第二，制度运行的可持续性原则。新农保制度的可持续，关系到政府的信用问题，也关系到农民切身利益的保护问题。如前所述，二元经济结构的现状决定了当前的农村经济发展水平与城市经济发展水平还存在不小的差距，新农保的推广不能脱离这样的现状。为了确保新农保制度的可持续性，目前的做法是政府、集体和个人三方共同负担，政府的支持与参与是制度运行可持续的重要保障。在这一保障下，制度设计要避免城镇职工养老保险运行中可能出现的空账问题，对制度的正常运转产生冲击。

第三，制度选择的差异性原则。新农保作为一项社会制度，制度的发展要考虑到制度赖以生存的经济环境与社会环境。我国各地经济实力和社会发展水平存在较大差异。根据统计年鉴的数据，2008年农村居民家庭人均年纯收入最高的上海市和最低的甘肃省分别为11440.26元和2723.79元，收入之比高达4.20，收入差距近9000元。即使是在同一地区，不同农民个体之间也出现分化，个体之间的收入差距也在进一步拉大。在这种背景下，实行全国统一的新农保制度模式是不现实的，需要各地区因地制宜，选取适合自己经济发展水平的制度模式。需要指出的是，强调制度的差异性并不意味着放松制度的统一性。相反，中央政府对新农保的定位应全局考虑，协调不同地区发展不平衡的现象，给予不同政策支持力度。这也正是《意见》出台的原因之一。

在这样的四个前提以及三个原则的基础上，再来看我们当前的新农保制度。制度的建立目标是提高农民的养老保障水平，“与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活”。但制度目标的实现以及制度的推广与完善仍受到各方面的冲击：

第一，财政压力。农村养老保险制度作为一种公共产品或者准公共产品，在市场经济条件下，市场无法充分有效提供．必须通过政府对国民收入的分配与再分配，以“税收——转移支付”等方式提供（徐通，2008;林义，2003）。加之农民低收入水平现状，为确保新农保制度的顺利实施，政府的参与顺理成章，政府在农村养老保险中应该承担立法责任、财政责任以及监督责任，这是社会各界的广泛共识。《意见》明确了新农保在筹资上将实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”的方式。其中，“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50010的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。”这每年30元的地方补贴，即使完全由省级统筹，对一些地方财政的压力还是很大的。以农村居民家庭人均年纯收入最低的甘肃省为例，2008年乡村总人口数为1783万人，根据统计数据可以测算出15—64岁人口数为1269.48万人。《意见》中提出的参保资格是“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”。这里考虑到缴费年龄限制以及外出参加城镇职工养老保险的农民工因素，我们可以保守地认为至少有70%以上的人口将参加新农保。据此，甘肃省政府的补贴额将达到26659.15万元，占财政收入的1%左右。这个比例似乎并不大。但如果考虑到农村社会保障制度推进中，地方政府还需要为新农合补贴60元，那么仅此两项，就给地方政府带来了不小的压力。而如果不由省统筹的话，按惯性会分解到县级。对于西部数百个吃财政饭的贫困县来讲，这样的财政负担将近乎是一个“天文数字”。地方财政的压力可见一斑。

第二，个人的支付压力。考虑到不同地区收入水平的差异，《意见》对个人的缴费规定是“缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。”这样的考虑可谓“用心良苦”。但是，这样的缴费水平对一些地区的居民而言仍然是望而生畏。还是以甘肃为例，2008年的农村居民年人均纯收入为2723.79元，200元的缴费水平就相当于7.34%的缴费率，看来也只能选择100元。而这100元的花费对这些省份的许多偏远地区居民而言更是“不堪重负”。特别是那些生活窘困的老年人而言，《意见》要求“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”，他们最需要帮助，但新农保制度并不能满足他们需求。所以，配套制度的完善刻不容缓。

第三，基金保值增值压力。《意见》明确：“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开．逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。”可见，当前，对于大多数地区而言，县级管理仍然是现实的选择。虽然《意见》没有给出具体的投资规定，但可以想见的是主要的投资品种就是银行存款和国债。为控制通货膨胀，近年来国家多次调整利率，目前的利率水平和通货膨胀水平相比并不高，银行存款的收益率近乎为零。与此同时，农保基金被挪用的案例却时有发生。新农保的基金如何能保值增值，仍将是新制度能否顺利实施的关键点之一。

我国新农保的推广不可能一蹴而就。面对四个前提、三个原则和三大挑战，在国家各项政策的推动下，新农保制度会得到进一步完善。正如2010年政府工作报告所言：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”相信新农保制度的进一步推广和完善，会让农民生活得更加幸福，更有尊严。

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