目 录

实行集中统一核算的重要性

集中统一核算的主要做法

会计核算中心的运行现状

成立核算中心以来的成效及存在问题

完善会计核算中心的措施

解决集中核算存在问题的主要途径是由集中核算向国库集中支付的转化,其好处有

把会计集中核算整合进国库集中支付制度的可行性

浅析财政支付方式的改革

 —从会计集中核算到国库集中支付

内 容 摘 要:任何体制的生成与创新都有其依存的经济基础。我国从计划经济向市场经济转轨的过程中，由于市场机制、社会监督机制及管理机制不完善导致管理混乱、各种贪污、腐败、会计信息失真等现象严重，使国有资产大量流失。会计核算中心自成立以来，有效的制止了上述一些问题的发生，取得了一定的成效，有利于加强财政资金的管理和监督，有利于规范财务管理和会计行为，有利于提高财政资金使用效益。但在实践中也存在局限性和不够完善的地方。主要是会计中心工作模式缺陷,收支的分账管理和会计中心功能不全；会计中心与财政部门之间存在对接缺口等。笔者结合工作实际提出几点设想：巩固完善会计集中核算的成果，推动会计集中核算与国库集中收付的融合；构建新型的财政稽查监督体制，会计中心加快转变职能，从核算型向管理型转化；完善内外监控制度，建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制。

长期以来，我国对行政事业单位经费采取的是一种“行政分配、单位包干、分散核算”的会计管理模式，即在每个单位设置相应的会计机构，配备一定的会计人员，进行分门别类的核算。我们应当承认分散核算模式在传统的计划经济时代有一定的适应性，但改革开放以来，随着社会的不断发展，社会各方面发生了很大的变化，包括一些传统的观点和美德，传统的财政收支管理模式受到了严峻的挑战。实施会计核算中心，拉动中国经济的腾飞，实现全面和平崛起是每一个从事会计工作人员的努力方向。

一 实施集中统一核算的重要性

 会计集中核算制度是指成立会计核算中心，在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下，取消行政事业银行账户、会计和出纳，由会计核算中心统一开设单一账户，通过会计委托代理记账，对单位集中办理资金结算，进行会计核算和会计监督，是融会计核算、监督、服务于一体的一种特殊的会计委派制形式。实施集中统一会计核算通过改变会计人员管理体制和业务处理程序，对加强会计监督和管理，强化财政监督，杜绝胡花乱用和铺张浪费，促进廉政建设，具有十分重要的意义。一是可对会计工作中存在的管理混乱、信息失真、核算不及时，监督乏力等现象，从制度上进行规范，强化管理和监督，确保会计信息及时、准确、真实。二是可以杜绝单位多头开户，账外设账，截留、挤占、挪用甚至私分财政资金和私设“小金库”的现象，堵塞漏洞，从源头上防范和治理腐败。三是将行政事业单位的财务收支集中统一进行会计核算，可精简会计人员，节约行政成本，提高会计工作效率。四是对资金拨付使用的全过程进行公开。透明的监督，改变过去资金使用中的“暗箱操作”现象，是遏制支出欲望，防止财政资金使用中滥支滥用和铺张浪费现象的有效措施。五是有利于财政集中统一调度资金，确保专款专用，发挥资金使用效益，增强政府宏观调控能力。六是为进一步巩固和深化“零基预算”、预算外资金实行收支两条线，财政专户管理，收缴分离，政府统筹、“政府采购”、统发工资、乡镇“零户统管”等改革成果，推动今后财政改革，逐步建立我县公共财政的基本框架。

二 集中统一核算的主要做法

集中统一核算是对一定范围的行政事业单位、部门实行会计集中管理、集中核算的组织机构，它直接隶属于财政部门，由财政部门对会计人员进行集中管理。取消了被纳入单位的会计机构、会计岗位、会计人员及银行账户等，在单位财务自主权、资金使用权和所有权不变的前提下，将被纳入单位的会计日常核算、监督及资金管理等工作移交给会计核算中心具体承担。会计核算中心按照“集中管理，统一开户、分户核算”的办法，对被纳入单位的各种业务、各项资金的收支，严格按标准进行管理。我县于2002年五月成立核算中心，其具体做法是

一、集中统一会计核算，单位不再设置会计机构，不保留会计岗位，一切会计事项及经济业务由核算中心统一进行会计核算。

二、取销单位原有存款账户，设立会计核算中心账户。各单位所有收入和支出均通过这一账户核算。所有先进、转账、汇兑等资金结算和经费的拨入、支出、往来款项的支付等业务由会计核算中心统一在该账户办理。

三、集中进行会计核算。核算中心根据单位提供的原始凭证和其他资料，按照会计制度有关规定，分别为各单位建立会计分户账，审核原始凭证，及时办理资金结算业务，填制会计凭证，登记会计账簿，编制会计报表。经县财政局批准单位设立一名兼职出纳或财务报账员，实行报账制管理。

四、统一管理会计档案。纳入统一核算后，各单位的会计档案由核算中心统一管理。

 三 会计核算中心的运行现状

会计核算中心的成立加强了财政资金收支管理和监督力度，规范财务管理和会计行为，提高财政资金的使用效率，为构筑公共财政框架、实现国库集中支付制度奠定了基础，建立了公正、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制。

 在单位方面：在财产的所有权、资金所有权和使用权不变的基础上，取消银行账户、撤消会计人员、出纳人员，将单位日常会计工作移交会计核算中心，单位设报账员，并建立与会计核算中心相应的辅助备查账（固定资产、往来款明细账、现金、银行存款日记账）。

 在会计核算中心方面：采取“集中管理”、“统一开户”、“分户核算”的办法。“集中管理”是指会计人员集中管理和会计业务集中管理，对单位经费开支实行集中支付，日常经费开支实行备用金，“统一开户”是指成立会计核算中心之后，各单位原来在各家银行开设的存款账户一律注销， 由会计核算中心在银行统一开户，按一定的标准统一开支。“分户核算”是为了满足单位财务自主权、资金使用权不变的要求。在核算时，采取按单位名称、资金性质分别设置账套的办法，谁花钱进谁的帐。通过实施会计核算中心，运行中取的了一定的成果，截至2004年我县共纳入集中核算单位118个，设立各种经费账、基建账、专项资金账套共162套，审核单据23.64万份，金额2.86亿元，审核退回不合理开支单据48份，金额32.6万元；办理备用金、银行转账业务17863笔，金额3.76亿元，记账会计整理各种收支单据26.32万份，金额6.62亿元；核算中心利用闲置资金借政府办、县委办、财政局国库股等单位资金9277.7万元，其中借国库股发放职工工资5200万元从而缓解了财政资金临时调度难的问题。

 通过考查我国现行的会计核算中心的运行和实施，可以看出会计核算中心在运行过程中还存在着一些问题，主要原因是会计核算中心的制度不统一，不完善，具体表现在： （1）会计核算中心的法律体系尚不完善。到目前为止，我国关于会计集中核算的基本法尚未制定出台，各地只是根据地区特点由地方财政部门颁布暂行办法，其法律地位不高，加上是粗线条框架，其约束力又难以得到发挥。而且各地区自行制定的办法或规章制度存在很大的差异，管理体系也不规范，不利于在全国范围内形成统一规范的行为指导。 （2）缺乏必要的配套措施。在目前，由于没有相关的法律体制，真正意义上的会计核算中心没有形成，还在摸索中，致使一些工作处于无计划状态中，阻碍了其工作的拓展。另外改革的不完善也阻碍了其发展。早在2000年初，国家财政部就提出了对财政进行改革，并在全国内推行，但由于种种原因，这项改革不得不“减速”，进入“改革试点”阶段。2001年改革试图迈出实质性的步子，但依然曲高和寡。到33个中央部门率先进行了“收支两条线”的改革的试点，全国各地才也开始各项基层财政管理体制改革试点。改革不完善，很多方面有待进一步探索、改进、完善。

（3）思想认识不统一。实行会计集中核算，实质上是对部门权力和利益格局的一次重大调整，涉及面广，情况复杂。在实际工作当中，不少部门特别是一些行政执法、福利待遇较好的部门，认为纳入会计核算中心进行统一集中核算后，制约了单位资金使用支配的自主权，部门利益受到影响，存在抵触情绪。

四 成立集中统一核算以来的成效和存在问题

作为市场经济运行之初的一种应急措施，实行了会计委派制度，其目的是对企业经营者进行日常监督，防止内部人控制，保护国有资产的安全完整，保证会计信息的真实性，取得了一定的成效，但会计委派制难以根本有效解决会计信息造假，在这种需要下，会计核算中心应允而生。

其成效是：

（1）增强政府宏观调控能力，促进集中财力办大事

实现会计集中核算，各部门、单位不再保留银行账户，资金的一收一支全部处于会计核算中心的监控之下，有效的防止了挤占、挪用、坐收坐支财政资金。

（2）有利于从源头上预防和遏制腐败

从会计信息造假主体看，在企业领导、会计人员、会计事务经办人员中，企业领导是主要的根源。而企业领导造假的动机是自身利益，其敢于造假在于缺乏有效的约束、所有者的缺位、公司治理结构的作用未发挥；社会监督的弱化、政府监督弱化(《会计法》修订前，对会计信息造假的处理未直接处理到企业领导)等，而在未解决上述问题的前提下，仅靠会计委派制则难以根除企业领导造假的动机。实现会计核算中心后，增强了会计核算过程的透明度，每个单位的每笔支出业务都进行严格的“过滤”，保证了经手业务的正确性、合理性，财政监督由事后变为全过程、全方位的监督，使各单位遵守财经纪律的意识明显增强，杜绝了一些不合理的开支，遏制了不正之风和腐败行为的发生。如某会计核算中心自去年7月1日成立至年终的半年时间内，共拒付各种违规支出128次，主要有超标准会议费、差旅费、电话费，不符合规定的补贴、补助及各种违规罚款等共计金额188.6万元，拒付应列入政府采购而擅自办理的业务支出8笔，金额28.6万元，拒付不符合规定向二级单位拨款关系的单位拨款8次，金额55万元。纠正不规则原始凭证93份，涉及金额136.3万元。可见，经过会计核算中心的严格把关，对预防和制止违法乱纪行为，严肃财经纪律起到了积极的作用。

（3）提高了会计工作质量和会计信息的质量

 会计核算中心的成立， 提高了会计工作的质量和会计信息的质量，加大了单位核算的透明度，使会计资料的真实性、合法性、完整性大大提高；增强了单位的自律观念和遵守财经纪律的意识。铺张浪费、乱支滥花等现象基本杜绝，可控费用明显降低，民主理财氛围进一步浓厚；政府部门能准确掌握财政资金的具体支出方向和用途，使资源配置更有效合理。单位的经济事项发生时，会计人员通过对各单位每笔资金支出的审核，实现了财政部门对财政资金全过程的监控。

（4）有利于促进财政预算制度改革

目前财政改革的重要内容之一是细化预算编制，实行部门预算就要求各预算单位必须建立统一的财务管理制度。实施会计核算中心以后正好满足了这一要求，它将原来分散的、多头管理的资金统一起来，实行规范的财务管理制度，集中编制预算，统筹规划安排，各单位所有预算资金都纳入会计核算中心账户，所有开支在单位审核的基础上，再经过会计核算中心审核入账，从而保证了各项开支符合会计制度和部门预算的要求，为各部门更好的预算奠定了基础。

（5） 确保政府采购和“收支两条线”管理工作的顺利实施

建立了会计核算中心后，政府采购资金可以由会计核算中心统一支付，资金直达供应商，减少了中间环节，杜绝了回扣等问题，加快了资金周转，既保证了专款专用，又提高了资金的使用效率。在“收支两条线”管理方面，由于行政事业单位撤消了所有的银行账户，各项行政事业性收费及没收收入均由会计核算中心统一核算，实现了收缴分离、罚缴分离，防止执收执罚单位隐瞒收入、应缴不缴、坐支挪用的现象发生。

（6）保证了会计人员相对独立的行使监督权

以前实施的会计委派制不符合监督的特性。有效的监督需要监督者地位的独立、超脱，高于被监督者(或由高于被监督者的机构等授权)，需要有相应的监督手段和相应的人员、财力的保障。实施会计核算中心后，将会计人员的人事权、考核权、工资发放及业绩评定权独立出来，使会计人员能独立地行使监督权，杜绝内部控制人随意查阅、强令修改、调整会计资料和会计数据等现象，降低了单位负责人对本单位会计人员进行约束、控制甚至打击报复的可能性，消除了会计人员的后顾之忧，使会计人员敢于进行监督。另外，割断了会计人员的个人利益不受单位经济状况的影响，降低了会计人员成为“内部人”的可能性，增强了会计人员进行监督的自觉意愿，使会计人员敢于对会计资料的真实性、合法性、准确性、完整性进行监督，依法独立履行职责。

（7） 符合财政国库管理制度的改革方向

国库集中支付制度包括预算收入集中入库和预算资金集中支付两个方面。实行会计核算中心，统一开设账户，相应开设财务检查户，相应设置总会计、资金会计、统管会计等会计岗位，负责各单位现金、转账、汇兑等资金结算和经费拨入、支出、往来款项的收支等业务。专项业务支出，按照限额审批后，集中在核算中心支付，日常零星开支建立备用金制度，各单位凭发票到核算中心报销。通过会计核算中心，能够全方位，全过程掌握和监督各单位每笔资金的流向、流速、流量，从根本上杜绝预算执行中的克扣、截留、挪用现象，从而局部建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一账户”的国库集中支付制度形式。

（8） 精简了机构和人员，降低了行政管理成本

撤消了原会计机构和人员，由会计核算中心择优录用，减少了会计人员，也节约了一笔资金，同时也提高了工作质量。

存在问题是：

（1）责任主体不清

 现行《会计法》规定“各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实完整”，“各单位必须根据会计业务的需要，设置会计机构，或在相应机构设置会计人员并指定会计主管人员……。”这在法律上就规定了各单位必须设会计机构并有相应的会计人员。而成立会计核算中心明显缺乏法律基础。《会计法》中第四条还规定：“单位负责人必须对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”这一规定还明确了单位负责人是单位的会计工作与会计行为的责任主体。会计核算中心成立后，由于“中心”的会计，工作上对“中心”负责，如果出现了会计财会处理差错，单位会计信息失真，财产物资的流失及违法经济事项等问题，到底应该由谁负责或由双方负责？在追究会计责任时，很难界定双方责任，势必形成单位与“中心”的责任推诿扯皮。

（2）在一定程度上弱化了会计监督职能

会计监督职能是经济监督体系的重要组成部分，单位内部监督、社会监督和国家监督构成了三位一体的会计监督体系。实现会计集中核算后，撤消了单位的会计岗位，把单位会计工作的直接执行者和知情者—单位会计人员扯在一边，违反了先行《会计法》中关于“各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度”的规定。而且会计核算中心远离原始凭证记载事项的发生环境和地点，缺乏对单位经济活动进行直接及时全方位的监督。另外，会计核算中的统管会计要负责一、二十个单位的会计核算，整天忙于报账记账的具体事务，根本没有时间和精力去发挥监督管理的职能。在会计核算中心监督他人的同时，也要接受财政部门的监督，而会计核算中心与财政部门同是一家，财政部门既是“运动员”，又是“裁判员”，财政部门与预算单位之间职责不清、权责不明，加大了管理风险、如何实施有效的管理难度大。

(3)纳入核算中心的单位心存疑虑，不利于开展工作

各个事业单位是独立的主体，有自己的业务领域和财务状况，设立了会计核算中心后，由会计核算中心把一个单位最基本的活动经费统一管理，单位也会对核算中心存在疑虑主要表现在：(1)怕资金没有保障。行政事业单位虽然主要的资金来源是国家财政拨款，但他们各自有一定的组织的收入。行政事业单位根据自己的资金状况开展活动，设立了会计核算中心后，会计核算中心集中管理单位的资金，可能出现政府平调资金，单位的资金被财政部用于平衡预算，企业对企业的资金能否足额使用存在担忧。(2) 怕影响单位正常的业务开展。单位需要资金必须经单位领导审核后再由会计核算中心审核，从而使企业正常的开展生产会产生一定的影响。(3) 怕服务质量跟不上。

作为改革，一种新的行为，要人们从心里接受这种变动，是需要一段过程的，而且开始试行总是会存在一些问题。比如说在反对意见是见的最多的是法律不完善。法律作为一种上层建筑，是来源于实践的，进而指导和规范实践。具有一定的超前性，也难免有历史的局限性。由于重新修订成本的限制，时刻调整法律是不现实的。也会引起很多不确定因素。因此，过多的用现行的法律条款来讨论新事物的合理性，是不妥的。如果制度与环境相吻合，法律对其接纳也只是时间的问题，我们应该以发展的眼光看待。任何事物都没有绝对的，就算像美国的法制那么建全的国家， 也不能从根本上消除腐败等现象。更何况像我们国家的法制还在完善中。改革是一种形式，代表一种进步，从某种意义上来说，解决了一些现实中的问题，但总是会有漏洞，特别在运行初期，总是会有一些不完善的地方，但我们不能就此否认其方向。另外，笔者认为，只有人的素质不断的提高，思想形态上升到一定的高度，才能从根本上杜绝腐败等现象。所谓的社会主义也有市场，资本主义也有计划，中国实施市场经济体制，并不意味着完全的自由。有中国特色的社会主义经济体制仍然需要计划来约束，特别是作为国家代表的政府及行政部门事业单位。物有所不足，智有所不明。世上没有绝对的完美。随着社会的进步，会计核算中心不断的完善，相应的环境也不断的适应，会计核算中心也必将发挥其积极的作用，取代传统的分散核算模式。从宏观上看，只有在国家的资金、资源得到充分利用，并处于一种良性循环的状态中，才会出现欣欣向荣的景象。

五 完善会计核算中心的措施

 唯物主义世界观告诉我们，任何事物都存在有两面性，要评价一件事物的好与坏，并没有绝对的界限，关键还要看它对社会产生的积极意义。传统的财政收支模式在人们的心中还占有一定的位置，作为一种新生事物，特别是将要对传统的事物产生替代作用的情况下，推行一种新的改革是需要一个过程的，具体技术上需要磨合，比如自上而下的会计核算具体怎么对接，改革的认真执行中会触动既得利益，怎样减化这些既得利益冲突，得到各方面的逐渐认同。因此改革很多方面还有待进一步改进和完善。对于任何新生的事物，“实践是检验真理的唯一标准”，只有与环境相吻合的体制，只有符合市场运行机制的体制才能站得住，为社会所接受。

1、进一步完善相关的法律

会计核算中心正常健康的运行需要强有力的法律保障，要真正做到有法可依，要通过相关部门制订统一的法律法规来规范会计核算中心的运行，要形成全国性的统一模式。我们可以根据前运行中的情况，经研究分析，制定与现实相适应的全国统一的法律法规。各地的运行模式原则上与中央统一标准保持一致的基础上，可根据各自的具体情况而具有一定的地方特色，但是全国性的法律法规还是坚定不移的遵守。 

2、增强会计核算中心工作的透明度

舆论是人民的口舌，也是实施监督的利器，任何机构和单位都不会置社会舆论于不顾，当媒体暴光和舆论监督成为一种常态的时候，就会发挥出巨大的作用。加大媒体宣传力度，接受人民群众监督，是增强会计核算中心工作透明度的有力措施。会计核算中心应该自觉接受媒体的监督，向媒体公开会计信息，使人民群众真正参与财政的社会监督。

3、 加强会计人员管理，提高员工素质

 实行集中核算后，会计人员职业道德被赋予新的内涵。会计人员应更新知识结构，须具备的计算机网络知识以及软件模型的技术分析技能，独立、客观、公正的执行，并与可与用户签订保密协议，承担泄密责任，以消除被服务单位的疑虑，减少其后顾之忧。会计核算中心应经常对会计人员进行培训，实施继续教育，提高员工的素质，加强会计人员实行行业自律、自我管理，制定有关会计工作准则的细则、指南等，由会计核算中心对其进行统一考评，使其积极主动的与本单位配合，有效的强化服务意识，便于会计核算中心能树立很好的信誉，取得单位的信任。

六 解决集中核算存在问题的主要途径是由集中核算向国库集中支付的转化，其好处有：

把会计集中核算整合进国库集中收付制度可以集成会计委派制、会计集中核算制、国库集中收付制等制度的优点。它保留国库集中收付制度的内核机制—用款预算指标限额控制，这与集中核算制有着本质性的区别，真正实现了资金源头上的把关，使库外资金沉淀成为零余额 ，弥补了集中核算制的不足；同时又沿用集中核算制的报账制，取消授权支付，全面实行财政直接支付，实现对授权支付资金实行全程管理，延伸了国库集中支付财政广利职能，是多种制度优点的集约模式。其优越性主要表现在几个方面：

有利于提升预算执行监督的质量。

自从建立会计集中核算制以来，会计核算机构在对财政性资金的收支活动进行会计核算的同时，实施了会计监督。但其只能根据单位报来的单据是否合法来判断此项业务是否真正发生，只要单据合法有效，在无法确认单据上反映的经济业务是否真实的情况下，都予以报销。因此从某种意义上讲，核算机构只能承担票据合法性，手续完备性的会计监督，不能对经济业务发生的全过程进行监督，特别是未能进行事前防范、事中跟踪和日常监控。

实行国库集中收付制，则以预算指标为控制额，真正实现了资金源头上的把关，将预算执行监督从会计监督提升到财政监督。但是，对于通常国库集中支付制下授权支付部分的财政资金管理，同样有上述的漏洞，对判断经济业务是否真实发生同样是失控的，会计核算信息是分散的。将会计集中核算整合进国库集中收付制后，就可以对已纳入集中核算的所有资金全面实行财政直接支付，把会计监督从集中核算中分离出来，并与财政监督有机结合在一起，从而完成财政性资金的全程控制。

有利于财力薄弱的县级财政资金的调控能力。

实行具有授权支付的国库集中支付制度，对于授权支付部分的财政性资金，预算单位用款时，按时财政部门的授权，自行向代理银行签发支付令，代理银行在用款额度内见票既付。对于地方财力不强的县级财政，由于其财政收入的总量小且不均衡，实行授权支付，很有可能就会导致库款透支等现象的发生。而实行整合后的国库集中收付制，沿用了集中核算的报账制，取消授权支付模式，使得所有财政性资金的开支都置于支付机构监控之下，改变了授权支付资金规模控制的不确定性，是集中收付制度的延伸，确保财政对政府性资金的调控能力，严防库款透支现象的发生。

有利于集中核算制的转轨和改革的分步推进。

国库管理制度的改革涉及到法律环境、技术条件、管理体制、人员素质等诸多方面的因素，特别是央行实时清算系统和各地千差万别的财力基础，我们不可能等到所有的条件都成熟才一蹴而就。我认为，针对目前央行实时清算系统尚未启动的现状，在原来集中核算至的基础上，只要把“到位资金控制模式”转变为“指标控制模式”，就可以实现闲置资金保留在国库。日常全部指出只从“财政集中支付零余额总户”一个账户进行支付，并通过财政在代理银行开设的“备用金账户”作为缓冲区，实现“财政集中支付零余额账户”与“备用金账户”的实时清算，次日再从国库存款回补备用金。待央行清算系统建立之时，取消备用金账户即可实现真正意义的国库集中支付。

有利于开辟细化部门预算工作的新途径。

会计集中核算制度对单位会计核算实行监控或代理，大大提高了会计信息质量，尤其是它所提供的月、季、年终决算报表数据的真实性、囊括资料的全面性及会计信息的可用性是勿庸置疑的，这也是财政部门多年以来梦寐以求的。实行国库集中支付，完全不必退回信息分散的状态，可以考虑通过集中核算将会计核算信息集中起来，使这些“高保真”、没有“杂质”和“水份”的会计信息得到共享，给财政部门提供预算安排与执行结果真实的量化比较，为科学编制部门预算、西化预算奠定坚实的基础。反过来，更进一步推进国库集中支付改革的深入开展。

有利于节约改革成本。

自从97年中纪委和财政部提出推行会计委派制以来，全国各地纷纷进行了会计集中核算制的改革，会计集中核算制作为财政国库支付制度改革的前站，有其重要的意义。如今推行国库集中支付制，应该建立在原先改革成果的基础上，将集中核算制部分职能分离出来并融入其中，不仅可以利用现有的改革成果，还可以妥善解决了重新“支摊子”“另起灶炉”的问题。充分发挥会计核算中心现有的硬、软件网络基础设施，人才队伍、技术力量、信息资源等各方面的优势，避免重复设立机构和人员膨胀的问题，体现机构改革的要求，符合“精简、高效、统一”管理的目标。 

七 把会计集中核算整合进国库集中制度的可行性

从目前全国各地实际运行的情况来看，会计集中核算是以统一核算为手段、集中资金为基础、加强财政资金收支管理为目标的一种财政管理模式。在实际操作中，已具备了财政国库集中收付制度的基本雏形，为全面建立财政国库集中收付制度奠定了坚实的基础、构建了“操作平台”。

我认为，完全可以将集中核算制度改革成果转化成为推行国库集中支付制改革的起点条件，将会计核算信息集中反映到国库集中支付的系统中，使之成为政府会计型的国库集中支付制，而不再是出纳型的国库集中支付。也正是会计集中核算的实施，使国库改革已经具备实现“直通车”的可行性。

1、两种制度有机融合的基础。

会计核算制与国库集中支付制相互融合，可以实现二种制度的优势互补。其可以整合的基础是：（1）操作主体相同。两种制度都是由财政部和中纪委共同提出，由各级财政部门负责实施；（2）作用对象相同。两种制度针对的对象是所辖的行政事业单位；（3）核算内容相同。两种制度都是对行政事业单位的预算内、外资金及其他各类款项实行统管；（4）组织形式相同。两种制度大多都是采用“一式服务，柜组式作业，链条式管理”方式。（5）最终目标相同。两种制度的最终目的都是增强财政对政府性资金的调控能力，提高财政资金使用效率和“阳光”度。

2、集中核算制为国库集中收付制度奠定了坚实的基础。

在集中核算的运作过程中，会计核算中心已经部分承担或履行了财政国库集中支付制度的职能与职责，为过渡到国库集中收付制度做好前期准备。到目前为止，对于工资支出，全国各地的核算中心实现了直接支付到个人账户；对于购买支出、专项支出等基本上采用报账制。报账制作为核算中心的通行做法，实际上已形成国库直接支付的雏形，构建起了国库集中支付的“财政支付总户—收款人”这一层面的“操作平台”，推行国库集中支付时，只需将“到位资金控制模式”过渡到“预算指标控制模式”，“财政支付总户”便可过渡为“零余额总户”，就可完成集中支付改革的“财政支付零余额总户—收款人”这一层面的改革工作。

3、集中核算制为国库集中收付制度解决了资金的“安全出口”问题。

实行会计核算之后，在不改变单位预算管理体制、理财机制、法律责任等“三不变”前提下，各预算单位的各类银行账户已全部取消，由财政部门统一在银行开设账户，集中办理资金支付结算。各预算单位的会计机构及财会核算职能已被会计核算中心取而代之，采取“会计主题与会计核算的分离，资金所有权与核算权的分离”的“两权分离”核算模式。

在此基础上，实行国库集中收付制度，结合“五权不变”，即“资金所有权、使用权、财务管理自主权不变，单位的资金筹措渠道不变、单位的经济责任、法律责任不变”，只设置“财政集中支付零余额总户”一个账户，全面实行财政直接支付。这样比各单位分别在商业银行开设零余额账户实行授权支付的做法又向前推进了一大步，资金的“出口”更加安全、便捷、流畅。

把集中核算整合进国库集中收付制度具体做法的设想,笔者认为，整合并不是合并，是有所保留有所放弃，重新有机组合。把集中核算制整合进国库集中收付制度具体做法有以下四个方面的内容：

机构的整合。

将原来会计核算中心的前台审核和会计职能分离开来，前台审核与国库支付审核职能合二为一，成为国库支付执行机构的审核部门；集中核算退格为集中（或部分）代理记账，有条件单位可以退回由单位自行会计核算，但会计信息要通过网络集中到财政中心数据库，核算分离出去的单位与中心集中代理记账单位在数据库结构上是并列的，方便随时的拆分与集合。这样整合以后，国库执行机构的业务部门可分为：审核部、资金部、支付会计部和代理记账部四个功能部门。

信息的整合。

融入会计核算信息以后，财政信息管理系统成了一个大系统的概念，它涵盖了预算单位信息、财政预算管理、国库收付、资产与债务等信息，是从一级政府角度出发的大财政、大预算，并能够与部门互动的信息系统。每一项预算执行业务的三个侧面的信息都集中储存在财政管理信息的大集中。在这个系统中，至少拥有以下几种账套（包括总账和明细账）：预算指标管理账套、财政性资金收支账套（含预算内外资金）、财政总会计账套、特设财政专户账套、预算单位汇总账套等。

资金的整合。

实行会计集中核算以后，单位的账户一律被取消了，不属于财政性资金的各类结算资金也集中核算了。现在实行国库集中支付改革，若将各类结算资金退回各单位，势必引起各单位重新开立账户，为了避免这一现象的发生，在集中核算的基础上，可以将各类结算资金纳入集中支付，只不过是以到位资金作为支付控制数，实行财政专户集中管理。这样，纳入集中支付的资金便有三类：预算内、预算外、结算类资金。

业务的整合。

整合后的国库集中支付制下，每一笔支付成立后，财政管理信息系统通过后台会计对该笔业务进行财政预算总会计核算和指标核算的同时，将该笔支付信息通过网络提供给代理记账部门或预算单位进行各预算单位的会计核算。对于各核算单位来讲，支付信息的金额是无法改动的，只能对其使用的会计科目进行定义。因此在财政信息管理系统中，对于每一笔业务同时具备的经济用途和预算功能两种分类会计核算信息是准确无误的，它们互相对应，构成完整的预算执行的“全景图”。

一般业务流程。

在央行清算系统尚未建立之前，具体运作程序如下：预算单位根据批准的部门预算编制分月用款计划，经过财政部门批复下达后，成为支付机构办理财政性资金支付的依据。预算单位向财政国库支付机构提出用款申请，经前台审核后开据支付令，从“财政集中支付总户”中向收款人支付款项，然后通过财政部门在代理银行开立的“备用金账户”与“财政集中支付总户”进行实时清算，次日再从国库单一账户（专户）向“备用金账户”回补资金。支付确认后，支付信息便通过网络提供给中心代理记账部门或预算单位进行单位会计核算。

在这种运作方式下，由于银行间的清算系统是通过网络进行的，因而“财政集中支付专户”每天与“备用金账户”清算结束后其余额为零，财政资金的日常结余除了固定一小部分资金存放于“备用金账户”外，其余的都集中保留在国库单一账户之中。待到央行清算系统建立起来后，取消“备用金账户”即可实现完全的国库集中支付。

实施会计核算中心，不仅仅是预算管理方法和手段的改进，而是对传统方法从观念到内容的根本改革，打破了不符合社会主义市场经济体制要求的财政资金分配管理格局，也是落实依法行政的一项重要工作。实践证明，尽管目前实行会计集中核算还存在许多问题需要完善，但在加强财政资金收支管理、改变会计核算方式、预算执行情况控制等方面都已取得了成功的经验，我们应充分认识集中核算改革的重要性。当前的主要工作就是明确会计核算中心作为预算执行机构的地位，以预算执行为主要任务，转变工作职能，理顺内外关系，尽快从以财政集中收付制为主要形式的会计核算中心改革向规范的国库集中收付制过渡。与此同时，要积极推进预算编制改革，推行部门预算和细化预算，为国库集中收付制的实施打下基础，形成预算编制、执行、监督三分离的机制。在此基础上，全面推进财政管理制度的改革，逐步建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制。

参考文献

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[2] 曾纪发《会计集中核算制的局限及转化构思》2003年第8期

[3] 叶际仁. 完善会计集中核算若干问题的思考. 中华会计网校[Z].2003.04.08 ://.chinaacc.com/new/2003_4/30409084339.htm

[4] 黄宜荣. 会计委派制若干问题的认识和思考. 中华会计网校[Z]. 2004.03.17 

[5] 腾冲县财政局的关于《县级集中统一会计核算的实施意见》的文件（2001）78号

 

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