城管执法中的困境与出路
                               ———城市管理人性化执法初探
 城管执法是改革开放以来随着城市化进程的加快及城市行政机关改革的推进而产生的，城管执法与城市秩序、市民利益息息相关，因而一直是全社会关注的焦点。城管部门作为当前政府管理城市、保障城市正常运转的重要执行者,如何履行好职责,提高依法行政能力值得全社会深思。本文从管理学的角度思考当前人性化管理方式在城管执法中的价值和困境，并尝试着探索走出困境的出路。
一．城管执法的困境及原因
 当前城管执法面临的问题和矛盾比较多，原因也比较复杂，诸如执法体制、权限、依据、手段、环境等问题，本文从城市执法部门与被管理对象两个方面进行分析。
 1.从城管由来及发展的脉络可以看到，城管部门是城市管理的一个环节，而对这个部门的角色定位的不明晰，使其不得不承担着环境之艰，体制之杂以及执法之难等问题。首先，环境之艰：进城务工人员和城市低收入人群是城管日常执法中主要打交道的两个群体，而城管执法部门在政府部门中行使着“末端治理”的职能，对前期政策不完善条件产生的问题进行修正，而问题产生的根源―――我国社会保障体制的不健全、公共配套设施跟不上，更是非城管一家所能解决的；其次，体制之杂：相比其它政府部门序列的成熟有序，城管部门的管理体制却至今仍没有全国统一的模式。根据国务院文件，城市管理综合执法组织是各级人民政府直属的行政机关，但在实际运行中各地差异极大。另一方面，各地城管的执法范围也存在着很大的差异，到底城管该管什么，至今在国家层面还没有一个统一的机构来回答这个问题，目前城管承担的行政处罚职能中相当部分是属于其他政府部门的“老大难”问题。有些部门甚至觉得“城市管理是个筐，什么都能往里装”，把难以解决的矛盾全部都交给城管，导致城管日常工作的难度越来越大; 最后，执法之难：城管执法的对象往往都是包括街头小贩在内的自然人，执法人员甚至连查验违法者身份的权力都没有，因此在现场执法中当事人大部分不予配合，执法人员调查取证和现场制止违法行为非常困难。
  2.由于违法行为“鸡毛蒜皮”的特征，在具体执法中，多数案件处罚数额较少，难于向法院申请强制执行，因此当事人不履行处罚决定时，没有任何有效的手段对其制裁。即使处罚决定得到履行，对当事人的名誉、权利等也没有影响，以致相当部分外来流动人员反复地进行违法活动，面对这样的现状，除了驱赶和暂扣物品外，城管执法队员没有任何其他手段可以达到警告和教育的效果。而在城管与小贩的对抗中，绝大多数的流血冲突就发生在这一环节。
  3.城管执法部门直接面对被管理者，市容整洁与部分群众生活便利要求、城市管理与部分摊贩谋生需求之间存在的矛盾，成了当下城市管理的主要矛盾。市容整洁、秩序良好的标准脱离实际，是这个矛盾难以调和的根源。执行这个标准，就得砸那些摊贩的饭碗，不执行这个标准，砸的就是执法人员的饭碗。从某种意义上说，小摊小贩们是最无所顾忌的人群，当他们遇到暴力执法、经济上将受到损失时，他们最容易破罐子破摔，毫无顾忌地和城管队员对抗，从而导致暴力抗法。虽然暴力抗法的后果是受到法律的制裁，但在争取谋生方式的推动下，暴力抗法者还是不断的出现。暴力执法与暴力抗法，成了一种与生存有关的博弈。
 二．人性化管理：新尝试与老困境
 “暴力执法”不仅与依法行政的执法理念背道而驰，也不符合建设和谐社会的施政纲领。为了缓解双方矛盾，改变城管执法人员在市民心目中的整体形象，各地执法部门都在积极寻求化解城管与商贩间矛盾的办法。人性化管理，就是其中的一种尝试。
 （一）人性化执法的内涵　　所谓“人性化执法”，是指执法人员在执法过程中严格按照法律法规有关规定，在尊重当事人合法权益的前提下，依据正当有序的程序进行理性化、非歧视性的执法活动。它集中表现为执法过程中的人文关怀，表现出理解、尊重、关爱和帮助，其实质为以人为本，促进公民法律意识的增强，提高执法质量和效果。这是执法的深化和完善，是执法技巧、管理模式、服务方式等发生变化的外在体现。
 （二）人性化执法的特点　　1、严格执法。“人性化执法”的一个根本前提，是要以法律为准绳，必须在现行法律的框架内，通过执法人员的具体行为来体现权威性。任何故意降低执法标准甚至不执法，往往则破坏执法的公正性，严重损害广大人民群众的切身利益。　　2、平等执法。执法不得因执法对象的不同而区别对待，执法人员不能对一部分人实行“人性化”，而对另一部分人不实行“人性化”，从而亵渎法律的公平、公正原则。　　3、尊重人权。在执法过程中，尊重人的价值及各项基本权利，可分为对己和对人两方面：一是执法者要尊重自己的人格，在任何情况下都不能丧失人格；二是要尊重他人的人格，维护他人的合法权利，体贴和顾及他人的感受，求得公正执法和执法效果最佳统一。　　4、真诚服务。执法中须具有执法的刚性，即必须严格按照法律规定办事，排除主观随意性；柔性执法则强调对当事人讲权利、尊重和服务。在和谐社会，刚性执法和柔性执法必须双管齐下，不可偏废
 （三）人性化执法的方式
   1.注视执法。2009年6月15日晚，武汉市城管局在七城区同时展开专项整治，要求执法人员只能采取宣传、劝说等方式治理占道经营。于是出现了这样的场景：50名执法队员围站成一圈，双手背在身后，沉默地注视着食客和坐在一旁的小老板。如此“对峙”了近半小时后，两桌食客先草草结账离去，小老板与另两桌食客又“坚持”了片刻，最终悻悻地收拾起桌椅搬进了店内。
    2.美女执法。昆明市有关部门更是用心良苦，成立了一支城管监察女子中队，力求通过女性的温和与柔美来扭转城管的“暴力”形象，以“美女城管”来治疗城管痼疾。主管部门对“美女城管”还有许多要求：“更温和”、“更耐心”、“更细致”、“更以人为本”、“更具亲和力”。
 3.委屈奖。早在2005年，为了增强执法队员的工作责任心，把“受得了委屈”贯穿到工作中，树立亲民的城管形象，宁波市北仑区城管霞浦中队设立了“委屈奖”。事隔两天，就有2名城管队员因为在执法过程中尽管遭受谩骂和殴打仍能文明执法，领到了每人50元的“委屈奖”。
  4.无情绪执法。2008年1月23日，义乌市综合行政执法局稠城大队率先推出执法新举措，规定“队员情绪不稳定，不得上街开展执法工作”，旨在杜绝因队员个人情绪问题而出现的粗暴执法、不规范执法，甚至是违法执法的情况，由此改善综合执法的整体形象。
    三．如何抉择？人性化管理的出路
 解决城市管理的现实困境，人性化管理的方式是一条成本低、效果好、各方共赢的出路，关键是需要理清管理的思路。城管综合执法是城市管理的一个环节，虽然各种非议主要集中在这个环节，但要彻底治疗城管痼疾，却不能把眼光局限在执法上，人性化管理的思路，只有贯穿城市管理的每一个环节，才能发挥其应有的作用。
 1.管理价值的人性化，“生存”重于“面子”。对城市秩序进行有效的规范和管理是现代化城市存在和发展必不可少的要素，但生存权才是人权的首要价值目标，城市流动无照商贩大多是农村进城务工人员、城市下岗职工等弱势人群，他们的生存照顾本来是国家的义务，他们的生存价值应该高于城市整齐划一、美观整洁的秩序要求。而在我国尚未完全普及社会保障体制下，这些生存在城市边缘，靠做点小生意谋生的弱势群体自我救赎的方式应该得到尊重和支持。
 2.城市规划的人性化，给小摊小贩留空间。城管和商贩存在的矛盾，主要是因为商贩不合理地占用了城市公共空间。城市公共空间是属于全体市民的，有特定的功能，比如交通、集会等。城管部门管理，也只是针对占用公共空间，并不涉及经营活动本身是否合法。城市规划产生于社会成员生活的需要，但这个社会成员是所有生活在城市中的人，而不是一部分人，因此，政府在进行城市规划过程中，在规划公园、广场、商业中心的同时也要以公共用地而非商业用地的形式，提供更多的城市土地给穷人们，而不是在发展城市经济的名义下来让商业用地蚕食穷人们的生存空间，同时通过公共财政和行政手段提供大众化的公共设施、培养适合低收入者的市场，让这部分人有自己生存和生活的空间。
  3.执法思路的人性化，“管”“理”并重，“堵”、“疏”结合，注重服务。“管”在古代指钥匙，引中为管辖、管制之意；“理”在占代指雕琢玉器，引申为疏通、引导、教化之意，表达的是道理，蕴涵的是智慧，反映的是沟通和协作。当前我国城市管理中时常出现的一些不和谐现象，与管理者忽视“理”有很大关系，而城市管理必须要重“理”，改变城管的执法思路，“堵”、“疏”相结合。目前,城管执法时多采取“掀、砸、打、没收”等方式，然而城市管理却陷入越管越乱的困境。因此，一味地“堵”并不是解决问题的最佳途径,应当“堵”、“疏”相结合，让公众包括小商小贩参与到城市管理中来,才能有效地解决执法者与执法对象的对立局面，才能有效地避免与即将实施的《物权法》的冲突。
  4.决策法律化，法律人性化，兼顾小贩的生存和城管的尊严。现行的城管制度存在着一些问题和弊端，如城管部门的职责不清，权力过于集中，权限过大，形成了“权力越大，擅权滥权的冲动越大，与管理对象的矛盾越大”的循环，因此需要把政府的决策法律化，以法律的形式规定城管部门的职责，权限，理顺各个部门的关系，明晰城管部门的角色，把人性化管理的方式法规化，遏制城管队员的暴力冲动。另一方面，既要给小摊小贩合法身份，也要给他们实际利好，通过立法明确小摊小贩的合法地位和权利，针对现实生活中侵犯个体户和小摊小贩的行为，制定约束政府行为的法律规范，工商行政管理机关不得向个体工商户收取费用，城市市容管理人员也不得借口净化城市环境，驱赶个体工商户；凡年满18周岁的中国公民，都可以到工商行政管理机关办理个体工商户注册登记，并且要求政府提供相应的服务。在这个基础上，用法律的形式调整城管队员与小摊小贩的关系，使二者互动共生。
    综上，在构建社会主义和谐社会的进程中，人性化执法已逐渐成为执法部门的共识，这就要求执法人员提倡人文关怀，确立“以人为本”思想，正确处理国家与公民、权力与权利的关系，合理、合法地使用权力，保障公民权利；同时统筹兼顾创新方法和手段，真正使行政相对人感觉到执法刚柔相济，并深受其威慑力和感召力的影响，成为自觉的守法公民。

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