分析城管队在执法时的行政强制性措施
[摘 要] 现行城市管理机关执行的法律、法规授权城管队机关在查处违法行为时，可以行使一定的行政强制措施权，但就每一部具体的法律、法规又有一定的区别，那么，什么是行政强制措施？城市管理机关又可以行使哪些具体的行政强制措施权？实际的工作中又如何正确适用？行政强制措施是行政执法机关为了保证具体行政行为的顺利进行或者保证具体行政行为的内容而依法采取的临时性处置行为，这种行为属于具体行政行为的一种。
[关键词]  城管  措施  相对集中行政处罚权
 一、城管行使行政强制权的法律依据
 少数执法队员在暂扣物品后，既不制作清单，也不写收据，甚至随意使用被查封、扣押的物品，给当事人造成损失等，这种情况，容易产生乱作为和不作为的行为。新的《行政强制法》对城管执行拆除违法建设、暂扣违法占道物品等执法程序、规范进行了明确，城管执法部门在日常执法活动中实施的行政强制行为，将受到《行政强制法》的规范和约束。新出台的《行政强制法》，等于给城管执法人员戴上了一个“紧箍咒”。今后城管暂扣占道摊贩物品，规定城管暂扣时不能单人行动，必须有两名以上队员联合实施，并当场向当事人开具查封、扣押决定书和物品清单，且查封、扣押的期限不能超过30天；城管将暂扣的物品据为己有的，将被降级、撤职直至开除；拆除违法建筑时，不能采取停水、停电、停气等方式进行；“行政强制措施权不得委托”，一些临聘人员将不能参与执法。芙蓉区城管执法大队负责人表示，新法出台，确认了城管行使强制权的法律地位，为城管严格执法、规范执法，破解“执法难”，在国家层面提供有力的法律支撑和保障。
 二、城管行使行政强制权的现状和问题
 城市管理执法改革后，以前存在的多头执法、重复处罚、执法空档现象有了明显改观，但是，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，主要反映在城管执法依据不足、城管执法手段单一、城管执法程序不严、城管执法暴力倾向严重、城管执法责任脱节、城管执法经费匮乏、城管执法队伍不强、执法理念滞后等等问题。这些都造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，大大损害了公民的利益和政府的形象，同时也制约了推进依法行政、建设法治政府的进程。
 第一、行政强制措施时限模糊。行政强制措施具有较强的时效性，受到一定的时间限制。在具体执法中，应当严格按照法律规定的时限实施行政强制措施。《行政强制法》第二十五条规定：查封、扣押的期限为15日，案情复杂的，经机关负责人批准，可延长15日;封存的期限只有3天。
 第二、采取行政强制措施不经领导批准。采取查封、扣押强制措施时，法律明确规定了必须经行政机关主要负责人批准。当然，领导审批只是一种内部程序，在紧急情况下，可以先口头征得领导的同意，回来后再及时补办书面审批手续。
　　第三、私自截留、私分被限制财物，造成损坏。应当建立严格的财物保管制度，入库、出库都要严格按规定办理，如果违反程序使用、截留、私分或损坏物品，将依法给予行政处分;因损坏财物等给当事人造成损失的，应当给予赔偿，但易腐烂、变质的物品除外。对于应当销毁的物品，经机关负责人批准，应邀请相关部门现场见证，销毁时应作记录或摄取音像资料备查。
　　第四、违法运用行政强制措施。在实际执法工作中，大多数执法机关和执法人员为了查处案件的需要，更为了以后行政处罚能够执行，变相地将先行登记保存作为一种行政强制措施，并无限制地扩大适用范围。根据行政处罚法规定，先行登记保存是在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了收集证据而采取的手段，而非行政强制措施。因此，笔者认为，在法律、法规或规章对强制措施有规定的情况下，最好不要采取先行登记保存。如在无照经营案件中，采取查封、扣押强制措施比先行登记保存有许多优点。一是时限长。查封、扣押最长期限可以30天;先行登记保存作为取证的一种手段，在7天内必须做出处理。二是处理方便。《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定(修正)》第六十一中规定，“所查扣的物品，在3个月内无法找到相对人的，应当作为无主财产，上缴财政”，先行登记保存就缺乏这种特殊规定。
 三、完善城管行使行政强制权的法律规制    （一)明确城管的法律地位。要完善城管强制措施，首先就必需明确城管的概念，确定城管的性质及具体的职责。只有确认了城管的概念才能为强制措施的行使找寻到法律依据。根据依法行政原则，法律授予行政机关职权，也就等于授予了它一定的责任，因而，职权是不能放弃的，行政机关行使职权的过程也就是它履行公共管理责任的过程。但是城管出现以后，一些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，而由城管行使，这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的局面。而在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。 “程序，效率，法治三者是相统一的，明确城管的法律地位，才能实现有效的法治。”
 （二)行政法规、地方性法规需要规范城管强制措施内容。行政强制措施具有较强的时效性，受到一定的时间限制。在具体执法中，应当严格按照法律规定的时限实施行政强制措施。如：查封、扣押的期限为15日，案情复杂的，经机关负责人批准，可延长15日;封存的期限只有3天。采取强制措施应当经领导批准。采取查封、扣押强制措施时，法律明确规定了必须经行政机关主要负责人批准。当然，领导审批只是一种内部程序，在紧急情况下，可以先口头征得领导的同意，回来后再及时补办书面审批手续。一是时限长。查封、扣押最长期限可以30天;先行登记保存作为取证的一种手段，在7天内必须做出处理。二是处理方便。保障当事人享有的救济权。在作出行政强制措施之前，应当告知当事人享有陈述、申辩权，并认真听取当事人的陈述、申辩;根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第三十七条的规定，当事人对行政机关作出的行政强制措施不服的，适用行政复议和行政诉讼救济;因当事人的违法强制措施给当事人造成损失的，按照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，当事人有获得赔偿的权利。
　　(三)城管强制措施需要多种法律协调处理。《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》国办发[2000]63号和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发[2002]17号已经明确指出，需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照从体制上看，城市管理行政执法机构的设置，地方政府有权进行调整。第一百零七条：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。
　　(四)进一步加大对城管强制措施的监管力度。应建立健全城管执法过错责任追究体系;建立健全城管执法内部监督制度;整合社会各类监督资源，避免出现监督盲区，确保执法人员依法执法、规范执法和文明执法。设立城管执法听证制度。要从听证的适用范围和条件、听证告知、公开听证、听证回避、抗辩论、听证笔录、听证卷宗、举证程序等，设计出一套相对固定的专门针对城管执法的听证规定。目前，城管的权力大多来源于所属政府的决定，这显然与法治的精神相悖。如果能够认定城管执法是行政执法的一个组成部分，就应该通过立法来明确城管的法律地位，对执法权限、职能职责、执法程序等进行规范。
 面对目前城管执法的现实的严重问题，对相对集中行政处罚权的改革提出质疑应当被视为合理。尽管综合执法提高了执法效率和力度，但是从长远的社会效果来说未必如此。同时综合执法也存在职能权限界定不科学、不明确，综合执法权与原管理机构的的管理权交叉，综合执法机构权力过大，范围太广，执法人员的素质与专业程度与之不相适应等等问题。现代行政管理的专业化程度越来越高，而综合执法人员的专业性与原相关管理机构无法相比，何况现实中许多执法机构成为地方政府解决就业的一种手段，人员素质以及专业性如何能够适应依法执法、科学执法、人本执法的要求。任何制度设计的科学性与社会效果都有可能与设计时初衷不一致甚至相反，因此，我们应当结合制度运行的实际进行及时纠错和整体审视。
参考文献
1、王宝治：《我国相对集中行政处罚权制度存在的问题和对策》，载《河北大学学报（哲学社会科学版）2008年第4期。
2、周永坤：《城管吓人的制度反思》， 最后访问时间：2008年8月30日。
3、冯皓：《行政处罚权相对集中问题研究》，载《研究生法学》2008第1期。
4、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条

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