未能真正落实，不具备完全的独立性和超脱性；二是稽核部门不必承担稽核监督风险，相反有时还要承担揭露问题的逆风险，因此，监督活动不可避免地掺杂着人为的主观因素，影响了稽核的质量；三是稽核的广度和深度不够，仍囿于对操作层次和业务处理的监督，对决策层次和管理环节控制不够；四是稽核手段滞后于业务的电子化，未能通过计算机系统辅助实现对业务经营与管理的实时、连续的监控；五是监督查处的力度不大，威慑性不强，问题整改效果不明显，虽然稽核部门已经有了一定的稽核处罚权，但多方面条件并未成熟，在实际执行中困难重重。

三、成因浅析

（一）内部机制先天不足

城市商业银行是在城市信用社的基础上组建的，严格地说，城市信用社没有真正意义上的内控制度，管理、经营、决策的随意性大，个人说了算的现象极其普遍，经营的好坏、风险的大小在相当程度上取决于经营者的个人素质和品德，而不是依靠制度约束人。城市商业银行成立后，原有信用社主任相当部门改任为支行长，他们习惯于原有的管理模式，虽然总部也制定了不少管理办法，但这些制度和办法主要是一些操作规程，大都较笼统，不具体，且缺乏操作性，而各支行往往依据总部的制度，鲜有更为具体的实施细则，相当部门的支行行长受惯性思维的影响，仍沿用过去的管理模式。

（二）经营者在观念上存在误区

（1）相当数量城市商业银行的经营者，在经营决策上尚未实现从粗放型经营向集约化经营的转变，片面强调速度、规模、效益，盲目注重和追求规模最大化，不能正确认识内控与发展的关系。在业务开拓上，没有牢固树立内控优先，稳健经营的指导思想，部门行甚至把加强内部控制与发展和效益对立起来，在拓展业务和防范风险的决择中，只顾眼前利益和局部利益，不切实际地盲目追求发展，一味强调争取办成“全方位”、“多功能”的所谓“利益均衡”的金融机构，一旦出现问题，往往找客观原因，依靠外部的行政处理，而不是从内控方面找原因。

（2）强调管理者的独慎、自律，而缺乏对决策者的监督制衡、责任制衡及程序制衡。经营者在经营活动中，往往自觉或不自觉地将内部控制理解为对下属或员工的管理机制，将个人意志凌驾于制度之上，一旦管理者“管不住自己”或“身不由己”时，就把权力和利益置于规章制度甚至法律条文之上。因此，那种以人治为中心的管理思想与现代银行内控管理强调对权力、人员的制衡是格格不入的，也是现代银行内控管理机制的大忌。

（3）过分强调个人因素不利于内控制度的建设。在金融内部管理出现问题时，管理者总结和查找的第一原因就是这个人的思想如何受到了拜金主义影响等，而很少从内部管理制衡机制上找原因。这种“有洞可钻”的管理体制，很可能导致下一轮类似事件的发生。

（三）内控制度执行不力，缺乏监督制约机制

目前，城市商业银行在制度执行上还存在许多不尽人意的地方，首先，从其内部看，稽核部门作为内控监督执行的核心部门，在目前这种组织系统下很难充分有效地发挥职能。其次，从人民银行对商业银行内控制度的监管来看也存在较大缺陷。当前，人行对各商行业控制度的现场检查基本停留在表面，主要是看其是否制定了相关的各种制度和条款，并没有把监控重点逐步转移到建立商行内部审计部门向人民银行进行定期报告及对各商行内审工作进行综合考评等方面，同时也没有把内控机制的健全程度与可信度，作为决定对其进行现场稽核的频率和允许其扩充机构数量的重要标准。

（四）人员素质不能适应内控的需要

城市商业银行由城市信用社演变而来，其人员构成主要来自城市信用社，城市商业银行组建时间一般只有短短几年，其人员的业务经验和熟练程度都有限；同时，其人员构成与组建股东各方有密切关系，在一定程度上降低了员工录用标准，其员工的文化素质，业务技能较之国有商业银行和其他股份制商业银行偏低，不能适应内控制度建设的需要。

四、完善我国商业银行内控机制的设想

完善的内控机制可以规范商业银行的经营行为，有效地预防和化解金融风险，实现商业银行的经营目标，是商业银行生存与发展的坚实基础。根据商业银行内控机制的运作要求，结合我国商业银行的实际，完善内控机制已是势在必行。由于商业银行的内控机制是一个十分庞大、复杂的系统工程，建立健全内控机制是商业银行一项长期的基础性建设。我们既要立足于当前，又要着眼于长远，要通过加快改革、创新和改善经营环境，来逐步建立一套完整、系统、科学、有效的现代化商业银行内控机制。

1、深化金融体制改革，加快建立现代金融企业制度

完善的现代企业制度是现代市场经济的基本特征。当前我国的国有企业正在加紧建立符合市场经济发展需要的现代企业制度。商业银行作为企业群体的一个组成部分，无疑也必须进行现代企业制度的改革与建设。这不仅是发展我国市场经济、推动社会进步的需要，也是控制我国银行业风险，稳定金融、经济和社会秩序的需要。我国银行业存在的种种问题，归根到底都能或多或少地在产权制度上找到原因，要真正强化商业银行的内控机制，最根本的途径在于建立起现代企业制度，这是无法回避的现实问题。股份制是现代企业制度的基本特征和最佳形式。因此，从长远来看，我国商业银行特别是国有商业银行应当进行股份制改造。这样做，一是有利于在银行内部真正形成决策系统，以监事会或内部稽核部门为中心的监督反馈系统，以行长为中心的执行系统，各系统间以法律关系为基础相对独立，相互制约，形成商业银行经营管理中的制衡机制，可有效地控制来自内部运行过程中的风险和外部干预形成的风险；二是有利于明晰金融产权及利益分配制度，使商业银行真正拥有法人财产权并实现政企分开和自主经营，强化预算约束和经营约束，使经营者真正从根本上关心银行的安全和效益，以达到自利行为与减少风险目标的一致。

2、健全内部制约机制和内控手段

要加强业务运作过程中各部门间和各岗位间的监督制约机制，对所有的岗位，包括各级决策者，都应有制约措施，避免管理失控、制度悬空的状况。当前特别要强化对决策者和管理者的约束以及部门间的相互制约。

3、建立科学合理的内部授权授信制度

首先，城市商业银行要根据一级法人管理体制的要求，建立法人授权管理制度。进一步明确股东大会和董事会的职权，董事会对经营班子、经营班子对有关职能部门、支行及关键业务岗位要有明确的授权，并以《授权委托书》的形式固定。其次，采取差别授权和动态授权的方式，使各职能部门、各分支机构的经营权利与经营水平相适应，并视其发展变化情况进行动态授权。对管理好、内控健全的支行可适当放权；对管理差、内控不力的支行要收权，直至限制其贷款发放。再次，职能部门、支行及关键岗位只能在授予的权限范围内开展活动。最后，城市商业银行对客户的授信额度，包括贷款、承兑、贴现和担保均要以能够控制住风险为前提。

一是要建立科学合理的内部授权授信制度。加大对权力的制约力度，消除对领导干部监督的空白点和死角，杜绝权力失衡、防止长官意志和少数人说了算的现象，使各项决策都能建立在科学和民主的基础上。要进一步改进法人授权制度，使授权工作进一步细化、量化和具体化，有明晰的授权程序和授权范围，同时要加大对越权经营行为的监督和处罚力度，使各级行严格在授权范围内开展业务经营活动。要科学界定各级领导干部的权力、责任和义务，尤其要建立完善的岗位责任制度，明确责任范围。要进一步完善决策程序，提高决策的民主性和透明度，要制定领导岗位监督管理办法，进行定期或不定期的民意测验，并以此作为对领导干部经营管理水平和履行其岗位职责的制约方式，同时要实行岗位轮换、异地交流和强制休假制度，加大任期经济责任稽核和离任稽核力度，未经离任稽核的干部不得任用，要根据任职期间所管辖业务的运作和经营效果的好坏，决定普升、平调或降职使用，发现问题严惩不贷。

二是要完善部门之间的相互制约机制。部门之间的相互制约机制是整个内控机制的重要组成部分，不是某一个部门的事，也不是一个部门就能完成的。当前应从各种业务经营和管理的实际出发，深入研究部门之间相互制约的内容，仔细分析、了解各部门、各项业务之间的联系，明确部门之间相互联系、相互制约的具体内容和操作方法。并在此基础上制定相应的规章制度，明确各部门的职责和权限，使各部门之间能够既相互协调又相互牵制。同时，要合理调整内部组织结构，建立一种既适合业务发展又有利于部门之间相互协调和相互牵制的内部组织结构。

三是改进内控手段。随着计算机技术在银行业务中的广泛应用，必须引入现代电子技术，才能提高内控运作效率和安全可靠性。通过计算机程序编制、设定权限指令，控制超越授权、违规操作，可以在一定程度上取消因为个人的疏忽而导致业务的失误。电子化可减少内控岗位和环节，节约人力资源，降低内控成本；可以把分散的、粗放的监督控制变成集中式、集约式的监督控制，加快监督、控制流程的速度，提高内控效率；通过网络解决手工操作难以监督的环节和领域，提高内控的广度和深度；可以用计算机存储、检索和协助分析银行各种信息，建立能够满足内控需要的完整的信息资料系统。

四是健全会计核算控制系统。作为商业银行内部制度的重要内容之一——会计系统，是银行防范金融风险的重要屏障。严密的会计控制系统要求会计记录、帐务处理和经营成果核算都完全独立。会计制度制定的唯一依据是国家颁布的会计准则和财务通则。会计人员进行帐务记录，必须严格审定会计凭证的有效性。会计记录必须能够确定业务活动发生的时间，并在适当的会计期间和蛭反映。通过电子数据处理系统录入会计数据时，必须保证只有在识别特殊密码状况下才能进入该系统。修改会计记录必须履行必要的手续，得到适当授权，并详细记录在案。会计系统的控制还应遵循规范操作原则，监督制约原则、安全谨慎原则。则同时，以会计核算为依托，建立精确、务实的目标考核体系。总行对分支部要以利润考核为中心，根据其业务经营状况下达费用指标，在完成指标目标的前提下，适当给予资金分配的自由权。分支行内部要严格按照利润目标管理的要求，划分核算单位，建立一套健全的财务考核指标和制度，充分发挥各核算单位积极性，避免吃大锅饭，严厉处罚篡改帐表、弄虚作假的行为。

五是完善信贷风险控制系统。主要做好四方面工作：①对各类贷款的发放和使用必须实行严格控制。贷款的发放要符合国家的产业政策，要遵循贷款的“效益性、安全性、流动性”原则，建立管理与操作人员行为控制的信贷管理制度。②建立以风险评估和控制为核心的信贷风险管理制度。对贷款必须实行贷款风险评估和风险测定，根据风险程度确定贷与不贷。要建立监测预警系统、考核指标体系及监测借款企业经营风险的预警系统。③要建立对贷款的立项、调查、审核、决策以及对贷款检查监督为内容的信贷资产管理责任制，做到责任明确，逐级负责，不得超越职权和违反程序发放贷款。④建立积极的、灵活的信贷保全制度。主动参与企业转换经营机制工作。银行作为企业最大的债权人，要参与企业改制。深入企业，清产核资，落实债权，确保信贷资产的安全。积极探索转化不良全权的途径，把不良债权减少到最少。

3、加强内控机制的制度建设和落实

制度的建设和落实是内控机制的基础，内控要发挥有效的作用，必须要有与之相适应的一系列规章制度作保证，并要确保制度得到正确执行。首先，在加强制度的建设方面，对原有的规章制度，要根据业务发展和控制环境的变化情况，及时进行适当的调整、修正和废除，过于简单的要予以完善，使之具有可操作性；每项新业务在开办之前，必须首先建章立制，以保证次项业务的顺利开展，对于目前已开办而没有制度可循的新业务，必须立即进行补充。在建立各项制度时，要注意应具有牵制性和约束力，并体现责权分明的原则，明确规定职能部门和个人处理业务的权限、相应的责任以及追究和查处责任的措施与方法；同时，制度要切实可行，具有严密性、简便性和时效性。其次，在制度的执行方面，要维护制度的严肃性，一旦形成就要坚决执行，不得以任何理由不执行或另搞一套，如执行中发现制度本身有问题或难以全面执行，可向制度的制定部门反映、建议，但不能擅自随意更改。实施内部控制的关键在落实，规章制度必须充分到位，否则制度再好，如果落不到实处，则形同虚设。为保证制度的落实，除了要保证制度本身的可行性和科学性外，还必须建立严厉的处罚机制，不管身居何职，谁违反制度，不按制度执行，谁就应无一例外的承担相应的责任，受到相应的处罚，以强化制度的刚性。只有这样，才能杜绝目前会计信息严重失真的顽疾，恢复银行“三铁”的声誉，才能切实遏制有章不循、违章不纠的现象。

4、进一步强化稽核监督。

稽核监督部门作为内控机制的综合管理部门，在内控机制中具有不可缺少和不可替代的作用。要保证内控机制的健全有效，就必须进一步强化稽核监督。一是要理顺稽核管理体制，确保稽核的独立性。目前的双重领导体制，使稽核部门在组织形式上和经济利益上无法与所在单位相分离，严重影响了稽核的相对独立性，制约了稽核监督的有效性。因此，稽核体系应实行垂直领导，直接向统一法人负责，在人事制度、组织形式、经费、稽核报告制度上保持独立性。二是要尽快开展对内控机制的评价。进行内部控制的评议是判断内控系统是否有效运行，内控制度是否落到实处的主要途径。稽核部门要确定正确的评价内容和标准，采用科学的方法和步骤，对内控机制的各个要素进行健全性、符合性的检查和评价，并针对内控体系存在的薄弱环节和问题提出整改建议。三是要转变稽核监督方式，拓展稽核的广度和深度。第一，要积极探索非现场稽核方式，利用计算机技术和电脑网络实现对各项业务的实时、连续的全过程监控。第二，要提高监督层次，开展对管理层决策和管理行为的稽核，进一步加大对信贷、经济效益、外汇、计算机业务等关键业务和要害部位的监督力度。第三，由注重稽核数量向提高稽核质量、讲求稽核效果转变，要创造有利环境，使稽核部门真正有效地行使稽核处罚权，加大对违规违纪的处罚力度，保证稽核效果。

5、积极培育良好的银行文化，大力提高员工素质、实行动态的用人机制，建立干部定期考核、岗位轮换和强制休假制度。

内部控制归根结底是由银行员工去实施的，内控机制建立是否完善和执行是否有效，关键取决于银行员工的知识技能水平、个人品质以及职业道德、社会责任感与工作创造力在内的综合素质。而员工综合素质的优劣，又取决于银行文化的程度高低。因此，以人为本，培育银行文化，使人的自觉行为与制度对人行为的约束有机结合，是完善的商业银行内控机制的灵魂。我国商业银行文化建设的基础应是银行员工全方位的素质教育，核心是培育正确的价值观，由此产生的带有公德特征的职业道德、责任感以及创新意识、风险意识、凝聚力、团队精神等。构成了我国商业银行文化建设的主要内容。培育良好的银行文化，除了要从观念、意识、精神上进行启发、诱导、提倡外，还应从以下几方面着手：一是要严把进人关，坚持择优录用，特别是要注意品德方面的考察，对有过劣迹或品质不良记录的，即使其他条件再好，也应坚决不用；二是要合理使用人才，人尽其用，避免人才资源浪费，要根据每个员工的品德和业务能力分配工作；三是要加强员工培训，既要注重对员工金融理论知识和业务技巧的更新，又要进行良好的价值观、职业道德和责任感的教育；三是建立奖励和激励机制，通过物质奖励和精神激励，最大限度地调动员工的积极性，有效地鼓励员工遵循内部控制制度；四是要建立民主评议制度，在管理层和操作层之间建立良好的沟能渠道，对有关问题进行及时反映和反馈；五是要充分发挥新机制的优势，在用人机制上真正建立起能上能下的动态用人机制、建立干部定期考核、岗位轮换和对总部、支行的主要负责人、会计、资金、信贷部门主要负责人年度稽核和强制休假制度。

6、加大中央银行、会计师事务所等外部的检查监督力度

由于商业银行的内控机制有其固有的局限性，它并不能绝对消除各种风险。同时，内部控制作为一种自律行为，它本身还需要外部的监督与约束。因此，要通过中央银行、会计师事务所等外部力量对商业银行各项业务和内控机制的检查、监督，给商业银行以压力，迫使其健全完善内控机制，保障内控机制的有效运行。首先，中央银行要把对商业银行的内控机制的检查作为金融监管的一个重要方面，对检查中发现内控机制混乱或控制不力的机构，要予以严肃查处，以促使其尽快建立完善内控机制。其次，中央银行还可委托社会会计师事务所按照公认的审计准则，对商业银行的帐表、经营状况、内控机制等情况进行审计，以进一步促使其完善内控机制。再次，还有必要建立商业银行的行业自律组织—银行同业公会，通过银行同业公会来加强对商业银行的监督与约束，这种监督与约束可以看作是建立在商业银行个体内部控制之上的、更高层次的内部控制制度，比起中央银行的金融监管，这种监督更直接、迅速，更具有针对性。

参 考 文 献

标 题

编 者

出版单位、时间

1、《我国商业银行风险预警指标体系的构建》

贺晓波、张宇红

管理现代化出版社

2001.4

2、《建立我国金融风险监测预警系统的设想》

张传良

亚太经济出版社

2003.3

3、《会计理论》

唐云为、钱逢胜

上海财经大学出版社

4、《现代银行管理实务全书》

桑 豫

人民日报出版社

当代中国出版社

5、《货币银行学》

范从来、姜宁

南京大学出版社

1999.12

6、《商业银行会计》

钱逢胜、汤丽萍、

孙 烨

上海财经大学出版社

2001.8

7、《会计基础工作规范培训教材》

财政部会计司

经济科学出版社

1998.3

8、《银行会计学教程》

华俊、孙丽

立信会计出版社

2001.4

9、《西方商业银行财务会计学》

舒新园、林放

企业管理出版社

1997

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