一、地方财政风险成因分析：

1、地方财政收入具有总量与结构的双重风险。

2、隐形赤字是地方财政又一重大的隐患和风险。

3、“拼盘”项目成为地方财政风险的重要诱因。

4、违规担保，对财政资金的完整性构成极大的威胁。

5、政府债务是地方财政潜在的巨大风险。

规范和化解地方财政风险的对策

1、转变观念，强化地方财政风险意识和责任意识。

2、按照分类指导的方针，着力消化地方财政现有负债。

3、建立地方财政风险预警系统监测和防范地方财政风险。

4、转换财政支持方式，加快地方经济发展。

5、完善财政债务管理办法，硬化债务管理约束机制。

6、遵循“以收定支”原则，改革预算编制方法“以收定支”，是地方财政工作的基本原则，也是保证地方财政实现收支真实平衡的基础条件。

7、加快政府职能转变，构建地方公共财政支出体系。

8、完善财税体制，规范财政分配关系。

9、加快社会保障筹资体系建设，防范社会保障财政风险。

10、深化配套改革，增强地方财政抵御风险的能力。

内 容 摘 要

一个时期以来，人们所关注的往往是财政如何对经济或者社会事业的支持。对于财政收支平衡或者说财政运行质量却经常被忽视。尤其是地方财政运行中的风险更没有引起足够的重视，“年年难过、年年过”的财政形势已引不起人们多大的重视，这与江泽民总书记提出的“建立稳固、平衡、强大的财政，……是我们全面推进改革开放和现代化建设，实现跨实际发展宏伟目标和中华民族全面振兴的必然要求。”相差甚远。财政风险是当前财政改革、经济发展的绊脚石。主要表现在：一是地方财政收入在总量与结构上的不合理，制约了国民经济整体效益的提高；二是地方财政的隐形赤字阻碍了地方财政的健康协调发展；三是“拼盘”项目中，地方财政配套资金因管理混乱，极大地威胁着财政资金的完整性；五是政府债务导致地方财政调控能力弱化。财政风险形成的原因是多方面的，特别是地方政府的财政风险，其成因更为复杂。本文试从地方财政风险的产生诱因入手，就如何减少地方政府的财政风险进行分析和研究。

关键词：地方财政风险 地方政府 财政收入

 

地方财政风险成因分析及控制的研究

一个时期以来，人们所关注的往往是财政如何对经济或者社会事业的支持。对于财政收支平衡或者说财政运行质量却经常被忽视。尤其是地方财政运行中的风险更没有引起足够的重视，“年年难过、年年过”的财政形势已引不起人们多大的重视，这与江泽民总书记提出的“建立稳固、平衡、强大的财政，……是我们全面推进改革开放和现代化建设，实现跨实际发展宏伟目标和中华民族全面振兴的必然要求。”相差甚远。财政风险是当前财政改革、经济发展的绊脚石。主要表现在：一是地方财政收入在总量与结构上的不合理，制约了国民经济整体效益的提高；二是地方财政的隐形赤字阻碍了地方财政的健康协调发展；三是“拼盘”项目中，地方财政配套资金因管理混乱，极大地威胁着财政资金的完整性；五是政府债务导致地方财政调控能力弱化。财政风险形成的原因是多方面的，特别是地方政府的财政风险，其成因更为复杂。本文试从地方财政风险的产生诱因入手，就如何减少地方政府的财政风险进行分析和研究。

一、地方财政风险成因分析：

1、地方财政收入具有总量与结构的双重风险。

 分税制以来，地方财政收入占GDP的比重偏低，以及预算外收入规模过大，使得地方政府财力分散，政府调控乏力。这表明地方经济多元化的分配格局仍未得到彻底改变。同时，为了保持住地方经济的增长势头，人们往往将希望寄托于企业的发展上。在关注如何支持支柱产业、龙头企业发展的同时，却忽视了企业对政府的税收贡献率，甚至是以牺牲政府税收为代价来换取企业规模的壮大，片面强调“放水养鱼”的重要，这样，一方面导致企业不从转换企业内部经营机制入手来求得发展，而是过分依赖于政府的优惠减免政策，另一方面使得地方财政收入总量的增长受到限制；同时，由于农业税收停征，而其它非税性收入（如罚没收入，行政事业性收费）又难以增加地方财力，这就使地方财政收入具有总量和结构的双重风险。因此，可以说，地方财政出现潜在风险主要原因是财政收入占ＧＤＰ的比重降低过多。

2、隐形赤字是地方财政又一重大的隐患和风险。

 近年来，地方经常性支出项目越来越呈刚性增长势头，如工资性增长、三条保障线的建立、优抚救济标准的提高等政策性增支使地方财政支出增长的势头难以控制。而地方财政收入的增长是非常有限的,仅仅只能满足正常的零星调资及公务员正常晋级的需要,由于地方财政除了增收节支外，没有弥补赤字的有效办法，因此，财政部门在既要维护社会稳定,又要确保财政收支平衡的双重压力下,往往采取“技术处理 ”来保证财政收支平衡，这种看似收支平衡，实为隐形赤字的现象在贫困县市尤为突出，实际上这些应支未支，或已支未报的数额日积月累，这些隐形赤字将挤占影响今后的支出，成为地方政府潜在的财政压力。

3、“拼盘”项目成为地方财政风险的重要诱因。

分税制财政体制建立以来，中央和地方的分配关系得以规范，但完善的转移支付制度还尚未确立。各级政府之间事权不清，职能交叉的矛盾还很突出，目前，一些应由地方负担的支出，中央财政仍在补助。一些属于中央财政开支的项目却需要地方财政安排经费。而最让地方财政为难的还是一部分中央补助项目的筹资形式—“拼盘”，即中央有关部委安排补助数额后，地方财政必须相应落实配套资金，甚至负责项目资金的兜底。地方财政往往在年初预算确定后，迫于一定利益的驱动。为了争取上级补助，不惜拿出资金予以配套，而且数额较大，又没有预算资金来源。无奈只有采取种种办法，或挤占正常的支出预算，或暂时借用预算外资金，如此种种，尽管争取到了上级一定的补助，但由于有些项目本身属于“拼盘”的所谓“钓鱼”项目，并未发挥真正效益，至使地方财政资金极容易发生流失，竞而影响地方财政的收支平衡。

4、违规担保，对财政资金的完整性构成极大的威胁。

1995年颁布的《担保法》明确规定，地方政府及有关部门无权对经济合同进行担保，但地方财政违规担保的现象却屡见不鲜，由于一些部门和单位一方面仍要求财政出据担保，一方面从项目的确定、银行放贷到单位用款均游离于财政监控之外，尤其是一些企业向上一级财政部门举借财政周转金，都是通过地方财政进行担保，一旦被担保方不能如期履行还款义务，债务人就通过法律程序冻结财政帐户，或责令财政部门划拨资金偿还，属于上级财政部门的欠款，上级财政可直接在年终结算时，从地方预算资金中扣回，使地方财政部门非常被动。而这类资金财政一般无预算准备，只有通过挤占正常预算或乱拉资金以应所需。虽然有的项目财政也让其主管部门反担保，但即使能扣回一部分，也只是杯水车薪。因此违规担保，对财政资金的完整性构成极大的威胁。

5、政府债务是地方财政潜在的巨大风险。

应该说，在改革开放进程中，政府举债对推动并促进地方经济发展起到了积极作用，特别是对欠发达及财力较为拮据的地区，其作用更大，但现在的问题是，政府举债涉及的部门多、种类多、项目多，既有作为“主权债”的世界银行，亚洲开发银行及有关国家的贷款，又有中央政府转贷给地方政府的借款；既有地方政府批准有关部门或企业（集团）发行的债券，还有地方政府要求财政部门担保的多种融资。这些资金的取得都是以争取新项目上马，支持企业发展为出发点，而财政实际承受力却往往被忽视，由于没有一个部门能够统揽政府举债，许多债务一开始就没有落实还款责任，财政部门也无法量化债务总额，也没有将有关债务的偿还纳入预算，只有到了还本付息时，才由财政部门被迫介入，于是层层扣收，使地方财政预算平衡受到极大的威胁。

规范和化解地方财政风险的对策

缓解地方财政困难，防范财政风险，需要中央和地方政府、各级财政部门的共同努力，为此提出以下几点建议：

1、转变观念，强化地方财政风险意识和责任意识。

许多地方政府和财政部门没有对地方财政风险问题给予过多的考虑，也没有采取防范和化解风险的具体措施，究其原因主要有两个：一是对地方财政风险发生的可能性表示怀疑。认为收支矛盾是财政工作永恒的困难，而不能以此来评判财政风险已经产生。即使财政风险产生，还可以采取适度增收和压缩支出规模加以解决。二是下级财政作为上级财政的“附属物”，一旦下级财政出现风险，可以找种种理由，要求上级财政帮助解决，或者干脆把风险交给上级财政。从当前实际情况看，地方财政风险程度比较高，风险的显性化逐步增强，对社会经济和各项事业发展的负面影响力也比较大，已经到了必须防范和化解的关键时期。在“分权、分税、分征、分管”的财政体制下上级财政对下级财政的支持也只限于解决公平、均等问题，不可能成为下级财政填窟窿的永远靠山。目前，上级财政也十分困难，尤其是中央财政的风险度远远高于地方财政。因此，指望上级财政的想法并不现实。这就需要地方各级政府和财政部门转变观念，进一步增强对财政风险的责任意识，防患于未然。

2、按照分类指导的方针，着力消化地方财政现有负债。

近几年来，为应对地方财政风险的发生，地方财政在安排总预备费的基础上，自觉或不自觉地建立了粮食风险基金、政府偿债准备金等制度。但是在实际执行过程中，由于受到财政支出刚性的影响，不仅风险基金或准备金难以足额提取，还出现大量的财政拖欠，尤其是欠发工资和下级拖欠上级的财政借款。从现有拖欠情况和危害程度看，已经到了非解决不可的地步。但是如果全部由地方财政本级负担，短期内，甚至个别地方在中长期内难以全部消化。这就需要采取分类指导的方针。对于地方财政拖欠的工资和三条保障线，由于增资政策是上级政府制定，其缺口部分应由上级财政通过转移支付解决。对于拖欠上级财政的到期借款，若投放项目没有明显的经济效益，可以考虑给予豁免；若投放项目有明显经济效益则可以采取先挂账、再缓冲付款的办法。对于尚未到期的政府举债，也要分投放有无经济效益区别处理。投放没有经济效益的举债，要由上下级财政通过预算安排来共同偿还，其中：上级财政年度预算安排30％--50％，下级财政年度预算安排50％--70％；投放具有明显经济效益的举债，要由本级财政通过健全政府偿债准备金来防范坏账损失。政府偿债准备金的提取，财政部门也要借鉴企业财务管理中的坏账准备金提取办法。年度政府偿债准备金的提取比例，大体按照投放规模、期限和坏账损失率，再扣除借款单位缴纳部分的余额，确定每年预算安排的数量，提取政府偿债准备金，保证到期有足够的准备金偿还坏账损失。

3、建立地方财政风险预警系统监测和防范地方财政风险。

从前面的分析可以看出，地方财政风险的危害影响甚远。这就需要建立一套考核指标体系，真实地反映地方财政风险的程度和发展变化趋势，便于有效地进行事前预测。但是地方财政风险的形成机理复杂多样，有些风险因素如制度风险难以量化，另有些风险因素如转嫁的经济风险、金融风险，迄今为止尚无一套相对成熟的监测、预警指标体系。在此基础上要建立一套完整、科学的地方财政风险指标体系的确不易。这就需要在定性分析的同时，尽可能按照由粗到细的方针，逐步搭起一个比较完善的指标体系来。可以初步设想，地方财政风险指标体系可以依据不同的标准进行设计，既可以按照系统论的方法分为系统性风险指标体系和非系统性风险指标体系，也可以按照财政风险的具体表现设计出包括收入风险、支出风险、债务风险、平衡风险等指标在内的一套体系。但无论怎么划分，至少要包括以下几类风险指标：一是经济发展与地方财政收入关系指标体系。包括GDP增长速度、宏观经济效益、地方财政应收收入占GDP比重、地方财政收入征收率、地方财政人均收入占全国平均水平的比重等；二是地方财政收支关系指标体系。包括地方财政自给率、地方财政实际支出占应支支出比重、债务支出占财政支出比重、地方财政人均支出占全国平均水平的比重等；三是上下级财政体制转移关系指标体系。包括地方财政可用财力占地方财政总收入的比重。上级财政体制性转移支出占地方财政支出的比重、上级财政政策性支出占地方财政支出的比重等。在设计地方财政风险分类指标体系时，还要提出综合风险指标的数量型，并就风险的轻重缓急，提出风险信号类别（如无风险、轻度风险。中度风险、次重风险、重风险和危机）和相应的风险值参考区间，便于作出准确的判断。

4、转换财政支持方式，加快地方经济发展。

加快经济发展始终是我国财政工作的一项根本任务，也是防范财政风险，建立稳固、平衡、强大的地方财政的前提。尤其是在当前地方经济结构不合理、生产力发展水平比较低、经济竞争力十分弱小，难以跟上全国经济结构调整步伐和面对加入WTO挑战的情况下地方财政支持经济发展的任务将十分繁重。但是按照社会主义市经济体制的要求，地方财政支持经济发展的方式方法要有一个根本性的转变。一是宏观上要强化。要按照社会主义市经济转变财政职能。加强宏观调控的需要，从以前单一的“抓项目、办企业”的传统认识中跳出来，实现由重微观向重中观的转变，逐步把主要精力放到参与对地方财源建设发展规划的制定、预测和间接调控上来，使地方经济发展走上基础壮大、结构协调、可持续发展之路。二是微观上要收缩。实现全面扶持向重点带动的转变，财政从一般竞争性领域退出来，着力转向优化经济结构，通过注重培植和构建地方经济发展的支柱产业、高新技术产业和重点财源企业，推进地方经济结构的全面升级。三是方式上要多样。按照政企分开的原则和市经济运作式的要求，实现由单一的资金直接投资向资金间接支持、政策引导和完善服务、规范运作等多元化扶持方式的转变，加速经济发展。

5、完善财政债务管理办法，硬化债务管理约束机制。

按照公共财政要求，今后地方财政一般不再向竞争性领域直接投资，但并不否定地方财政通过担保承借和转借等方式融通资金，间接支持经济发展，这也是发展地方经济对财政工作的现实需要。但是，为防范债务风险，必须完善财政债务管理办法，硬化财政债务管理的约束机制。一是要重新明确财政债务资金使用的条件。今后财政举债，只能用于支持地方重点的，经济效益明显且有长期发展前景的项目或企业，以保证既支持地方经济发展，又保证财政债务到期偿还。对于公益性、非经营性基础项目建设，直接由地方财政预算安排，并视预算安排量的多少来决定建设多少。地方政府，包括上级政府一律不得强迫下级政府超越财力可能，举债搞公益性、非经营性基础项目建设和任何达标升级活动。二是要强化债务预算管理。要将地方财政债务纳入本级财政预算管理，并单独编制财政债务子预算，年终编报决算时，要反映债务负担状况和还本付息情况，并随同财政预、决算一起报同级人大审批通过。三是要细化偿债准备金的提取方法。要充分借鉴企业财务坏账准备金的提取办法，其提取比例要保证到期有足够的资金偿还风险投资的坏账损失。四是要健全债务管理的约束机制。考虑到自我约束力弱和上级财政是下级财政最后担保主体的实际，上级财政对下级财政的债务要加强监督。对于下级财政超规、不符合用途的举债直接从转移支付中扣除。造成损失则建议追究下级财政部门的经济、行政或法律责任，保证地方财政举债按照限定的规、范围投向规范运作。

6、遵循“以收定支”原则，改革预算编制方法“以收定支”，是地方财政工作的基本原则，也是保证地方财政实现收支真实平衡的基础条件。

为把“以收定支”原则落在实处，必须改革现行的预算编制方法。一是要扩展预算编制的口径，实行统一预算。也就是要彻底改革财政综合预算的编制办法，采用政府收入的口径作为财政预算收入编制的口径，一次性编制统一、完整的预算。这一改革，尽管在理论上不会直接增加地方财政可用财力，但实际上不仅能增强地方政府的调控能力和提高政府性资金的使用效益，还能规范财政与各单位的分配关系，解决分配秩序混乱和贪污腐败等社会问题。二是要根据财政收支的内在联系，编制弹性预算。当前，在预算收入的安排上，已经体现了收入增长的弹性，即各地能够根据经济增长的弹性来合理安排地方财政收入的规和增幅。但是在支出安排上难以做到。表现最突出的就是支出的刚性增长对收入弹性预算安排的冲击。这就需要强化“以收定支”的原则，有多少收入就安排多少支出，收入增长有弹性，支出安排也必须有弹性。三是要准确理解“以收定支”原则的内涵，编制财政反周期滚动预算。从理论上讲，《预算法》要求坚持“以收定支，收支平衡”原则的真正目的在于保持财政收支的长期平衡和财政工作的可持续发展，并不能单纯理解为年度有多少收入就安排多少支出。只是在实际工作中，为了稳妥起见，要求地方财政必须实现年度收支平衡。考虑到经济发展的周期性和财政与经济发展的内在联系及财政工作实际，应科学编制与经济周期相应的反周期预算和分年度滚动预算。

7、加快政府职能转变，构建地方公共财政支出体系。

按照市场经济体制下地方政府与中央政府职能的划分，地方政府的职能主要在于履行“公共性”的职责。这就需要采取切实措施，分层次重新界定地方政府的职能，并以此加快政府机构改革，精简机构，精简人员，转换工作内容和工作方式。财政作为政府以财行政的基础，也要加快自身公共支出体系的构建，反过来也可推动政府职能的进一步转变。一是要明晰财政支出范围。要按照公共财政“有所为、有所不为”的要求，从一般竞争性领域退出。同时要加快推进事业单位布局调整和体制改革，并按照分类管理的原则，实行经费自给、经费补助和全额供给等不同管理方式，着力解决财政供给的越位问题。二是要优化财政支出结构。要按照“一要吃饭、二要建设”的原则，正确处理好保稳定、保改革、促发展的关系，合理安排财政支出的次序和比例，把保证工资按时发放、机关正运转和必要的社会保障置于首要位置。三是要创新财政支出方式。对于政府购买性支出，要全面推行政府采购制度，并规范政府采购运作；对于政府一般消费性支出，要积极推行货币化改革；对于政府转移性支出，要探索采用集中统一发放办法，降低政府行政成本，提高财政支出的效率。四是要创新财政监督管理制度。要全面实施预算编制论证制度，细化部门预算，硬化预算约束，并实行预算编制、执行相互分离和相互制约、寓监督于管理之中的预算运行新机制。同时，要积极推行国库集中收付制度，将所有的财政收支都纳入预算，并由国库直接收付，以实现财政资金的统一监督，管理、拨付和核算。

8、完善财税体制，规范财政分配关系。

从今后发展趋势看，关键是要规范中央与地方的财政分配关系。一是要切实解决中央与地方事权划分不清的问题。应该说，中央与地方政府的公共服务性方面的事权划分是比较明晰的。但是在重大的、跨区域性的基础设施建设、江河治理和生态环境建设等方面的事权划分比较糊，出现了中央与所在地区共治或由地方配套拍大头的局面，增加了地方财政不应有的支出负担实际上，这方面的事权也应由中央财政负责，或由各地区共同承担因为地理分布差异并不是某地方政府所为，由某一个地方政府来承担不符合公平原则，也不符合事权、财权与责权对等的原则。二是要加大中央对落后地区的财政转移支付力度。作为落后地区，财政收入增长缓慢，支出压力更大。中央将着力提高“两个比重”，即通过全面实施税费改革，逐步建立起以税收为主、收费为辅、管理规范、能够覆盖全部经济活动的政府收人体系，将财政收入占GDP的比重提高到20％左右；通过调整中央与地方税种划分或分享比例，将中央财政收入占全国财政收入的比重提高到60％左右。这将大大削减落后地区地方财政收入的增长，尤其是对农业大省来说，地方财政收入增长将进一步放慢。由此地方财政收支的矛盾更为突出，风险明显增强。这就需要中央在建立规范的财政转移支付制度的同时，实行对落后地区的倾斜政策，实现各地区基本公共服务水平的均等化。最基本的要求是对于中央出台的有关增加地方财政支出的政策和措施，要充分考虑到地方财政的承受能力。确有必要出台则中央财政要通过转移支付来填补地方财政支出的新增缺口。

9、加快社会保障筹资体系建设，防范社会保障财政风险。

近几年来，针对我国社会保障制度的缺陷，党和政府已明确地把加快社会保障体系建设提到了应有的高度，并在积极构架社会保障制度体系、筹资体系、支付体系和管理体系。那么，对落后地区地方财政社会保障所面临的最突出、最紧迫的问题来看，加快社会保障筹资体系建设应成为整个社会保障体系建设的重中之重。这就需要在继续做好社会保障现有资金征缴工作、提高社会保障补助支出占财政支出比重、推行社会保障费改税进程的同时，努力创新筹资方式，拓展社会保障筹资范围。一是改革个人所得税制度，提高对高收入阶层的征收幅度，既扩充财政社会保障资金规模，又可以缩短社会居民收入的分配落差。二是采取发行社会保障和福利彩票的形式，筹集社会保障基金。三是通过企业改革，变卖、转让一部分国有资产，充实社会保障基金。

10、深化配套改革，增强地方财政抵御风险的能力。

按照社会主义市场经济体制的要求和发达市场经济国家的经验，财政理应成为国民经济和社会发展的最主要调控和综合管理部门。同时，市场经济也是一种风险经济，作为政府财力保障的各级财政是防范和化解市场经济风险的最后一道屏障。基于此，这就需要进一步强化财政在国民经济和社会发展中的独特主导地位。任何违背财政发展规律政策都需要重新修订，任何一项涉及到财政改革和发展的政策都需要考虑到各级财政的承受能力，都需要财政部门参与制定，甚至可以行使否决权。尤其是当前我国社会经济处于改革和发展的关键时期，经济和社会各项事业都需要加快发展，也都需要财政给予强有力的支持，但是，经济和社会各项事业的发展也都必须以财政的最大承受力为限度。这就需要各部门要从政府财政的高度看待财政、理解财政。支持财政。要做到这一点，一方面，迫切需要深化行政管理体制在内的配套改革，另一方面，各部门也要把财政工作当作份内的事树立财政风险的意识，不对财政提出过分的要求，并积极履行好本部门事无防范财政经济风险和社会风险的职责，共同推进财政经济和社会各项事业的稳步、持续发展。

参 考 文 献

张海涛、张立平，《金融背后的风险》，石油工业出版社，1999

王美涵，《中国财政风险实证研究》，中国财政经济出版社，1999

刘尚希，《财政风险及其防范研究文集》，经济科学出版社，2000

刘溶沧，赵志耘，《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社，1999

中华人民共和国财政部预算司，《1998年中国财政经济运行分析》，中国财政经济出版社，1999

吴厚德，《略论财政风险及其防范》，中国财政学会，《财政研究》，2001年第3期

何国学，易伯明，《防范基层财政风险迫在眉睫》，中国财政学会，《财政研究》，2001年第1期

卿渐伟，《财政风险的防范和化解》，全国预算管理研究会，《预算管理与会计，2000年第7期

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