电信运营企业是技术密集型行业，随着电信行业的发展，对资金的需求越来越大，因此如何实现对资本金总量和资本的构成进行有效监督，对电信企业的发展至关重要。而目前我国电信企业的财务治理并不能实现有效的监督和制衡，因此必须重新构建电信企业的财务治理机制。笔者认为，我国电信企业的财务治理，要由传统管理模式向现代管理模式转变，设立独立董事是一种有效的财务治理制度。本文重点对财务治理框架下的独立董事制度构建进行了探讨。

一、电信企业设置独立董事制度的必要性

随着电信企业所有权和经营权的分离，股东对企业的控制越来越弱。按企业治理结构的要求，董事会是股东的代表，需对股东交托的资产和资源负责：而经理是经营者，在进行经营管理的同时，经营者要实现股东的利益要求。但我国的电信企业，一般是由董事长兼总经理（含董事兼任经理），这种双重身份的安排，董事会是代表股东的利益，还是代表管理层的利益就难以区分，这样就非常容易形成内部人控制，特别是对中小股东的利益难以保证，也不能对管理层的经济行为实现有效制衡。笔者认为，电信企业现行的治理结构已经不能有效地解决以上问题，有必要设立独立董事制度弥补电信企业治理的缺陷，同时也是对董事会内部治理机制的有效补充。在企业治理结构中，董事会是核心枢纽，独立董事是企业治理的一部分，也是改善企业治理的重要手段，从外部治。理结构上看，设立独立董事也是必要的。市场对管理层的约束需要充分的信息，也就是说，市场约束的有效性除取决于市场体系的完善外，还需要企业真实的财务信息，而市场约束管理层所依赖的信息是企业管理层提供的，若管理层操纵财务信息，市场约束机制就会失效。可见，独立董事具有本质的“独立性”，既不是大股东集团的代表，也不是管理层利益的体现，只能是企业整体利益的维护者，以公正、平等、不偏不倚为准则，对完善企业法人治理结构，监督和约束企业的决策者和经营者，制约大股东的操纵行为，最大限度地保护中小股东乃至整个企业利益起着关键作用。

独立董事制度的实质就是通过对董事会适当地外部化，形成独立董事对内部人的外部监督机制，从而在企业治理结构中形成一种有效的制衡。

二、财务治理框架下的独立董事制度的构建

要构建基于独立董事的财务治理制度，首先要完善独立董事制度，构建一个合理的独立董事工作机制，才能确保独立董事在企业治理、财务治理中能发挥作用。

（一）加强独立董事的独立性

1．优化股权结构。要改变“一股独大”的局面，形成几个具有能相互制衡持股主体的均衡股权结构。改善电信企业独立董事运行的外部治理环境的基础，也是改变董事会“空壳化”的前提之一。

2．建立科学的独立董事选任机制。独立董事的选聘应该制度化、程序化。可以考虑设立独立董事准入条件，通过一定程序考试注册，获得职业资格后由独立董事协会向股东大会推荐独立董事候选人，由股东大会选举。投票权可以设定为一人一票，从而使选出来的独立董事真正代表全部股东特别是中小投资者的利益。

3．合理确定独立董事的任期。通过一段时间的共事，独立董事与其他董事和管理层所建立起来的关系会影响其独立性，也就是所谓的“同化现象”。因此，必须对独立董事的任期作出必要的限制。根据《指导意见》规定，我国独立董事在同一家上市企业任期最长可达6年。笔者认为，这一规定的时间过长，可考虑将任期规定为不得超过3年，满3年后可以继续作为董事留任，但失去独立董事的资格。

（二）完善独立董事的信息获取机制

1．建立正常的信息获取机制。独立董事并不参与企业经营管理，他们所了解的信息大都来源于现任董事、经理层的介绍和相关记录，这决定了其所获得的信息并不完全，为保证独立董事获取足够的正确的信息资料，就必须建立健全信息获取机制。具体来说，可以考虑建立以下制度：建立执行董事向独立董事定期汇报制度；独立董事有权查阅他们为监督所需要的全部有关文件；当遇到某些专业性强的事务时，独立董事有权自由咨询独立的专业顾问，并由企业承担费用；当遇上疑难问题时，召开专家论证会，由企业承担相关费用。

2．规定独立董事的工作时间。由于电信企业现有独立董事多为专家董事，一般都供职于众多的董事会，而且各有自己的主业，所以也就没有充分的时间来完全了解供职电信企业的经营情况及其他信息。因此，要制定独立董事的有关规范，保证其能够投入足够的时间在所任职企业，否则不能出任企业的独立董事：规定独立董事任职企业的数量不宜过多。

3．独立董事要参与企业的各专门委员会，以便为电信企业做出贡献。目前我国电信企业正开展相对独立于高级经理层的专门委员会的实践，《上市公司治理准则》为此也做了理论上的准备，如设立审计委员会、提名委员会、报酬委员会等专门委员会，通过这一模式，可以让独立董事参与决策、履行职责。

（三）建立独立董事的激励约束机制

为提高独立董事有效监督和约束企业内部控制行为的动力，就必须采取一定的激励措施。就目前来看，当独立董事和CEO就企业决策发生严重冲突时，独立董事往往不是采取公开的反对态度，而是采取主动辞职的方式逃逸董事会。所以在很多情况下，独立董事都没有很好的行使其职权。从电信企业独立董事的构成看，由于年龄和专业知识等原因，独立董事的能力和动力不够。但激励与约束是矛盾的统一体，在倡导声誉和薪酬激励的同时，可在建立独立董事制度的企业内倡导建立统一独立董事基金，由相关部门单独发放薪酬。对独立董事进行有效的约束，可以考虑建立独立董事公示制度和工作绩效评价制度。从上市的电信企业做起，在网站上开辟独立董事信息园地，结合企业的信息披露制度，向全体股东及社会公众公开有关独立董事的个人信息和工作情况及绩效。包括独立董事参加企业董事会会议的次数、对重大决策的表态和投票情况；对企业董事会及其委员会的建议和工作绩效；对企业经营行为的意见和评价：对上市电信企业披露信息真实性的意见等。将独立董事的工作绩效真正置于市场的环境之中和社会的监督之下，并与薪酬挂钩。

（四）重构财务监督体系

财务监督体系是财务治理的重要组成部分，是确保财权划分与配置真正有效的基础。从世界范围来看，财务监督模式有以德日为代表的监事会模式和以美国为代表的审计委员会模式。我国已经在法律和实务中采用监事会模式，但随着我国引进独立董事制度，在英、美等国家被证明是一种成功的财务监督模式的前提下，我国企业财务监督模式的重构就应该采用“监事会模式+审计委员会模式”的并行模式。财务监督体系的核心是各机构之间职责的配置。在实践中，为加强监事会的财务监督作用，应该对其职责细化和监督程序的具体化，前者包括：复核董事会拟提交股东大会的财务报告、利润分配方案等财务资料；代表企业与董事交涉或对董事起诉；监事会可对企业聘用会计师事务所提出建议。后者包括：根据企业需要设立日常办公机构，或与其他层次的财务监督一同进行；必要时以企业名义另行委托会计师事务所独立审查企业财务。

按相关规定，上市电信企业应赋予独立董事的与财务监督有关的职责，应该包含在审计委员会的职责中。具体有：向董事会提议聘用或解聘会计师事务所；独立聘请外部审计机构或咨询机构；对董事会提交股东大会讨论的事项，如需要独立财务顾问出具独立财务顾问报告的，独立财务顾问由审计委员会聘请，除了上述三项之外，根据国外审计委员会的实践经验和美国、英国等国关于审计委员会的报告，审计委员会的职责还应该包括：

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