一、依法治税存在的主要问题和面临的主要矛盾

二、加强税收法制工作，推进依法治税的几点建议

内 容 摘 要

依法治税作为税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方向，既是贯彻依法治国基本方针、建设社会主义法治国家的客观需求，也是建立和发展社会主义市场经济的必然要求。目前，我国在依法治税方面还存在一些问题，比如征纳双方法治意识淡薄，税收法制建设中的问题，税收执法的问题，税收法治环境的问题，信息化建设的问题等。只有牢固树立依法治税的观念，加快税收立法和税制改革进程，不断完善税收法律体系、严格执法，不断提高依法行政水平，不断研究推进依法治税的办法和措施，探寻依法治税的内在发展规律，进一步拓宽视野、拓宽思路、努力实现依法治税观念、思路、手段和途径的创新， 才能不断提高依法治税的水平和质量。

试论我国依法治税存在的问题及对策

依法治税是税收工作走上规范化、科学化、法制化轨道的关键所在，也是确保国家收入，从而实现其行政管理与调控宏观经济运行的必备条件。我国目前在依法治税问题上存在不少的缺陷和不足，阻碍了社会主义市场经济的健康发展。

依法治税是指在依法治国的前提和条件下，通过税收法制建设，使征税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。依法治税作为税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方向，既是贯彻依法治国基本方针、建设社会主义法治国家的客观需求，也是建立和发展社会主义市场经济的必然要求。

一、依法治税存在的主要问题和面临的主要矛盾

（一）、征纳双方法治意识淡薄妨碍着依法治税的推行

随着我国法制的逐步建立健全和普法工作的全面开展，应该说广大群众的法治观念和意识在不断增强，但从税收法律意识上来看，却存在着较大的差距。主要表现是：在纳税主体即纳税人方面，一是纳税意识淡薄，法治观念不强，对税收带有陈见和抵触行为；二是受单位或个人利益驱使，把偷税当作是发财的手段，当前存在的大量偷、骗、抗税行为就是实证。在执法主体即税务人员方面，存在着学法不多、知法不深、法治观念淡薄和不依法行政，执法不严，以言代法等问题，以及徇私枉法，以税谋私，权钱交易，收“人情税”、“以补代罚”、“以罚代刑”等现象。在地方政府方面，一些地区和部门从局部利益出发，或是搞行政干预，越权减税、免税、缓税，造成部分企业大量欠税；或是借税收搞地方保护主义，严重干扰了税收政策的顺利执行。所有这些都是对依法治税的直接冲击。

（二）、税收法制建设中的问题

1、税收法学理论研究相对滞后

一个好的制度应建立在科学的理论基础之上，没有好的理论就没有好的法律制度。我国税收法学理论，从总体上来讲，是落后、零碎、不成熟的，到目前为止还没有形成一套较为完整、合理的税收法学理论体系。现有的一些税收法学理论，有的是对已出台的税收法律的注解，有的是照搬国外的理论，有的是国外理论的修修补补。这些都不能成为建立和完善我国税收法治体系的理论基础和科学依据。

2、税收法制不健全，缺乏强有力的司法保障体系

改革开放以来，随着税收地位、作用日益显露，尽快建立税收司法保障体系的主张逐渐形成共识，设立税务司法保障机构，对维护纳税秩序、保护税务干部执法、震慑税收违法犯罪等方面将发挥积极作用。但是，当前没有相对独立的税务警察、税务法庭和税务检察机构等司法保障体系，使一些税收违法犯罪行为得不到应有的惩治，税收的强制性得不到充分体现，在一定程度上纵容了税收违法行为的产生。税收司法保障体系建立相对滞后，使其难以发挥作为税收执法监督、制衡与强制性保障的功效。

（三）、税收指令性计划阻碍了依法治税的进程

 制定和完善税收制度和政策的目的，就在于让税务机关在征税过程中有法可依。现在我们制定了较为完善的税收制度，并且这些制度会在改革中不断健全，我们就应依照税收制度的规定征税。凡是依照税收制度规定应当征收入库的，我们就应将其及时足额组织入库。但实际上，我们在按什么征税呢？我们在按税收计划、税收任务征税。上级布置我们多少计划，我们就收多少税。税源差的地方为保计划，收过头税，搞预征，贷款缴税，借税入库，寅吃卯粮，竭泽而渔；税源好的地方怕计划递增，完成当年税收计划任务后有税不收，就搞欠（缓）税，放在了下一年，卯吃寅粮，有的地方到年底甚至有压票压款不入库的现象。另外，税收计划在下达总计划的同时又下达分税种计划，税务机关为了达到这一要求，在总任务完成的情况下，随意调整各个税种的数字，使国家的整个统计数字失真并且对中央与地方政府的财力分配产生直接影响。

 （四）、 税收执法中存在的问题

具体的税收征管活动是依法治税的载体。对什么征税，按什么标准征税，在什么环节征税，怎样征税等都是法定的，必须依法进行，但事实并非如此。

1、从征管手段看，现行《税收征管法》及《刑法》对保护依法征税作了不少规定，但是，确保税务机关依法强制征税的手段仍显不足。比如：扣押物资遇到拒绝，遭遇暴力抗税等，税务机关的应对手段匮乏，只得求助于公安部门。同时，税务机关对偷、骗、逃、抗税等违法行为的调查权也是十分有限的，许多领域无权开展调查。

2、从征管方式看，查账征收、双定征收等传统粗放的征管方式仍唱主角，对大量存在的“账外经营”，“额外收入”，缺乏有效的控管措施。

3、从征管模式看，现行的申报纳税、优化服务、集中征收、重点稽查、计算机网络监控的征管模式在实践还存在中许多偏差，已直接影响到实际征管效果。如申报纳税在纳税人自觉纳税意识差的情况下，漏报、不报的现象有增无减；优化服务脱变为擅自变通税收政策为地方经济服务；集中征收、重点稽查在一些地方只是把过去的专管员更改为征收员、稽查员；计算机网络监控所需的信息大多来源于纳税人申报资料的录入，来源的单一性、非可靠性，又使计算机网络监控的力度大打折扣。

4、从考核标准看，许多地方仍把组织收入作为考核评价税务机关工作或干部晋升的首要的、甚至是唯一的标准，税收法治观念被弱化，摆不到应有的位置。

 5、从税务人员素质看，也有明显差距。因执法水平较低，税务人员误解、曲解、肢解税收法律法规的现象时有发生。该查的不查，当管的不管，有法不依，执法不严，违法不究，以补代罚，以罚代刑等越权、滥用权力与随意处置权力等把税收征管的公共权力当作执法者私权随意处置或滥用的现象仍然存在。

（五）、税收法治的环境有待整治

税收法治环境是指存在于税收征收管理活动之外，直接或间接地影响和制约税收征管活动整个过程的一切因素的总和。既有自然环境，如自然资源、人口及其素质、地理位置及气候等；又有社会环境，如文化环境、经济技术环境和政治法律环境等等。单从社会环境看：

1、在文化环境上，由于长期受无税思想的影响，使人们对税收产生了曲解，公民的依法纳税意识淡薄。

2、在司法环境上，体现为涉税犯罪得不到有力的打击，许多偷、骗、抗税案件大多数是以补代罚，以罚代刑；还存在着司法人员不熟悉税收政策、业务及管理程序，税案误判的现象。

3、在执法环境上，行政干预严重，人治大于法治。有的地方以招商引资、发展地方经济为由，置国家法律和利益于不顾，利用行政权力，擅自变通国家税收政策，竟相出台优惠政策，越权减税、免税，甚至包税；更有甚者说情庇护，法外施恩，致使该收的税收不起来，该查的案件不能依法查处，严重地干扰了正常的税收法治秩序。

4、强行收费，税费错位。一些部门和地方受利益的驱使，强行收费，弱化征税，造成税费错位，税收流失。

（六）、信息化建设工作还有待提高

 虽然我国目前正在加紧建设、完善“金税工程”，以提高税收征管的信息化水平。但客观的讲，目前计算机在税收征管上的开发利用还远远不够。如果税收征管手段高度微机网络化、信息化，那么不仅会使税收工作质量和效率大大提高，使财政收入稳步增长，而且利用权利和关系干扰税收等问题也会随之得到解决，税收执法的随意性将会受到有效地监督。

二、加强税收法制工作，推进依法治税的几点建议

依法治税既不是纯粹的税收问题，也不单属于法律问题，而是一个涉及诸多领域深层次的社会问题。它以依法治国为基本前提，在依法治国的大环境尚未完全形成的情况下，当前应着重围绕观念更新、制度更新、规范执法等方面加快推进依法治税。

（一）、牢固树立依法治税的观念

思想是行动的先导。推进依法治税必须首先解决思想认识问题，着眼于树立依法治税观念。确立与依法治税相适应的现代治税观念，是依法治税的思想基础。在治税观念上，实现从“人治”到“法治”的转变，切实形成“法大于权，法律面前人人平等”的理念。必须明确，法律是人民意志、党的主张和国家意志的体现，具有至高无上的权威性。任何人都须崇尚法律，且无条件地遵守。

在纳税观念上，传统的纳税观念认为社会主义的优越性之一就是政府不向或少向个人征税，现在在市场经济条件下，税收观念则应体现在权利和义务的对称，一旦政府依法取得税收，便负有向纳税人提供公共服务的义务，政府和纳税人之间同时享有权利和承担义务，只有改变传统的税收观，树立权利和义务相对称的税收观，才能消除民众对税收的反感心理，为依法治税工作消除障碍，有效地促进税收法治秩序地实现。

 （二）、加快税收立法和税制改革进程，完善税收法律体系

 确定税收法定主义的基本原则。现代国家税收的重要原则是税收法定主义原则，即税收的征收和缴纳必须由法律进行规定，未经立法不得征税。它是保障公民财产权利的一项重要制度，只有将其作为一项宪法原则固定下来，才能起到统领其他税收法律法规的作用，为依法治税提供坚实的宪法基础。 

建立和健全统一完备的税收法律体系是依法治税的前提条件。只有这样才能保证严格实施依法治税，保证税务机关和广大纳税人有法可依。具体而言就是要制定税收基本法，提高法律级次；制定专门的税务违章处罚法及税务机关组织法；增强执法刚性，加快税收司法保卫体系建设，建立健全税务司法机构，保证税务司法有效实施；成立税务专业法庭，审理税务违法案件；进一步完善程序法，明确有关部门在履行代扣代缴义务、配合税务机关加强税务登记、清理欠税、采取税收保全和强制措施等方面的法律责任；制定一部分实体法，使部分收费项目纳入税收轨道。

（三）、正确处理依法治税同税收计划的关系

正确处理依法治税同税收计划的关系是依法治税的关键。组织财政收入是税收的基本职能，因而税务部门从上到下的考核标准主要是按收入计划完成情况而定。全国各地工商税收连年超经济增长，这种考核方式功不可没。从理论上看税收计划确实阻碍了依法治税的进程，但从目前来看，存在公民纳税意识不强税法普及不够；税务机关及其工作人员征、管、查的主动性、积极性不够；地方利益驱动等实际情况，尽管税收计划管理有这样那样的弊端，但在我国当前现有的经济发展状况和税收管理水平下，还必须有税收计划这一管理手段。如果取消计划或淡化计划，而税源监控和税务系统内部监控手段跟不上，税收流失就会更加严重。而维持一定的税收收入增长速度和收入规模，确保国家财力充足，是当前税收工作的头等大事，是确保整个国家改革开放顺利进行、国民经济稳定发展所必需的，对地方政府而言也是如此。

从长远来看，指令性的税收计划毕竟是计划经济的产物，现在的经济是按市场经济方式在运转，市场的经济与计划的经济又如何协调呢？唯一的解决办法就是也实现市场的税收。该收多少税由市场说了算，由经济说了算，由法律说了算。相应地，在对税务机关的考核方法上也应进行调整，即考核税务机关是否完成收入任务不以数字为依据，而以法律为依据，看其是否将应收税收及时足额地组织入库。

在依法治国已成为一项宪法原则的今天，我们应该重新为“依法治税”与“税收计划”定位。增强税收收入计划任务的科学性，避免计划指标下达时层层加码。完善税收收入计划任务管理，逐步建立其淡出机制。税收收入计划任务管理是在依法治税未完全到位情况下的一种阶段性措施，应不断注意这种管理办法的自我完善，力图趋利弊害，待条件成熟时，使其淡出税收工作领域。

（四）、严格执法，提高依法行政水平

严格执法，提高依法行政水平是依法治税的中心环节。真正做到严格执法和公正执法，除了立法上要加快步伐，体制上深化改革，从执法自身来说，关键是建立责任制和责任追究制。建立税收执法责任制及责任追究制是保证严格执法的基础，严格遵循税收执法规程是保证公正执法的条件。

提高当前税收征管工作最突出的问题是依法治税难，有法不依、有法难依、执法不严助长了纳税人偷骗税的侥幸心理。对此，要求我们各级税务机关一是要树立依法行政的基本观念，严格按程序办事，实行程序、效率和合法的统一，做到执法必严，不断提高依法行政的水平，加强行政执法的力度。二是要强化税务机关执法的内部监督制约机制，加强“两权”监督，深化行政执法责任制和责任追究制，依法保护纳税人的合法权益，严格按照税收法律规定的权限和程序进行税收执法，对征过头税、乱罚或不按程序的随意行为，要依法追究责任。三是要不断完善现有的各项制度，堵塞税收漏洞，实行严征管、重处罚。这就需要我们广大税务干部发扬“铁面无私，铁石心肠，铁的手腕，铁的纪律”这一四铁精神，坚决打击偷、骗、抗税行为，杜绝变相减免税、随意减免税，确保国家税法的准确贯彻执行。同时在税收决策及日常征管中都要十分重视税收对经济的影响和税收调控作用的发挥，处理好收入任务与税收调控的关系，要把贯彻落实税收政策反映国家调控意图放在税收工作的首位。

（五）、加强税法宣传，改善税收环境

建立依法治税的良好社会环境是实施依法治税的重要基础。它在很大程度上影响着依法治税的运行状态和运行结果。全面推进依法治税，必须注重营造良好的治税环境。依法治税涉及社会经济生活的方方面面，这是一个宏观性的、全局性的问题，应当“上下同心，齐抓共管”。税收工作的实践表明，税收工作必须要有政府支持、舆论支持、群众支持、部门支持和司法支持才能搞好。缺乏上述各种支持的社会环境，只靠税务机关单一力量，要想在依法治税上取得理想的成效是不现实的。

要开展全方位、立体化、多层次、多形式的税收法治宣传教育活动，切实增强其针对性、系统性和实效性，同时还必须持之以恒，常抓不懈。为了创造良好的依法治税外部环境，要重点采取五个方面的措施：一是多渠道拓宽和完善税收法律服务体系。税收法律服务工作是依法治税工作的重要组成部分，因此要继续通过良好的税收法律服务工作使广大纳税人充分了解自己的权利和义务，正确履行纳税义务；二是加大税收宣传力度，要采取形式多样、内容丰富、大众喜闻乐见的方式开展宣传活动，努力提高全社会对税收的认识，在全社会确立税收法治观念，增强纳税意识；三是要取得有关部门的积极配合和支持；四是建立社会化的协税护税网络；五是清费立税，对政府和有关部门的行政收费进行认真清理整顿，取消不合法和不合理收费，全面推行费改税。只有全民依法纳税意识的普遍增强，治税环境才能得到不断改善，依法治税才能不断推向深入。

（六）、加快信息化建设，促进依法治税

加快信息化建设是促进依法治税的重要手段。要推动税收信息化发展，必须解决好一下几个方面的问题。一是解决人的问题。首先是领导干部要适应经济发展和现代化管理需要，必须进行知识更新，转变观念，掌握现代化管理手段，否则搞好信息化建设是不可能的。其次是队伍素质问题，通过强化激励、淘汰机制调动广大干部职工主观能动性，加强学习提高自身素质。二是解决管理问题。加强信息化建设的规划和管理，通过体制创新，将专业化管理制度与信息化管理手段相结合，确保信息化充分发挥效能。三是牢固树立应用的观念和意识。税务系统对于信息技术的主要需求是应用，通过运用信息化技术优化社会组织、优化资源配置能力。四是要提高信息集中度。这是信息化建设发展的必然趋势。五是要重视信息安全问题。

（七）、抓好税收法制培训，提高干部队伍执法素质

治税必先治队，治队必以人为本。税收工作要真正做到依法治税、依法行政，必须以税务干部素质提高为基础，而素质的提高又必须通过教育培训来实现。因此，切实开展高质量的税收法制培训，是提高税务干部队伍执法素质的一项基础性工作。在法制教育培训上，应重点解决好以下问题：一是培训对象要有针对性。培训工作要根据税务工作不同岗位的需求，本着“用什么就培训什么”的原则，区分对象，因人施教，分别进行专门的法制培训，并注重提高培训工作的内在质量。二是培训内容要具科学性。现阶段，在税务干部队伍总体法律素质不太高的情况下，可以根据工作需要，围绕“干什么学什么，缺什么补什么”的原则开展培训。培训内容将随着人员素质的提高和税收工作发展的需要，不断增加新的内容和深度，培训内容要有超前性。三是建立健全培训体系，实行分级培训和分类培训。分级培训是指上级局负责组织对下级局分管法制工作的领导和本局机关工作人员的培训，下级局负责对所属工作人员的培训；分类培训是指根据岗位技能和工作需要进行分类培训，培训考试合格颁发上岗证。四是建立完善培训考试考核制度。对法制、征收、管理、稽查等岗位上的执法人员实行培训考试制度，持证上岗；建立法制学习和培训情况考核制度，把法制学习培训情况纳入行政目标管理进行考核，完善监督机制，提高各单位对法律知识学习的重视程度，增进学法、用法的积极性。

推进依法治税，是一个从实践到认识，再从认识到实践的过程，是一个总结、研究、创新的过程。我们要从建设社会主义法治国家的高度认识依法治税，坚定不移地推进依法治税，使税收工作沿着法制化的轨道健康发展。同时，要不断研究推进依法治税的办法和措施，探寻依法治税的内在发展规律，进一步拓宽视野、拓宽思路、努力实现依法治税观念、思路、手段和途径的创新，不断提高依法治税的水平和质量。

参考文献：

1、孙利军《依法治税的理论预期与现实差异》，《税务研究》214期。

2、周广仁《加快税收信息化建设促进依法治税》，《税务研究》8期。

3、应亚珍、陈洪仕《浅论依法治税与税收收入计划任务的关系》，《税务研究》12期。

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