1对有关国库集中支付制度的理解2

1.1国库管理制度2

1.2国库支付制度与国库集中支付制度2

1.3科学事业单位实行国库集中支付的方式和程序3

1.31财政直接支付3

1.32财政授权支付3

2.实行国库集中支付制度的的重要意义3

2.1我国传统国库分散支付制度及其弊端3

2.11传统国库分散支付制度3

2.12国库分散支付制度存在的弊端4

2.2建立国库集中支付制度的必要性4

2.21转变政府职能和构筑公共财政框架的客观要求和必然选择4

2.22财政资金支付制度应与国际惯例接轨5

2.23政府的共同主体性要求建立国库集中支付制度5

2.24预算管理改革必然要求建立国库集中支付制度5

3.国库集中支付在科学事业单位的实践6

3.1保障了单位预算内财政资金的及时到位和使用6

3.2转变观念，相互配合6

3.3规范了财政资金使用6

3.4推进了政府采购制度6

4.科学事业单位在执行国库集中支付制度中遇到的问题6

4.1单位执行预算能力与国库支付制度要求存在差距6

4.2预算以及用款计划批复滞后，延缓项目的执行进度7

4.3国库集中支付制度与国家有关政策规定不协调，有待进一步完善7

4.4支付公摊性费用十分烦琐，工作效率低下7

4.5内部转账结算难以实现，服务模式受到干扰7

4.6支票使用频繁，现金库存限额难以控制8

4.7财政直接支付审核环节多，支付时间长8

5.对国库集中支付制度实务操作的几点建议8

内 容 摘 要

国库集中支付制度是一项在市场经济国家实施了多年的政府财政资金管理制度，目前我国实行国库集中收付制度，是借鉴国际通行做法而进行的财政资金运作方式的一场根本性变革，是社会主义市场经济体制下公共财政发展的迫切需要，是预算执行和财政收支管理的制度性创新。

笔者结合近几年科学事业单位国库集中支付试点工作的实践，谈谈在实施过程中遇到的问题和体会。

关键词：国库集中支付制度 科学事业单位

科学事业单位执行国库集中支付制度的实践研究

 

近年来，国家加快了财政体制改革的步伐，建立了公共财政框架、实行部门预算、实施国库集中支付制度和政府采购制度等。但由于支出改革的滞后，预算不严肃，资金使用监督不利，财政支出管理中存在的问题十分突出。我国自2000年起，借鉴国际通行做法，实行了国库集中收付制度。从运行效果来看，国库集中支付制度有效地提高了财政资金使用效率、加强了财政支出的监督管理。但由于这项制度尚处于试点阶段，仍有许多方面需要改进。

1对有关国库集中支付制度的理解

1.1国库管理制度

国库管理制度可以理解为维持国库正常运行的一种管理制度。主要用于规范政府的收入和支出，规范和高效管理国库现金及债务，及时准确地提供完整的预算执行报告，为财政管理和宏观管理服务。现代国库管理制度通常指国库集中收付制度，国库集中支付制度侧重于支出方面的改革，支出领域的改革是我国财政部目前改革的重点。从理论上讲，“国库管理制度改革”、“国库单一账户改革”、“国库集中收付制度改革”三者概念是可以互换的。最初称为“国库单一账户改革”，后来，部分学者认为，单纯强调单一账户，并没有显示出预算收入和预算支出双重执行制度的含义，便改为现在的“国库集中收付制度改革”，规范文件中称为“财政国库管理制度试点改革”。国库集中收付制度主要包括收入管理和支出管理两方面，以支出管理为重点。

一个国家的国库管理水平与当时的经济和政治环境密切相关，我国传统的国库支付制度不再适应社会主义市场经济和公共财政的发展要求，建立以国库单一账户体系为基础的财政国库集中支付制度是今后一个时期财政改革的重点。

1.2国库支付制度与国库集中支付制度

国库支付制度是国库管理制度中侧重于支出方面的管理制度，主要针对财政资金从财政部门拨出一直到到达商品或劳务提供者这种过程的管理，目的是为了提高财政资金的使用效率。国库集中支付制度是指在中央银行建立国库单一账户及账户体系，所有财政资金纳入单一账户，实行集中支付的制度，其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，所以这种制度一般又称作国库单一账户制度。这种制度有三个基本特征:财政统一开设国库单一账户;所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政部门直接支付到商品或劳务提供者的账户;建立高效的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。

1.3科学事业单位实行国库集中支付的方式和程序

科学事业单位部门预算资金支付方式分为财政直接支付和财政授权支付。

1.31财政直接支付

由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人(即商品和劳务供应者)或用款单位的账户。这类支出有工资支出、购买支出和转移支出。支付程序为:预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，执行机构根据批复预算和资金使用计划及相关要求审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。财政直接支付主要通过转账方式进行，也可以采用“国库支票”支付，财政国库支付执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发给收款人的支票交给预算单位，由预算单位转给收款人。收款人持支票到其开户银行入账，收款人开户银行再与代理银行进行清算。每日营业终了前由国库单一账户与代理银行进行清算。

1.32财政授权支付

预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。这类支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。其支付程序为:预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。

2.实行国库集中支付制度的的重要意义

2.1我国传统国库分散支付制度及其弊端

我国长期实行的国库体制是多头开户、分散支付的制度，将预算确定的各部门、各单位支出总额按期拨付到其在商业银行开立的账户上，由各单位自主使用。这种支付方式存在着诸多弊端。

2.11传统国库分散支付制度

分散的国库支付制度是指由预算单位向财政部门提出预算拨款申请，财政部门根据预算单位的申请和资金的不同用途，按月或按季将款项拨付到预算单位，再由预算单位按照拨款的隶属关系，层层划拨到基层用款单位。因此，在预算单位使用资金前，财政资金就要从中央银行的财政存款账户转移到预算单位在商业银行开设的存款账户上，再由用款单位根据本单位支出的要求随时支取。

2.12国库分散支付制度存在的弊端

①财政不能有效控制和监督各部门的支出

在年度预算经过人大会议批准后，财政部门按预算或定项将资金拨付到各部门，由各部门自行管理和支出，财政部门只能依赖各部门的财务报告进行事后审查监督，不能在事前控制和监督支出，以保证支出的合理性。对于出现的违法违纪情况，按规定应在下年的预算中予以扣除，但实际上难以执行，影响了预算执行的严肃性。

②财政需要负担较高的资金成本

财政资金是由国库分散拨付到各部门的银行账户上，使资金存放分散。同时，各部门资金都有逐渐支用的过程，在预算资金按期拨付、单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金形成库外沉淀，得不到充分利用。另一方面，国库又可能面临资金短缺、调度困难的问题，为了补足国库账户的临时资金需要，不得不发行国债，结果使得财政需要负担较高的债券利息支出，造成不必要的浪费。对各部门来说，财政资金的拨付与使用存在时滞，由此产生的利息收入往往成为各部门的“小金库”，产生腐败。

③财政支出信息反馈迟缓

财政是政府进行宏观调控的重要政策手段之一。及时、准确的信息是财政宏观调控的重要依据。在分散支付制度下，财政资金大量分散于各部门、各单位在商业银行开设的账户，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，不能对国民经济的形势做出准确判断，难以对宏观经济做出有效调控。

为了解决以上存在的问题，财政部门在借鉴国际通行做法的基础上，并结合我国改革实际进行了国库集中支付制度的改革。

2.2建立国库集中支付制度的必要性

2.21转变政府职能和构筑公共财政框架的客观要求和必然选择

转变政府的职能，就是使政府对经济管理由直接转向间接，由微观转向宏观，由参与转向调控。相应的，财政职能也应发生改变，由过去经济建设型转变为满足社会共同需要的公共财政，确保政府向国民提供必要的、良好的公共服务。现代公共财政理论认为所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则，实行国库集中支付就是要实现资金支付上的公平、公正和效率。同时，转变财政职能需要加强和完善财政监督，尤其是要加强财政对事前、事中的监督。国库集中支付制度克服了过去财政无法进行事前监督的弊端，在资金支付之前就可以知道资金的使用去向，从而使财政的作用发挥得更为全面有效。

2.22财政资金支付制度应与国际惯例接轨

我国加入WTO必然要求财政支付制度与国际惯例接轨。我国正在建立社会主义市场经济体制及公共财政支出框架，在许多方面需要与国际惯例接轨。特别是我国加入WTO后，在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前，市场经济国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户，库款集中管理，支票集中签发，资金集中支付，政府各部门不在银行开设任何账户，这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。

2.23政府的共同主体性要求建立国库集中支付制度

 政府主体和市场主体有着本质区别。市场主体以盈利为目标，其经济活动无须政府干预;而政府主体履行着管理者职能，经费全部由国家供给。无需财政拨款但需要进行核算的市场经济主体，理应保持其银行账户，而对靠财政拨款的政府主体，其若干职能部门就没有保留银行账户的必要。另外，政府主体与政府各部门主体是两个不同的概念。政府各部门从属于整个政府，各部门工作出色，反映政府业绩突出;部门工作出现瑕疵，其责任也要最终落到政府身上。因此，政府各部门并不是真正意义上的主体，它们只是政府主体的不同工作机构，只是受政府委托履行分管行为或部门的行政职能，其经费也应当由政府财政统一提供，各单位不存在核算的问题，因此根本无需单设银行账户。由此可见，政府的公共主体性质说明:设置单一账户，实行集中支付是必然的选择。

2.24预算管理改革必然要求建立国库集中支付制度

预算管理是从预算编制到预算执行，再到预算监督的全方位管理。三方面相互联系，相辅相成，缺一不可。目前，我国预算编制改革己经启动并取得一定成效。但在预算执行上，特别是财政性资金的支付手段上仍实行分散支付制，导致财政资金使用分散，运行效率低下，监督不力，难以调控的被动局面。因此，要完善预算管理改革，除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预算方式早编细编预算外，还必须实施预算执行改革，建立国库集中支付制度。

3.国库集中支付在科学事业单位的实践

笔者工作的单位为科学事业单位，于2006年12月作为试点单位，实行国库集中支付制度，预算内财政性资金被纳入国库支付范围，基建项目部分实行财政直接支付，基本支出人员及公用经费和行政事业类项目实行授权支付。

总结一年来的试点工作，国库集中支付制度在本单位取得了一下成效：

3.1保障了单位预算内财政资金的及时到位和使用

在以前的财政资金拨付制度下，每年的6、7月份，才能收到预算批复，然后等待经费级级下拨，项目经费几乎到年底才能到达单位，导致项目不能按时启动和按期执行，年末财政资金出现大量结余。实行国库集中支付制度后，一般在上年末根据预算二上报用款计划，从本年度元月开始基本支出人员及公用经费按均衡性原则，每月月初下达用款额度；项目支出一般从5月开始分4个月平均下达额度。国库集中支付制度的实施，保障了单位预算内财政资金的及时到位和使用，规范了预算执行程序。

3.2转变观念，相互配合

国库集中支付制度的实施，首先引起了本单位科研人员的高度重视，在项目实施过程中积极配合财务人员，按项目预算安排项目支出。其次财务部门在项目支出过程中，严格预算约束，加强经费支出管理，提高支出透明度，确保资金的合理使用。

3.3规范了财政资金使用

国库集中支付制度基本上实现财政资金支出与单位支出同步，必须按照财政资金的科目名称依据预算支出经费，项目经费要依据项目合同书专款专用，经费不能串、不能用自有资金垫付，真正实现了财政资金使用的全过程监控，从源头规范财政资金支出方向，预防一些不规范支出。因此，预单位在支出财政资金时，避免了一些无预算支付和不合理支付，规范了财政资金使用，减少了预算执行的随意性，最大限度保证了项目资金合理使用。

3.4推进了政府采购制度

实施了国库集中支付制度，加强了财政资金的监督，促使单位必须执行政府采购制度。

4.科学事业单位在执行国库集中支付制度中遇到的问题

4.1单位执行预算能力与国库支付制度要求存在差距

目前，我国科学事业单位行政事业经费严重不足，而国家的预算体制现状又与单位的实际资金需求严重脱节，为保证科学研究工作的正常进行，预算单位普遍存在挤占项目经费资金的共性问题。但执行国库集中支付制度后，财政部门进一步强调预算管理的严肃性，并依据预算严格审核单位资金使用的合规性，科学事业单位执行预算能力面临严峻考验，给国库集中支付制度改革的顺利推行带来阻力。

4.2预算以及用款计划批复滞后，延缓项目的执行进度

对于科学事业单位，有些研究与生产具有很强的季节性。目前，国家的项目预算以及用款计划批复时间总体滞后，项目经费不能及时下达，直接影响了科研工作的正常开展，延缓了项目的预算执行以及研究进度。如果保证研究工作的及时开展，就得先用单位其他账户的资金垫付。但根据国库集中支付管理办法的规定：零余额账户不允许向单位其他账户划转资金。致使单位已垫付资金不能归还，并可能引发预算管理混乱。

4.3国库集中支付制度与国家有关政策规定不协调，有待进一步完善

按照科技部关于“863计划”、国家自然科学基金、重大研究专项等科技项目经费管理规定，项目依托单位在预算范围内可以收取仪器设备使用费、房屋占用费、行政管理支出等公共费用，而根据财政国库集中支付制度规定，零余额账户不得向单位其他账户划转资金。

根据财政部基本建设财务管理规定，项目可研报告、初步设计编制等费用可作为建设前期费用组成项目投资，但该费用一般在立项前就已经由单位垫支。而项目用款计划一般在初步设计以及投资概算批复后下达，根据国库集中支付制度规定，垫付资金不允许归还。

4.4支付公摊性费用十分烦琐，工作效率低下

科研单位日常发生的公用待摊(含项目使用)费用，例如，每个月的水电费，地方电力、市政部门一般以一个单位作为计量整体，而且往往采取同城委托收款方式进行结算。如果单位先垫付，按国库集中支付制度规定，垫付资金不允许归还。如果以转账支票方式直接结算，按国库集中支付制度要求，单位使用用款额度必须按项目的类款项进行结算。也就是说根据笔者工作单位目前涉及国库集中支付的项目规模，每月仅支付电费就要填开大约10份的支票，支付手续十分烦琐，而且地方电力、市政部门也不接受如此麻烦的结算方式。

4.5内部转账结算难以实现，服务模式受到干扰

科学事业单位一般都有一个比较系统的内部服务体系，各部门实行独立核算，互相提供服务，有力地保障了各项工作的正常进行。实行财政国库集中支付制度以后，由于零余额账户不得向单位其他账户划转资金的规定，单位内部各部门、各课题组之间转账结算出现障碍。例如车队提供用车、后勤提供物业管理以及零星维修、文印室复印、课题组之间合作试验等服务费用的内部转账无法实现，单位内部经济管理模式受到干扰。

4.6支票使用频繁，现金库存限额难以控制

国库集中支付制度明确规定必须按类、款、项使用资金，这样就会造成单位支付同一笔费用可能需要使用多张转账支票的情况。同时，为及时、准确编报支出月报中的现金支出内容，笔者工作单位目前按项目设置现金末级科目，备用金也必须按类、款、项逐个提取，给财务人员增加很多的重复劳动，极大地降低了财务工作效率。另外，为了避免各项目现金余额出现赤字，每一个项目都应保持最低现金余额，如果单位内涉及国库支付的项目数量多，就难以控制现金库存限额。

4.7财政直接支付审核环节多，支付时间长

财政直接支付运作流程包括以下环节：首先基层单位按照“四按原则”提出申请，接下来由基层预算单位所在地财政监察专员办事处审核，再由专员办审核并签署意见后，层层上报到一级预算单位，一级预算单位签署意见并汇总后，报送财政部国库司，经财政部国库司审核无误后，签发财政直接支付指令。笔者工作单位为3级预算单位每笔财政直接支付一般需1-1.5个月才能支付，大大牵扯经办人员的精力，不利于财政直接支付的推广。

5.对国库集中支付制度实务操作的几点建议

为继续推进财政国库集中支付制度改革，全面实现财政性资金的安全、规范、高效运行。同时，为进一步保障预算单位各项事业发展，提高工作效率，结合实际工作中遇到的问题，特提出如下建议，为进一步完善国库集中支付制度的实施细则提供参考。

①调整财政资金支出结构，实行零基预算，保证科学事业单位正常运行必须的行政事业经费，创造预算单位能严格执行预算的环境和条件，为国库集中支付制度改革的顺利推进提供必要的政策保障。

②国家各级主管部门应提前或加快预算审议以及项目批复进程，缩短预算期内资金或用款计划下达与任务执行期的时间差。

③应根据预算资金规模核定适当的比例(笔者认为在20％～30％)允许零余额账户向单位内部其他账户划转资金，以确保项目预算内应分摊的公摊费用能正常开支。同时，使得预算单位在用款额度未能及时下达前用其他资金垫付从而正常开展工作。

④重新设计财政国库集中支付制度的银行结算票据，做到同一张支票就应具备不同类、款、项同时结算的功能。

⑤目前，按月按类、款、项编报用款支出明细的数据统计周期太短，建议调整为按季度作为一个统计周期编报用款支出明细，减轻各级预算单位的工作负担，提高行政工作效率。

 

参 考 文 献

⑴农业部财务司：《农业财经法规选编》，内部资料。

⑵财政部国库司：《中央部门政府收支分类改革预算执行培训讲解》，内部资料。

⑶韩卫平主编:《农业科研财务管理机制研究与实践》，中国农业科学技术出版社，北京:2007

⑷斯蒂格利茨(美):《经济学》，中国人民大学出版社，1997

⑸哈维·S·罗森(美):《财政学(第四版)))，中国人民大学出版社，2000

⑹张维迎:《博弃论与信息经济学》，上海三联书店，上海人民出版社，2001

⑺项怀诚:《中国财政管理》，中国财政经济出版社，2002

⑻唐朱昌主编:《新编公共财政学—理论与实践》，复旦大学出版社，2004

⑼思拉恩·埃格特森(冰岛):《经济行为与制度》，商务印书馆，2004

⑽吴厚德编著:《财政学(第五版)》，中山大学出版社，2006

⑾叶茂乐：《国库集中支付制度的思考》，浙江大学硕士论文，2004.04

⑿曲红：《试论国库集中支付制度》，中国海洋大学硕士论文，2005.07

⒀王绢：《我国国牟支付制度改革问题探讨》，华中师范大学硕士论文，2007.05

⒁周波：《我国国库集中支付监督机制研究》，贵州大学硕士论文，2007.05

⒂肖捷:《新形势下做好财政国库管理工作的思路》，《.预算管理与会计》2003, 9：6-8 

⒃徐曙娜:《略论我国国库集中收支制度》，《税务与经济》2003, 1：15-l7

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