现行社会保险制度之所以对企业没有激励作用，主要有以下两个原因：

一是企业缴费率比较高；二是企业缴纳社会保险对企业在吸纳人才方面的作用不大。所以就出现了政府大力推广，但是“员工（农民工）不领情，企业不买账”的尴尬局面。这是我国社会保障制度诸多矛盾的集中反映。

（一）社会保障制度的历史债务问题

我国社会保障制度在由现收现付向“统账结合”模式转变中，“老人和中人”的个人账户历史欠账问题一直没有得到明确解决，现行制度（统账结合）只能背负着旧制度的历史欠账。所以，各地方政府通过扩大养老保险制度的覆盖面，即增加制度的参保人数，改变了城镇基本保险制度的年龄结构，降低了制度的赡养比。对养老保险而言，新参保的人还要几十年才需要支付养老金，目前，这些人只是为制度供款，这样可以缓解基本保险制度资金紧张状况。农民工参保、退保等于制度额外收入了一笔资金，所以地方政府对农民工参保的积极性是很高的（李春根等，2006）。截至2005年末，杭州市区有外来务工人员100万，其中参加职工基本养老保险的外来务工人员18.77万人，杭州市社保部门的工作人员坦言，“扩面”提高了杭州市职工基本养老保险基金的支付能力。

可见，不把历史欠账从现行制度中剥离出来，社会保险制度就失去了它保护劳动者的根本目标，变成了为社会保险“制度”的存在而继续存在，政府为了维护曾经在旧制度中工作过的人的利益而极力维系现有制度的运行。

由于保险关系不可转移和接续，对于流动性较大的农民工实际并没有保护作用；对企业来说，为农民工缴纳社会保险费等于为社会保险制度贡献了资金，对企业作用不大。企业和农民工对参加这样的制度都没有积极性，农民工参保的这种局面就无法改变。

（二）政府包办社会保险问题

计划经济时期，企业所有权是属于国家的，企业为职工及其家属提供社会保险体现了国家和政府对工人的保护，即政府将本该属于企业上缴的利税由企业以各种劳保的形式补贴给企业员工。企业以怎样的形式发放，补贴对象、数量完全听从政府的安排，因为这部分资金实际上是属于政府的，所以采用政府包办的形式。

市场经济条件下，除少部分国有企业外，企业不再隶属于政府，企业在依法缴纳相应的税费后，利润归股东所有。从社会保险基金的来源看：基金主要由雇主和雇员按照相应比例缴纳。政府的资助体现在：（1）税收减免，企业员工税前缴纳，即政府对按比例缴纳社会保险部分免税，对社会保险基金增值部分免税。（2）当社会保险基金“入不敷出”时，政府充当最后责任人的角色。由此来看，在市场经济中，社会保险基金主要来源于企业与员工，社会保险体现了企业与员工的契约关系。当然，这种契约是由国家相关法律制度进行限定的。

但是，我国在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，社会保障制度，特别是社会保险制度的管理模式并未随之改变，而是沿用了适应计划经济的政府包办的管理形式。所以，面对分化、流动的农民工和中小企业，现有社会保险制度显示出了僵化和不适应，遭到了企业的变相抵制和员工的不合作。社会保险制度主要是解决劳动人口的保障问题，政府对这部分有能力自我解决基本生活保障问题的人群在资金上不应该有多的资助，管理上也应该给予相应的自由。政府不是社会保险的主要出资人，因此也不应该垄断社会保险的各项管理和具体实施工作。

政府通过法律来保护员工的权益并规范企业的经营，各级政府明确自己的责任（例如承担养老保险历史欠账问题）之后，给企业和员工留下足够的商谈空间，谁的责任谁出资，明确出资人的权利和义务，在社会保险制度包括缴费等细节管理工作中，更多体现出企业和员工的意愿。在中小企业能力有限，员工普遍流动快的背景条件下，以员工和企业都能接受的方式和费率为员工提供基本保障，所形成的资金始终处于政府、员工和企业的监管之下。

五、政策建议

首先，农民工社会保障问题是我国社会保障领域各种矛盾的集中反映，再对目前的“政府”社会保险制度采用“头痛医头、脚痛医脚”的简单修补办法无济于事。要从根本上解决问题，必须首先明确各级政府的责任。具体措施主要有：从现行制度中剥离历史欠账，改变现行制度的管理模式，建立一个农民工想要的、对企业有吸引力的社会保险制度，体现出员工和企业的意愿。

而且，地方政府在解决该问题上存在着很强的惰性，作为事实上的外来人口，农民工很难通过人大、政协将自己的意愿表达出来。只有中央政府出台统一政策并加以考核才能引起地方政府的重视。而且，各地的农民工社会保险政策都遇到了农民工流动性大与社会保险转移难的矛盾，这是由于社会保险的统筹层次低造成的，在各省级层面上无法解决这一矛盾。只有全国出台统一的转移政策并建立相应的调配基金才能逐步化解矛盾，改变现行的社会保险制度，也只有在国家层面上才能解决。

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