一、创新政府管理理念

二、科学定位政府职能

三、实现政府职能的根本性转变

四、重塑政府管理模式

五、深化政府机构改革

内 容 摘 要

加入WTO将促使我国经济步入与世界经济深度接轨的新阶段，这将在很大程度上影响我国政府的经济管理职能和模式，因而客观上要求我国政府对经济管理制度和行政权力作用方式进行改革，规模政府管理经济行为，提高政府治理经济水平，以适应入世后的环境置换，发挥政府的积极作为。 

WTO与我国政府体制改革

关键字：加入，政府，管理体制，改革

 政府管理体制，是指国家政府机关的组织结构、职能配置、权力划分、运行机制及其相互关系的总和。它的形成和发展，不仅要受到政治制度的制约，还要受到经济制度以及非制度因素如文化素质、思想理念等的影响。在加入WTO后，我国政府如何适应WTO的规则，推动经济和社会发展，对于我国政府来说是一个严峻的挑战。应该肯定，改革开放以来，我国政府管理体制正在发生变化，并取得了较大的发展，但是，正在变革之中的政府管理体制，不可避免的带有旧体制的痕迹，旧体制在许多方面甚至还很顽固。新体制还没有完全形成，新旧体制因素的摩擦时有发生。我国政府管理体制的这种状况是不能适应WTO要求的。因而，我国必须按照WTO的基本原则和具体规则的要求，加快体制改革步伐，实现政府管理体制的根本性转变。我们认为，加入WTO后的我国政府管理体制改革，必须解决好创新政府管理理念、科学定位政府职能、实现政府职能的根本性转变、重塑政府管理模式、深化政府机构改革、建设与WTO要求相适应的高素质的国家公务员队伍等主要问题，这有助于形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”[1]的政府管理体制。

一、创新政府管理理念

体制改革的前提是观念创新。加入WTO后，政府管理的环境发生了变化，管理必须遵循的规则有了改变，政府管理理念也需要跟上形势的变化，及时更新。因此，在加入WTO后改革政府管理体制，首先必须更新旧的政府管理理念，树立起与WTO规则要求相适应的新的政府管理理念。

政府管理理念，是国家公务员在长期的管理活动中逐步形成并积淀下来的一种意识和精神，它反过来会强烈地影响和支配着国家公务员的行为。“改革开放后，特别是市场经济体制建立以来，我国政府的管理理念有了很大转变，逐步附立起管理和服务的观念”。[2]管理和服务的观念，实际上就是尊重和相信公民的自我组织和自我管理能力，依靠国家与社会、政府与公民之间良好的合作来施政。政府在这方面已经取得了很大进展。可以看到，政府在管理过程中，指令性的东西在逐渐减少，指导性的东西大大增加。凡此种种，都表现出各级政府的管理理念在不断转变。但就目前看，我国有些地方政府在管理中不仅缺乏现代经济发展观念，而且固守人治观念、官本位观念、封闭守旧观念和以政府为中心的观念。加入WTO后，我国政府必须摒弃计划经济条件下形成的这些管理理念，代之以适应WTO和市场经济发展要求的全新的管理理念。它们是： 

1.规则理念。由于WTO法律体系框架是由最惠国待遇规则、关税减让规则、国内税与国内规章的国民待遇规则、反倾销规则、补贴和反补贴规则、原产地规则，海关估价规则、规费和输出入手续规则、行政透明度及监督实施规则、国营贸易企业规则、最低保护标准规则、版权保护规则、例外规则、发展中国家规则、磋商程序、裁决和建议的履行规则和报告规则等组成，WTO是依照这些规则来运作的，因而，WTO要求其成员国必须无条件地遵守这些规则，以确保WTO的正常运转。我国在WTO谈判中对严格遵守WTO规则这一条已作出了庄严的承诺。这就要求加入WTO后我国政府必须力避计划经济条件下形成的政府管理中的人治色彩，树立起按规则进行管理的新理念。

2.平等公正理念。WTO有一项重要原则，那就是非歧视原则。它规定任一成员方在实施一种政策措施时，不得对另外成员方给予歧视性待遇，其核心是要平等地对待国内外各方当事人。因此，我国政府在对外经贸关系中，不论是外资企业，还是内资企业中的国有企业或民营企业，在符合WTO规则的前提下，政府对它们都必须一律平等，切忌“内外有别”或“内内有别”，这就需要我国政府的管理活动必须体现出平等公正的理念。

3.谈判协商理念。在我国，要特别提倡政府树立谈判协商理念，因为谈判协商理念，正是中国历史和现实较为缺乏的一种观念。我国为了加入WTO，曾与37个国家进行了艰难而漫长的谈判。显然，众多的谈判，为我国政府树立谈判协商观念打下了良好的基础。今后在实际的政府活动中，国与国之间存在分歧与摩擦在所难免，政府谈判协商观念的树立，将为解决国际争端提供重要的理念上的保证。 

4.互惠互利理念。互惠互利理念是市场经济可持续发展的轴心支撑，也是现代民主政府所必备的决策依据，更是经济全球化下国际经贸合作所不可缺少的价值取向。在市场经济中，每个人、每个组织都有着各种各样的利益欲求，因此，利益间允许存在不同形式的讨价还价，任何一方都不会绝对受损或绝对受惠，双方的利益或多或少都会得到保障。可见，互惠互利理念往往通过谈判过程得以体现。互惠互利理念体现为利益双赢观念和利益补偿观念，即在谈判过程中，双方合法合理的利益都应当给予充分考虑，使任何一方的正当利益不受损害或少受损害。在加入WTO谈判过程中，中美与中欧协议的谈判双方都认为是“双赢”，获得了双方都较为满意的结果。加入WTO后，我国各级政府在对内对外的谈判协商中，树立互惠互利理念，有利于使谈判双方获得“双赢”的结果。

5.信用理念。WTO是以强制性规则为基础的政府间的国际性组织，WTO规则是建立在信用基础上的各国政府间的长期契约关系。一个国家的信用意识和信用体系，是其国际竞争力的重要组成部分，如果国家信用缺失，无法兑现人世时的诸多承诺，那么不仅会失去国际市场，而且会失去在世贸组织中的发言权，最终成为WTO各成员的投诉对象，失去国际公信力。对我国来说，入世后的中国是一个负责任的和守信用的成员，任何国家都不会怀疑中国遵守国际规则的决心和诚意。但必须看到，我国一些地方政府和部门也存在着信用缺失的现象，有的地方政府部门甚至存在言而无信的情况，如此发展下去，将直接影响我国政府的国际信誉和尊严。因此，加入WTO后，在我国各级政府管理中强化信用意识，对于各级地方政府、各级国家公务员而言，有重要意义。

6.自由贸易理念。WTO的法律规则所体现的是市场经济几百年发展过程中所形成的自由贸易原则。WTO的自由贸易原则，要求我国各级政府树立自由贸易观念，并以自由贸易的理念审视已有的法律、法规和规章，理智对待与WTO规则不一致的条款，以积极的态度推动自由贸易的发展。

7.人本理念。从WTO的宗旨来看，它主要包括以下几方面：提高民众的生活水平，保证不同经济制度国家劳动者的充分就业，促进人们收入稳定增长，促进市场的有效需求，扩大商品和服务贸易生产，通过全球资源的最佳配置，实现世界经济的可持续发展，积极保护环境和资源，满足不同发展水平成员的不同需求和解决其所关注的问题。[3]这里面充满了人本意识，强调的是个人的需求、全人类的短期利益和长远利益。加入WTO后，为使我国政府的管理行为充分体现出WTO宗旨的人本理念，各级政府在管理活动中必须摒弃“官本位”的陈旧观念，进一步强化人本理念，“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，切实珍惜民力”，[4]使政府的决策和其他工作符合群众的实际需求。

8.开放理念。加入WTO，既是我国长期以来实行对外开放的结果，同时又将进一步推动我国对外开放向纵深发展。多年来，我国在经济、社会、文化等领域的开放达到了前所未有的广度和深度，但人们思想上的开放程度并不理想，保守、封闭、狭隘的观念还不同程度地存在。加入WTO，不仅使我国经济融入世界经济的大潮之中，而且社会生活各领域包括人们的思想观念都要面向开放的世界，因此将自己封闭起来是不可能的。政府管理部门也一样，它要求政府在管理活动中必须进一步强化开放的观念，使我国政府管理既要从中国实际出发，立足于中国国情，又要面向世界、面向未来，在政府与政府之间的频繁的交流往来中互相学习和借鉴管理方法、手段及经验，从而推动我国政府管理的开放和发展。

9.创新理念。加入WTO的新形势，将不可避免地带来许多新情况、新问题、新矛盾。研究新情况、解决新问题、化解新矛盾，有赖于国家公务员树立敢于突破传统、勇于超越自我的创新理念。加入WTO后，各地经济发展要想获得相对竞争的优势，政府必须与守旧、惟书、惟上、惟我、惟同等惯性思维和观念彻底决裂，树立创新理念。

10.责任理念。WTO作为促进世界自由贸易的组织，所提出的规则几乎都是针对各国政府的，这实际上是对各国政府权力的责任性要求。我国的政府管理总体上缺少的不是权力而是责任。责任意识的缺失突出地表现为滥用权力、官僚主义、形式主义、机构膨胀、效率低下等问题。而政府与社会关系上的“政府本位”观念则是造成责任意识缺失的主要根源。在加入WTO后，必须改变这一传统观念，树立起以“社会本位”为价值取向的责任理念，使政府按照WTO提出的责任性要求，积极行使权力，履行职责，承担各种责任，从而达到权责一致。

二、科学定位政府职能

政府职能，指的是政府在一定的历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能。它反映政府的实质和活动的内容与方向。政府职能是一个历史范畴，随着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上都会发生相应的变化。[5]在社会主义市场经济条件下，我国政府除履行政治职能和一般的社会职能外，经济职能显得愈来愈突出。在我国加入WTO后，改革政府管理体制，就必须实现政府职能的根本性转变；而要实现政府职能的根本性转变，其前提就是要对加入WTO后的政府职能作出科学定位。

根据WTO有关规则规定，我国各级政府应重点搞好四个方面的职能定位[6]：

 1.加强宏观经济的调控和管理。WTO中无论发达国家还是发展中国家成员，其经济贸易发展的事实证明，政府从未放弃过对经济的宏观调控和管理，并且，当今世界也根本不存在没有国家调控的“自由”的市场经济。我国作为有自己特殊国情的国家加入WTO，更需要强有力的宏观调控。这是因为：（1）我国是社会主义国家，是在以西方发达国家主导的经济全球化的背景下加入WTO，我国政府加强对本国经济的调控和管理，有利于维护国家经济主权，确保国家经济安全，保持经济繁荣。（2）我国是世界上最大的发展中国家，WTO对发展中国家实施的包括可以对某些产业、部门实行适当保护措施等优惠政策的安排，需要在政府的引导、协调下进行。（3）我国社会主义初级阶段的国情，决定了我国的经济发展不可能走完全靠市场自发作用于国民经济发展方向和结构的路子，特别是在我国外部经济环境被发达国家资本垄断，内部市场发育和竞争尚不充分的情况下，如果单纯仅靠市场机制来调节国民经济，必然受制于国际资本垄断下的国际分配格局，延缓国内经济结构调整进程。此外，还必须看到，在经济全球化过程中可能出现的经济渗透、经济间谍战、贸易战、关税战、附有条件的经济援助等，都会对国家的经济安全带来冲击。因此，必须通过政府引导国民经济的发展方向，选择有效的经济发展战略，才能达到充分利用世界经济资源，减少经济发展过程中的盲目性，维护国家经济安全的目的。当然，WTO所要求的政府宏观调控决非是过去那种大包大揽、事无巨细、无所不管的计划控制，而是依靠合乎市场规律的更高层次、更加有力的调控体系来实现。

2.制定市场规则，纠正市场失灵。WTO要求公平贸易和公平竞争，要求各成员国的市场交易和市场管理规则必须一致、公平、透明、稳定。我国要实现这一目标，除了依靠政府的强制力外，没有别的任何组织和别的任何办法可以替代。正如弗里德曼所言，“政府的必要性在于：它是竞争规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[7]在WTO框架下，社会资源的配置，将主要通过市场价格机制的导向作用来实现。但由于存在诸如垄断现象等多种外部效应，市场价格机制又可能出现不能正确反映成本和收益、市场信号不准或失真、市场调节失灵的情况。在这种情况下，企业可能因市场失灵产生的错误导向导致经营、投资失误：同时，市场供给者或需求者也可能为了自己的利益而破坏契约关系和市场规则，加重市场失灵。对于市场失灵，只有依靠政府的干预和管理才能得以纠正。因此，政府必须通过自身行政权威的发挥和职能的履行，制定各种法规和市场规则，规制一切市场主体与市场行为，采取有效措施，维护市场契约关系和市场秩序。 

3.组织生产公共产品。在我国加入WTO后，随着经济的发展，企业和人民群众已对公共产品，如道路、机场、水电等物质基础设施及其他公共事业、公益事业、社会保障体系提出了更高的需求。但是，由于公共产品投资成本大、建设时间长、收益回报周期长，有些甚至没有直接收益，普通企业及社会投资者一般不愿参与，依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡，因此需要政府通过财政、金融、产业政策等政府行为和公共政策手段支持或补贴公共项目建设，尤其是对以全社会公共利益为目的的项目，政府应责无旁贷全面参与或直接经营；对以盈利为目的的公共项目，政府应在定价、市场准入等方面适当予以干预和监督，保证其为社会提供更好的服务。 

4.营造统一开放的市场环境，保护公平竞争。WTO要求各成员方在全国统一的市场基础上实施对外经贸政策，倡导进入市场的企业应一视同仁，公开交易、公平竞争。要创造全国统一、开放、有序、公平的市场环境，政府担负着十分重要的责任。美国学者奥肯说过，“市场的运行——事实上，日常生活亦是——依赖于政治制度的各种强制性权力。国家运用这些权力，建立并保障市场上的权力，直接提供某些基础服务，并间接地创造出信任、理解和有安全保障的环境，这对企业日常生活是生命攸关的。”[8]政府要通过加强市场的建设和制度管理，把对内开放和对外开放结合起来，打破社会生产和经济生活狭小、分割和封闭的障碍，使市场主体获得法律上和经济负担上的平等地位，都能机会均等地在市场上取得生产要素，并努力推动一切经济活动都进入全国乃至全世界的大市场中去，促使国内市场在统一的基础上与国际市场融合为一体。

三、实现政府职能的根本性转变

改革开放以来，我国已经进行了多次大的政府管理体制改革。在改革中，我国越来越重视政府职能的转变，并取得了较大进展，主要表现在以间接手段为主的宏观调控体系框架已初步建立，培育、规范和监管的市场体系取得了一定进展，政府以往直接管理国有企业的方式有了一定程度的改变，在管理涉外经济方面逐步向国际惯例靠拢[9]。但从市场经济发展的需要看，特别是从适应WTO基本原则和规则的要求看，政府职能转变还没有到位。主要表现在政府尚未完全理顺与企业，与市场、与社会的关系。 

1.从政府与企业的关系上看，一是政府对企业，尤其是对国有企业的行政干预仍然大量存在，对企业的引导和服务还明显不足；二是表面上多种所有制形式并存已成为人们的共识，非公有制经济的作用也得到了各方面的认可，但在关系到企业生产、经营的重大问题上，如国家投资、贷款、技改项目确定等方面，政府有关部门往往偏向国有企业一方；三是政府一方面对外两投资企业实行种种优惠性政策，这些优惠性政策是包括国有企业在内的国内企业难以获得的，从而形成外资企业的“超国民待遇”问题，另一方面，政府对外资企业又采取了一些限制性措施，从而导致外资企业享受个别国民待遇的“低国民待遇”问题。根据WTO的非歧视原则和公平竞争原则，各种市场主体都应享受同等的最惠国待遇和国民待遇，分享经济全球化和自由化所带来的利益。对于我国政府来说，应消除现有的一些特殊政策，特别是取消实际上存在的“超国民待遇”和“低国民待遇”，一视同仁地对待每一个市场主体，让他们在市场竞争中处于平等的地位。而上述种种情况显然不利于企业在平等的基础上展开竞争，也不符合WTO确定的非歧视、公平竞争等基本原则。 

2.从政府与市场的关系上看，政府不是市场，政府不能代替市场，更不能以市场主体的身份参与竞争，但也不能对市场放任不管，无所作为。而在现实中，一些地方政府，由于体制缺陷和利益驱动，既当“裁判员”，又当“运动员”，结果直接导致地方保护、地区封锁、行业垄断以及“上有政策、下有对策”等问题。这就客观上阻碍了各种商品要素的自由流动和配置，不利于全国统一的大市场的形成，严重影响了国内产业的正常发展，弱化了中国在WTO的法律框架内参与国际竞争的合力。 

3.从政府与社会的关系上看，政府与社会中介组织的关系未理顺，社会中介组织能力弱。近年来尽管我国的商会、行业协会、仲裁机构、会计师事务所、律师事务所、咨询机构、资产评估机构以及人才劳务等中介组织都有了相当规模的发展，承接了部分原来由政府行使的职能，但总体上仍大大滞后于西方发达国家，政府仍然承担了大量的本可以由社会中介组织行使的职能。这与WTO规则要求的公共服务社会化程度有较大的差距。而且，由于目前的中介组织官办比例较大，行政手段和权力介入较多，因而导致其实质仍是政府职能的一部分，并未充分发挥应有的作用。

从以上分析可以看出，改革开放以来，尽管我国政府职能转变已在多方面取得了不同程度的进展，但同时仍然存在与WTO规则要求不相符的诸多问题。因此，在加入WTO后，改革我国政府管理体制，必须进一步解决好政府职能的转变问题。我国政府必须按照WTO规则要求，针对政府职能转变中存在的问题，采取措施，进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，实现政府职能的根本性转变。 

1.进一步理顺政府与企业的关系。首先，政府应对企业进一步放权，实现政企真正分开。我国已向WTO作出承诺，加入WTO后，政府不对国有企业施加各种影响，以保证各类企业之间的平等竞争。这就要求加入WTO后的我国政府，必须从根本上转变职能，不能再以行政权力直接干预企业事务，真正把“不该管、管不了、管不好”的职能剥离出去，使政府由原来的控制者、参与者、操纵者，改变为指导者、监督者、服务者，切实做到彻底的政企分开。这就要求政府不再对企业的微观管理进行行政干预，使企业真正成为参与国内外市场竞争的主体。其次，政府制定政策及规章要讲究统一性和透明度，遵循“非歧视”原则，为国内外企业营造与“国民待遇”等WTO规则相适应的公平、公正和透明度高的竞争环境，我国加入WTO，要求政府对所有在中国的企业都必须一视同仁，既不能照顾国有企业，也不能无期限地让外商投资企业在享受“超国民待遇”的同时，又承受“低国民待遇”带来的种种困难。也就是说，国内国有企业、外商投资等非国有企业只有全部纳入国民待遇的轨道，才能站在同一起跑线上展开公平的竞争。 

2.进一步理顺政府与市场的关系。首先，政府应按照建立统一、开放、公平竞争的国内市场的要求，大力整治市场秩序。为此，政府应当按照WTO规则要求及时转变既当“裁判员”，又当“运动员”的角色，切实担负起维护市场秩序的职能。各级地方政府应当以法律手段，大力整治市场秩序，遏止地方保护主义倾向，保证国内市场的统一、规范和完整。其次，政府应当树立全球化配置资源的大市场观念，充分利用国内外两种资源，主动促进国内市场与国际市场的接轨。这就需要我国政府按照WTO规则的要求和向世贸组织作出的对外开放市场的承诺，既要降低关税，开放市场，允许外国的产品、资本、技术等各种要素来中国参与资源配置，又要鼓励我国的产品、资本、技术等各种要素主动出去参与别国资源的配置。 

3.进一步理顺政府与社会的关系。首先，我国要有意识地加快发展社会中介组织，使政府部分职能向社会转化，提高社会的组织化程度，扩大社会的自我管理。目前，我国应在重点发展各种形式的行业协会、同行协会、商会等市场自律性组织的同时，积极发展直接为市场交易活动服务的经济行、拍卖行、典当行等；发展为保证市场公正交易与公平竞争的会计事务所、审计事务所、律师事务所、专利事务所等；发展为促进市场发展的研究咨询和信息服务机构、报价系统、资金结算中心、物资配送中心等；发展为调解市场纠纷的仲裁机构；发展为监督市场活动的计量、质量检查、生产检查、卫生检查等服务机构。总之，加入WTO后，我国现行体制下政府管理的一些技术性、服务性、协调性职能要转给商会或行业协会等社会中介组织。其次，各级政府要与社会中介组织脱钩，使社会中介组织从政府的管理部门真正变为社会的服务部门，逐步形成与国际惯例接轨的社会服务体系，为此，今后有关部门应做好以下工作：一是原则上不再批设官办的社会中介组织：二是兴办的社会中介组织应尽量采用合伙制、合作制、股份有限制和股份责任制等组织形式，避免官办机构持控股权；三是鼓励民办社会中介组织；四是对目前还不具备脱钩条件的社会中介组织进行全面清查，谨防一些社会中介组织名义上与主管的政府部门脱钩，但实际上没有真正脱钩的现象出现[10]。

四、重塑政府管理模式

模式是人们分析并解决问题的基本框架。当一种模式还具有一定的效用价值时，它就能占据合法地位。随着新现象、新要求的产生，模式的效用价值日趋丧失，此时模式会受到越来越多的怀疑并最终陷入危机。于是人们开始致力于模式的创造性重塑。加入WTO后，我国政府原有的传统的管理模式已经不能适应新形势的发展要求，面临着WTO基本原则和具体规则的严峻挑战，重塑政府管理模式，已经成为我国政府管理体制改革过程中需要解决的重要问题。而重塑政府管理模式，关键是实现政府从原有的旧的管理模式向全新的管理模式的转变。具体而言，必须实现以下几方面的彻底转变： 

1.从暗箱操作向透明管理转变。加大政务公开力度，增强政府政策透明度，实行透明的管理模式，这是WTO基于缔约方必须遵守的“透明度原则”而对所有世界贸易组织成员提出的基本要求之一。从我国的情况看，传统的政府管理系统具有封闭性，它以行政权力行使的秘密性和内部性为特征，由此成为幕后交易、“信息寻租”等腐败现象的温床。在计划经济体制下，政府管理行为往往深而不露、秘而不宣、内部掌握、暗箱操作。许多被认为“内部文件”、“内部材料”的所谓“内部情报”，不为人们所知晓。政府有关的规则、各种决定和会议情况常常列入保密的范围。近几年，伴随着我国社会主义市场经济的发展和民主政治进程的推进，人们对于政府实行透明管理的愿望和要求日益强烈，各种政务公开随之蔚然成风，但由于缺乏制度的保障和机制的约束，政务信息及时发布目前只停留在政策的层面，仍未达到经常化、制度化、法制化的要求，实际操作过程中人为的影响因素很大。不少地方政府在法规文件的制定和发布过程中，基本是实行内部“红头文件”的方式层层下发，透明度不高，社会公众的知晓度也很低。一些地方政府公开政府信息纯粹是为了“装门面”、“摆花架子”，有关政府信息公开的法规既不全面、不规范、不系统，又缺乏强制性、约束力以及可操作性。还有的地方政府以浅层面的公开来掩饰一些实质性的问题，其表现为避重就轻，公民关注的热点、难点、敏感问题不公开，几乎是家喻户晓的事项却反复公布。诸如此类的种种做法，都是与WTO的透明度原则的要求相悖的。

加入WTO后，为了回应WTO透明度原则的要求，实现我国政府管理模式从暗箱操作向透明管理的彻底转变，我们必须做好这几方面的工作：一要借鉴西方发达资本主义国家的经验，尽快制定政府信息公开法。通过制定政府信息公开法，规定公民、法人和其他组织可以获得政府情报信息的途径、程序，政府不予公开的情报信息内容，政府公开情报信息的时间、地点和方式等等，使透明管理向法制化方向发展，以规范各地区、各部门的行为，切实保障人民的知情权。二要制定统一的行政程序法。通过统一的行政程序法典，将政府的透明管理具体细化为下列制度：表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、获取信息制度、行政决定公开制度等，以此来减少行政权在运作中表现出的神秘性和无序性。三要建立相应会议公开制度。建立行政会议公开制度，能够充分保障公众了解政府作出决定的程序。该制度应包括以下主要内容：会议公开的适用范围、会议公开的内容、会议公开的程序、说明会议不公开的理由、司法机关的审查等。四要建立政府公开办事制度。除法律法规规定需要保密不能公开之外，行政机关的主要职责、办事程序、办事内容、办事时限、办事结果、有关规定、收费标准、联系电话、责任人员、违规惩罚办法、申诉程序和办法等要以各种形式公开，以提高政府管理的透明度。 

2.从任意型管理向法治型管理转变。WTO作为经济全球化的载体，本质上是一整套适应国际经济需要的繁杂、精细、灵活的规则体系。中国加入WTO，不仅意味着政府必须接受这套规范体系的约束，而且意味着必须按照这套规范体系进行运作。这就要求我国政府必须尽快实现管理活动的法治化。我国的法治化建设从起步到现在已经20多年了，在确立了市场经济体制后，法治化进程已大大加快。但是，应当看到，在我国政府现实的管理活动中，非法治化的任意管理现象还比较严重。例如，有的受个人或小集团的利益驱动，滥罚款、滥收费、乱集资、乱摊派现象严重；有的凭经验办事，按首长的指示办事，看上级的脸色办事，就是不按规则办事；有的受人情关系网的影响，有法不依、执法不严、违法不究，想怎么干就怎么干，随意性强，如此等等。这些任意管理现象与WTO的要求是格格不入的，必须尽快加以改变。

要改变上述现象以适应WTO运行规则的要求，我国政府必须实现政府管理模式从任意型管理向法治型管理的彻底转变。为此，我国必须从以下几方面努力；（1）要增强国家公务员的法治意识，提升他们的法律知识水平。各级政府机关及其国家公务员要依照国内法进行管理，也要依照国际法办事。（2）要在立法方面进一步制订与社会主义市场经济和WTO有关原则相一致的法律、法规，使其既适合我国经济发展规律，又符合WTO有关原则，使全国形成一个统一的法律体系。（3）要加强对微观规制的调整和建设，尤其要简化市场准入规则，建立和强化市场监管规则，创立和制定适合我国国情的、符合国际惯例的、科学合理的微观规制政策[11]。（4）要加强对政府管理行为的行政立法，规范行政权力的运作，避免政府在执法和政策行为上的随意性，使政府的行政和权力运作受到法律的约束和控制。（5）要建立和健全各种监督机制，尤其要强化行政复议制度、行政诉讼制度对政府管理活动的监督作用，使政府按照法律所规定的方式和程序进行管理。 

3.从指令型管理向服务型管理转交。政府是为社会需要、社会利益而存在的，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务。因此，政府管理模式应体现为满足社会和公众需求的服务型管理。但是，在计划经济体制下，我国社会各种组织包括企事业单位，都是政府行政权力的附属物，它们之间的关系是等级从属关系。企事业单位的各种活动都是通过其行政上级下达计划、指令的方式进行的，各种“决策”是靠上级对下级的行政命令和下级对上级的行政服从来实现的，从而使整个社会都行政化了。这是一种典型的指令型管理。 

21世纪，服务型管理将是各国重塑政府管理模式的必然选择。从我国情况来看，随着市场经济的发展，政府部门的管理模式已开始由传统的“指令型”向现代“服务型”转变。但是，由于体制改革的不彻底及政府部门政权转型所必然遭遇的种种阻力，我国政府至今仍然有许多部门没有把服务企业、市场和社会作为自己的主要职能之一。

根据WTO的规则，我国在加入WTO后必须承担更多的服务职能，“要以服务导向代替传统的政府中心主义”。[12]政府必须扮演为企业、市场和社会提供服务的角色，政府的管理模式必须实现从指令型管理向服务型管理的彻底转变。为了达此目标，各级政府应主要从以下几方面入手：（1）从为企业服务的层面看，政府要紧紧围绕增强企业的国际竞争力开展服务工作。一要协助企业从事全球信息收集和出口促销活动；二要主动做好进出口贸易的平衡和促进进出口多元化工作；三要通过各种渠道减少和缓解国际贸易摩擦，为企业参与国际竞争争取较为宽松的环境；四要加快外贸立法，利用法律手段保护国内企业发展，促进进出口贸易；五要加强出口金融体系建设，为企业产品出口提供政策性金融支持；六要形成有利于增强企业国际竞争力的制度环境等等。（2）从为市场服务的层面看，政府要围绕培育、发展和规范市场，完善市场法规方面开展服务工作。（3）从为社会服务的层面看，政府要围绕组织生产社会公共产品，加强社会保障体系建设，保护自然生态环境等方面开展服务工作。 

4.从低效管理向高效管理转变。加入WT0后，我国将会有越来越多的外资涌入，同时，大批的外资机构、外方人员也会蜂拥而至，涉外事务必定增多。这就要求政府改变办事方式、办事作风，树立高效管理的良好形象。而且，WTO对各成员国政府在行使管理权时，也按国际惯例提出了必须提高办事效率的要求，突出表现在WTO多边协议中的许多条款都明确规定了各成员方政府的行为必须遵守的时间期限。必须肯定，通过1998年以来的政府改革，我国各级政府的管理效率已经得到了极大的提高。但不可否认，我国有些政府和部门还存在办事推诿扯皮、手续繁锁、拖拉延误、效率低下等问题，远远适应不了WTO规则关于高效管理的要求。因此，加入WTO后，尽快全面提高我国各级政府部门的管理效率，使其向高效管理方向转变，已经显得越来越迫切和重要。

加入WTO后，实现我国政府管理模式由低效管理向高效管理转变，重要的是必须从以下几方面着手：一要科学地界定各级政府及政府各部门的职权范围，使之清楚地知道自己的职责，并认真地履行这些职责，避免由于职责不明、权限不清而影响政府行政效率。二要改革行政审批制度。凡是能够由市场调节的事项坚决依法取消，改为备案制、登记制、注册制；对需要继续保留的事项要进行规范。规范的办法是：公开审批权限和时限，简化审批手续和程序，强化审批行为的监督，实行依法审批。三要加快政府信息化和推行电子政务的步伐。在加入WTO后，我国各级政府只有充分利用现代科学技术，尤其是网络技术、数字技术，加速推进管理手段信息化进程，才能敏捷地对国际经济贸易活动作出反应，提高政府的管理效率。

五、深化政府机构改革

改革开放以来的二十余年中，我国为适应社会主义市场经济的发展要求，已经进行了多次政府机构改革，精简了臃肿的政府机构和冗员，并取得了显著成就。

由于我国政府机构是在高度集中的计划经济体制下设置的，虽然经过几次精简，但目前仍然很不适应发展社会主义市场经济和加入WTO后的需要。现在政府机构的问题在于：

 1.正式机构分工过细，部门林立。很多事情，比如对外贸口岸的管理，要涉及到海关、税务、商检、外经贸、工商管理、外汇管理、银行、公安、卫生检疫等许多部门。我国中央政府中设置的部、委、办、局、领导小组，比发达国家多出近一、二倍，至于各地千奇百怪的“办公室”更是名目繁多。 

2.同一机构内层次太多，办什么事都要层层审批。我国的政府部门，从大的方面说可分为：中央级（国务院）→省、部级→市地级→县处级→乡科级。这五级行政部门内，层次繁多，至于各部门正副职的设置，大多是因人设岗，大多是一正多副。 

3.临时机构之多，可谓世界之最。现在到底有多少临时机构在运行，很难统计清楚。 

4.适应市场经济需要，并切实有效地发挥监管作用的政府机构没有很好地建立起来。有的虽然建立起来，但却不能真正发挥作用。 

5.政府机构的设立缺乏市场是否需要的根据，政府机构改革对一些机构进行了调整，但是机构的撤并在很大程度上还是体现行政意志，而不是市场意志。 

6.机构设置缺乏统一协调机制，机构重叠、职能交叉、政出多门的现象仍比较明显。

7.政府机构的运行缺乏应有的力度和效率，因为有一些机构本来就形同虚设，而有一整机构的设立，就不是以效率为前提的。按照社会主义市场经济和世贸组织的要求，加入WTO后的我国政府机构，必须较之以前更加精简、统一、效能，人员必须更加精干。将此要求与上述我国政府机构中的问题相对照，可以看出：我国现行的政府机构与社会主义市场经济的发展需要和加入WTO后环境的变化，以及WTO的要求不相适应，加入WTO后的政府管理体制改革，必须解决好继续深化政府机构改革这一重要问题。这就需要按照社会主义市场经济和WTO的要求，在职能调整的基础上，重新调整和设置政府管理机构，该撤销的撤销、该压缩的压缩、该合并的合并、该加强的加强、该新建的新建，最终实现政府机构与国际惯例接轨。针对我国政府机构中存在的问题，在深化政府机构改革中应遵循“精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”[13]，科学地设立政府机构。

为此，在今后一段时间的政府机构改革中必须抓好以下几方面的工作： 

1.对照世贸组织规则的需要，现有分工过细、层次太多、管得过多、管得过细的政府机构以及难以统计的临时机构必须精简，同时那些主要负责维护市场经济秩序的行政执法机构、进行宏观调控和负责基础设施、社会保障、资源保护的政府机构必须进一步健全起来。

 2.政府涉外经济管理的机构必须调整。兑现中国加入WTO的承诺，原来一些政府的涉外经济管理职能或者不再存在，如对外贸权的审批；或者大大减弱，如现在只剩少量的配额，政府分配与发放配额职能大大削弱；或者交给了市场，如协调企业的出口行为，已经交给商会。另一方面，一些新的涉外经济管理职能亟待加强，例如对国外进口产品的反倾销调查、与国外的贸易谈判等。随着政府涉外经济管理职能的调整，政府涉外经济管理的机构设置也必须进行相应的调整。

3.随着信息技术的发展，互联网的不断延伸和扩展以及WTO成员国之间国际贸易往来日益增加，各级政府对信息的获取、加工、整理、传递、反馈的效率要求越来越高，各级政府必须建立网上行政管理机构，以便统一规划网上行政服务项目的开发，综合管理网上行政的信息资源库建设和行政信息的传递、利用和反馈，负责网上行政信息运行安全的监控和网上行政服务质量的监督。

4.为适应加入WTO的形势需要，必须改革电信、交通、电力等垄断行业的政府机构，引入竞争机制；必须借鉴世界各主要贸易国家反倾销机制，建立健全的反倾销系统；必须统一质量认证体系，减少贸易障碍。 

5.为适应国际行政改革的大趋势，必须推进我国政府管理体制从全能主义的无限政府向有限政府的转变。通过社会自治，充分发挥各种社会组织在管理社会、协调社会中的作用，保证公民直接行使民主权利，这有利于防止政府机构设置、职能配置和人员编制上的庞大和宽泛。 

6.政府机构改革与经济发展必须协调推进。今后一定时期内，我国政府机构改革政策必须随着经济的发展不断调整，以适应经济体制改革的需要；同时，通过政府管理机构的改革，为我国改革开放和现代化事业提供组织保证。 

7.为了巩固我国政府机构改革的成果，必须实现机构编制的法定化。历次政府机构改革的经验昭示这样一个道理：如果不能使机构、编制法定化，那么就难以巩固机构改革的成果。就会出现反弹，以至跳不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。而机构编制法定化的前提，是要机构编制符合市场经济和WTO对政府职能的要求。因此，必须按照市场经济和WTO对政府职能的要求，建立健全按职能定岗位、按岗位定编制、定人员、定报酬的机制，并进一步使其法定化。六、建设与WTO要求相适应的高素质的国家公务员队伍在WTO框架下，政府要积极、有效地组织好经济和社会活动，公务员的素质是关键。在加入WTO后，WTO对我国公务员的素质和能力提出了许多适应性要求。作为政府职能的直接承担者和具体实施者，在加入WTO后，迫切需要提高广大公务员以下方面的素质和能力：（1）要提高广大公务员的政治鉴别力和抵御腐朽思想侵蚀的能力。（2）要使广大公务员熟悉WTO规则和国际惯例，提高公务员在经济全球化条件下驾驭市场经济的能力。（3）要提高公务员依法行政能力。（4）要提高公务员的专业化的行政管理能力。（5）要提高公务员对市场经济的监管能力。（6）要提高公务员的创新能力。改革开放以来，我国教育事业获得很大发展，国民的整体素质有了很大提高。随着国家公务员培训规划的实施，国家公务员的素质也有了较大提高。但要清醒地看到，我国公务员队伍的素质与高素质专业化的标准，尤其与WTO对公务员的素质和能力要求相比还有较大差距。具体表现如下：从知识结构看，我国公务员多数为传统型的行政人员，大多数对市场经济、法律、行政管理、公共政策、领导科学等知识知之不多，缺乏外语、计算机、电子政务知识，尤其是对国际通行的行政管理运行方式的不够熟悉，公务员队伍的整体素质不能适应加入WTO之后与国际社会全面接轨的需要。从专业结构看，随着我国经济社会的快速发展，尤其是加入WTO后，我国政府对金融、外贸、谈判、公共管理、信息技术等方面的专业人才的需求量大增，供不应求。

从能力结构看，我国公务员的能力素质远不能适应经济和社会发展需要。知识与能力之间存在着相关关系：知识素质和结构上存在的严重不足，导致了决策、组织，依法行政和创新等核心能力不强。仅以依法行政能力为例，依法行政是现代行政的主要标志，依法行政能力是公务员能够有效地依法约束本人及其下属行政行为和运用法治手段提高行政效能的本领。应该说，具备依法行政能力至关重要，但在实际工作中存在着大量行政违法、行政不当、不善于运用法治手段等现象，行政诉讼和行政赔偿事件时有发生。

总之，从公务员队伍的知识结构、专业结构、能力结构看，我国公务员队伍的素质与WTO的要求是不相适应的。所以，进一步提高公务员素质，优化公务员结构，建设与WTO要求相适应的高素质的公务员队伍，是加入WTO后我国政府管理体制改革过程中必须着力解决的重要问题之一。

为了在加入WTO后建设与WTO要求相适应的高素质的国家公务员队伍，我国必须针对公务员队伍素质结构中存在的问题，相应地抓好以下工作：

1.加强公务员的教育和培训。为了适应加入WTO的形势要求，使我国政府拥有一支政治坚定、业务精通的国际一流的公务员队伍，我国政府必须通过教育培训，提高全体国家公务员的政治素质、业务素质，特别是技术素质和工作能力。首先，各级国家公务员要通过学习培训，掌握马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，牢固树立起全心全意为人民服务的公仆意识，这有利于使政府的权力真正掌握在具有较高政治素质的人手中。这在加入WTO后显得尤为重要。其次，在政治素质合格的同时，还要提高公务员的业务素质，对他们加强业务培训，尤其要对他们加强有关WTO知识的培训，使其尽快掌握有关外语、国际法（含国际经济法、国际私法）、国际贸易知识，改变传统型的行政人员占主导的公务员队伍结构。学习培训方法，可以灵活多样，因地制宜、因人制宜。再次，为适应现代科技发展，采用现代科技手段管理企业的经济活动及外经贸活动，还要对公务员进行技术培训，提高其技术素质，使其掌握电脑、电子政务，学会利用现代信息技术，在统一的信息平台上通过互联网操作，利用网络技术、数字技术，加快行政管理信息化、现代化步伐，以适应改革开放和现代化建设的需要。最后，各级培训机构要围绕转变政府职能，提高公务员的科学管理和驾驭社会主义市场经济的能力，开设公共管理、公共政策、宏观经济、工商管理、领导科学等课程；应围绕提高公务员的依法行政能力，开设行政法、经济法、民商法等法学基础理论课程。

2.改进公务员的考试录用制度。要实行分类，分等、分级的考试办法，以满足不同职位的需要；要改革考试内容，由重视文化知识转变为重视素质和能力，同时增加口试的比重，以考查应试者的实际操作能力；要考虑到加入WTO对公务员的素质提出的新要求，对公务员的录用标准做出新的战略部署，即根据加入WTO后环境置换的变化，现有的某些职位可能不复存在，而被新的职位所取代。这就要求公务员必须具备开拓能力，应变能力和适应能力。今后录用公务员在把握好必备条件的基础上，把这三个标准和要求尽可能地考虑进去。

3.加大从高校中选拔政府急需专业的优秀毕业生的力度。政府每年应从高等院校毕业的大学生、研究生中选拔优秀人才进入公务员队伍，增加政府新鲜血液，不断优化国家公务员队伍结构，尤其要注重增加金融、外贸、谈判、公共管理、信息技术等方面的专业人才的比重。

4.积极开展MPA教育。为了给政府培养一支高素质的公共管理专业人才队伍，至2001年，全国已有24所高校公开招收MPA硕士学位学生，其中80％面向在职国家公务员。这是政府采取的一项积极提高在职公务员队伍素质的行动，必将有效地促进政府管理的专业化，加速与世界的接轨。 

5.健全公务员的退出机制。要抓好公务员管理的“出口关”，使那些素质和技能较差、无法胜任入世背景下的政府管理活动的人员尽早脱离政府机关，以改善公务员队伍的整体素质。

【参考文献】

[1][4][13]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业斯局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，35页，北京：人民出版社，2002。

[2]徐绍史：《深化行政改革，积极应对入世挑战》，3页，载《中国行政管理》，2002（3）。 

[3]陈春洁，李小东等著：《中国入世问题报告》，81页，北京：中国社会科学出版社，2002。

[5]郭定平：《政党与政府》，19页，杭州：浙江人民出版社，1998。

[6]阮成发：《WTO与政府改革》，207～210页，北京：经济日报出版社，2001。 [7]米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，16页，北京：商务印书馆，1986。

[8]阿瑟·奥肯：《平等与效率——重大的选择》，29页，北京：华厦出版社。

[9]“经济全球化与政府作用”课题组；《经济全球化背景下的政府改革：中国的经验、问题与前景》，载《中国经济时报》2001。

[10]吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，266～267页，北京：中国社会科学出版社，2001。

[11]王健：《加入WTO与微观规制调整》，载《光明日报》，2002。

[12]王世雄：《规范政府管理方式，提高政府治理水平》，载《新华文摘》，200（10）。

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