一、前言

二、当前供水行业产权改革的特点

1当前供水行业面临的困境

2供水行业产权改革方式

三、改革模式及多样化的选择策略 

1产权多元化改革的模式

2产权多元化改革的多样化策略选择

四、产权多元化应该注意的问题

1改革要处理好稳定和发展的关系

2改革要综合平衡各种因素之间利益关系

五、结语

内 容 摘 要

【摘要】我国供水企业由于其自然垄断性和公用事业性，长期以来，其产权结构单一。随着改革的深入和经济全球化的加快，这种单一的产权结构给供水企业的发展和社会进步带来了极大的阻碍和挑战。面对内外压力，必须进行改革，特别是要从改革现行供水企业的产权入手。在产权改革模式的选择上，企业产权结构多元化是供水企业增强竞争活力与抵御市场风险能力，建立现代企业制度的必由之路。

【关键词】供水行业 产权改革 产权多元化

关于城市供水行业产权改革模式的研究

一、前言

自九十年代开始实施市场经济化以来，我国各行业的市场化逐渐建立，有效地促进了各行业和国民经济的发展。但是，作为社会基础设施的供水行业，由于其自然垄断性，改革的步伐缓慢，已逐渐呈现出制约国民经济发展、抑制人民生活水平提高等缺点，因而面临着越来越多的挑战。

一方面，随着城乡一体化和城市化的发展，供水量增加，服务范围扩大，以供水为代表的中国城市水业将在20年后成为全球最大的水业市场。目前，中国水业每年投资需求达600-700亿元，仅靠原有以各级政府为单一主体的投资支撑，已经不堪重负。

其次，随着人民生活水平的提高、意识的不断增强和技术的不断发展，公众对水质和服务的要求不断提高。要实现这一目标，将需要很大的基建和维护开支。

再者，不合理的体制结构是制约供水行业发展的关键。当前，大多数供水企业由于实行政府定价，入不敷出，靠国家财政补贴来运作。

针对上述问题和挑战，只有进行改革。因此，探讨供水行业的改革模式是非常有必要的。

二、当前供水行业产权改革的特点

1当前供水行业面临的困境

我国的供水企业由于其自然垄断性和公用事业性，长期以来，其产权结构基本是单一的国有产权。随着改革开放的不断深化和经济全球化的加快，这种单一的产权结构给供水企业的发展带来了极大的阻碍和挑战。

就企业内部而言，由于体制的局限，导致政企难分，经营者选择机制、决策追究机制、监督制约机制、激励机制难以真正形成，从而表现为管理水平不高、生产效率较低，企业活力缺乏，效益状况不理想。据有关统计资料显示，1999年全国城市供水企业约573个，年度销售收入191.13亿元，全行业行年度亏损4.94亿元。虽然亏损有水价因素，但机制不活、管理不善也是非常重要的原因。单一的产权制度，还导致建设融资渠道不畅、供水建设资金缺乏。

就外部挑战而言，由于国家对供水行业开始实行“厂网分离”、“市场准入”等一系列市场开放制度以及供水企业稳定回收、低风险等，国际国内资本市场的注意力开始向水务市场集中。

2供水行业产权改革方式

目前，国内一些供水企业已开始以多种形式引入各种资本，实现产权多元化。这些方法主要可归纳为以下两种：

一是由外来资本独资或合资建设经营水厂，以投资多元的形式实现产权多元化；

二是供水企业改制组建有限责任公司，引入社会法人股、职工个人股，实现产权结构多元化。

三、产权多元化改革模式及多样化策略选择

现代产权制度是现代企业制度的核心，而现代产权制度的一个重要内容是企业产权结构多元化。成功的企业产权多元化模式，既有利于产权关系的改善，也有利于建立规范的法人治理结构，从而通过制度创新实现管理创新，构筑完全意义上的现代企业制度。

1产权多元化改革的模式

在实现产权多元化过程中最应关注的问题浮出水面，即对应于“一股独大”的股权分散化问题，已突出地摆到了大家的面前。综合研究国内外相关实践经验，笔者认为，解决这一问题可尝试以下两种模式。

（1）借鉴英国“黄金股”控制制度

英国电信属于公用事业性质的企业，由于历史的原因，它几乎垄断了英国全部电信产业，是垄断性较强的企业。这种企业当然政府需要控制，以防止其损害公众利益。但英国政府在后来的改革中并没有采用独资方式和绝对控股的方式，而是采用了“黄金股”制度。即在英国电信公司中政府只有一股，其余的股份全部都非国有化，但政府的一股是不同于一般股权的“黄金股”，它可以在英国电信损害国家利益、损害公众利益时，否决英国电信的董事会的决定。

当然，在正常的情况下“黄金股”并无特权，英国电信完全可以按股份制企业经营，“黄金股” 不得干预。这比政府独资和绝对控股的效益要好得多，它既可以使政府对特殊性质的企业实现控制，也可以实现企业股权多元化、分散化，建立现代产权制度。我国的供水企业，国家并不追求在这一块获得直接经济利益，主要目的在于控制并确保公众利益；另一方面，由于城市建设资金、社会保障公共资金缺乏，国家可适当出让部分国有资产，通过变现筹集资金，实现“有进有退”；同时，股权分散化（当然二个到三个核心大股东必不可少），国家则保留关键的“黄金股”。由于“黄金股”模式非常大胆，其实现程度与公众可接受程度和政策及经济环境密切相关，因此。在实施过程中应谨慎处理，适合在中小规模供水企业中实施。国有民营像日本的国铁及法国的航空公司就采取这种方式。我国供水企业由于历史的原因和产业的特殊性，采用了国家所有的形式。但是国有不一定需国营，也可以国有民营。例如，法国航空公司是国家的，但按私营方式经营。这样摆脱了政府过多的行政干预，排除了产权结构一元化。但由于是国有，一方面政府可制定产业政策法规进行宏观调控与行为规范，另一方面当私营方式影响国家利益和公众利益时，国家手中所有权即可发挥效力。因此，经营产权的非国有化，可以解决因所有权国有化而带来的产权一元化和企业缺乏活力的问题，同时经营者选择机制与激励机制两个问题，也可迎刃而解。这种模式对我国的中小城市的城镇供水企业的改革改制，也有重要的参考价值。

（2）企业间交叉持股

在国有企业改制中，国家控股企业间的交叉持股是解决股权过度集中的一个有效途径，也是解决这些企业政企不分问题的一种可行办法。从终极所有权层次上看，这种交叉持股或股权多元化组成的企业仍是国家控制或相对控股；但从企业层次看，同一行政区域内的国家控股企业间交叉持股尤其是不同行政区域内的企业间交叉持股，使政府行政部门或个别政府人员都不能利用自己的股权地位随意干预企业经营管理事务。这样既能弱化行政对企业经营的干预，又能做到所有者在位，保证国家对公用事业的控制权，还可以有效地解决所有者的监督、经营者的选择以及企业激励等诸多问题。

国家有关部门已经明确，对于供水企业，要实行“厂网分离”、“抓住中间、放开两头”、“严格产业准人审核但鼓励多种资本进人”，“鼓励跨地区经营”，“促进供排水一体化”等一系列开放政策。这种利好的宏观政策环境，正是我国供水企业改革改制，做大做强做优的大好时机。大型供水企业，可结合这些政策，利用交叉持股模式在相邻大中型供水企业间交叉持股，或与城市污水处理企业交叉持股，构建跨地区、跨流域的城乡一体化。上下水一体化的大型水工业集团。

这种模式既可确保大型供水企业确立现代产权结构，建立现代企业制度，又可实现水企业间的资金、人才、技术共享，并积极应对中国加入WTO后中国水务市场的新一轮的激烈争夺。

2产权多元化改革的多样化策略选择

由于城市供水企业固定资产投资额较大，流动资金投资额较小，因此规模经营效益的特点十分突出。按照目前供水企业的人工成本占总成本的比例计算，人工成本超过总成本20%以上企业，其赢利空间很小；固定成本占总成本的50%以上的企业，企业发展后续动力不足。如果以日供水一万立方米配备十个人这一较先进的标准计算，日供水五万立方米以下的供水公司，在目前的平均水价基础上提高价格并不能根本解决问题和体现经营的规模优势。这些经营困难比较大的企业只能靠制度创新优势来解决。这些供水企业可以全部放开，国家不参股也不控股。使出资人和经营者统一起来，减少监督机构、决策机构，只有经营机构；实行机动灵活人事制度，以便减少管理费用。但是政府要同供水企业签定严密的经营合同，明确规定水价、水量、水质等要求，保留政府对供水特许经营权的最终裁定权。

对有规模经营效益而目前水价暂时不能调整到位的供水企业，可以一次规划、一次审批、分步实施，在水价到位之前可以由财政补贴，也可以无偿使用土地，或者另行安排土地给予补偿。关键问题在于补偿土地的预期价值是看涨还是看跌。土地是城市建设中有限的资源，随着城市化进程的加快，土地资源的稀缺性质会越来越明显并且其价值会不断增加。在整体规划的要求下，补偿土地为供水事业的进一步发展创造条件，又可以满足有关投资者的利润预期要求。 

有些城市面临资源枯竭，面临经济转型的艰巨任务。这些城市在经济结构调整过程中，供水量呈短期下降趋势，供水单位成本逐年上升，效益下降。在改组改制中可以采取每年核定一次合理利润额，不足部分以国有股权弥补，即合理亏损额由国有股权弥补，实现国有股本逐步退出。这样也便于解决国有占大股时资产和资源处置以及转化障碍较多的问题，有利于转制后的供水企业利用闲置资源消化、吸收下岗职工，出让增值的的土地以弥补亏损。当城市转型后取得较大发展空间，可以再由国有资产公司回购股份，并给予合理利润。

企业人员超编，管理粗放，机构庞杂的供水公司，可以一次买断资产，逐步减员，上岗竞争，下岗学习。即在改制中划出一定的国有资产作为新企业承担多余人员的安置储备基金，想一次退出的人员可以马上给予补贴并办理手续，其费用由安置储备基金开支。想留下继续发展的可以竞争上岗，竞争不上的可以下岗学习再竞争，下岗学习期间的一切工资、费用冲减安置储备基金。经过几次学习都竞争不上而又想退出的，其补贴费应按冲减学习期间的工资费用核定，即学习时间越长退出时补贴费越少，而早些时候退出的可以带着自己的工资和培训费，直到安置储备基金用完，企业就不再承担培训和竞争上岗义务。 

发展前景较好，又有较大水价调整空间，技术水平具有先进性的供水企业，国有股份可以不控股，吸引其他资金逐渐形成多元化企业。利用“国有股搭非国有股的便车”的方法，提高生产效率和优化现有资源配置。但是国有股东不应做任何保证和承诺，经营者承担国有股固定回报的义务，并由政府进行规范化管理。

由于某种原因投资规模超前过大，即供水量大于需求量10%以上的供水企业，过渡时期可以把部分国有资产暂时留置，新企业负责管理这部分国有资产，但不计算在新企业资产中，每年财政给予补贴进行维护，待供水量上升时双方再重新议价转让进入企业资产。如果经过五年需求量仍然达不到供水设计要求时，财政补贴停止，同时留置的设施无偿转让给新的合资企业。

有些目前产权关系复杂，遗留问题较多，引进外资比较困难的企业，过渡时期可以不进行股份制改造，只引进管理机构，进行委托管理。根据具体情况签定五年的经营管理目标，每年签定改善经济、技术的有关指标，并根据指标的实际完成情况给予管理机构合理的报酬，逐步形成优良的资产结构，待条件成熟时再进行股份公司改造。

对政府决定退出的部分股权可以根据具体情况逐步完成，即每年国家拿走固定资产的折旧部分，同时其它投资者以货币资金补偿折旧部分，依此实现协商的股权转让。相应地国家有关部门管理权利逐步退出，实现平稳过渡，最终实现企业改革。

以上几种情况可能互相交叉、互相环绕在一起，所以在实践中要把各种方式结合起来，以实施最好的战略改革方案。

四、产权多元化应该注意的问题

1改革要处理好稳定和发展的关系

当前，各地的政府领导有各种不同的经营城市理念，有些是“靓女先嫁”筹集资金搞建设；有些是打开优惠政策口子引外资为工作业绩增添光彩。正确的选择应该是发挥地方资源优势，促进经济发展，为地方经济建设筹集资金，为提高人民群众的生活水平创造条件。作为城市公共基础设施的供水企业在这一经济结构战略大转换过程中，既要处理好当前的改革、稳定和发展问题，也要处理好未来的改革、稳定和发展问题。当前的改革是为了未来的稳定和发展，未来的稳定和发展才能保证当前改革方案的最终成功，这是选择改革方案必须牢牢把握的基本目标。

改革、稳定、发展是供水企业体制改革中必须处理好的重要问题。供水事业关系群众生活、政府形象、供水企业发展和投资者回报等多方面切身利益和社会稳定。体制改革和优化资源组合，必然是打破旧的利益关系，建立一种新的分配制度和新的利益关系。这里就有一个重要的问题，就是改革的成本有多大，改革的成本由谁来承担责任。在中国人均水资源占有量较少的条件下，用新制度代替旧制度，用市场竞争机制代替垄断经营机制，不能靠用多数消费者的少得换取少数投资者的多得，也不能靠用国有股东的少得换取非国有股东的多得，更不能靠大量职工下岗来换取经济效益的提高。如果一项改革方案带来资源重新配置和投资者收益增加的同时，引起其它投资者的损失或者广大群众利益损失，后者就会联合起来反对或者抵制这一方案，最终难免中途进程夭折的结局，如对水价上涨的抱怨、暗地里偷水增多直至对供水设施的破坏，就会增加供水企业改革的成本和社会不安定因素。一项方案损害的人越多，损害程度越大，改革的成本就越高，反对的范围和程度就越激烈。在一些城市引进不公平的改制方案后，已经出现这样的问题，应引起有关领导重视供水企业的改革形式和改革途径问题。

用市场机制代替旧的垄断经营的供水机制，其优越性和提高资源配置效率的意义是大家认同的和支持的，关键不在于产权改革谁优谁劣的问题，而是用什么样的方式、什么样的途径过渡的问题。根据需要和可能，不能让供水企业一天就“休克”过渡，不能让员工和领导一天都下岗，也不能一天就把水价格改革到位。从旧的体制下各方面利益的平衡状态转到新体制下的利益平衡状态是一个过程。采取什么样的措施和方法使改革实现平稳过渡，使各方面的利益相对来说做到平稳转换，必须用多样化的方法、多样化的途径，按照实事求是，与时俱进，不拘一格，开拓创新的精神去探讨，去实验。供水企业改革方式不可能只是一个方式、一个方法、一个模式，这也是中国社会主义公用事业体制改革的特点所要求的。

2改革要综合平衡各种因素之间利益关系

经济学家魏杰指出：“政府拥有或不拥有国有资产的目标是为了维护社会的稳定和经济发展，而不是其他。”国有资产无论是从经营性资产转变为非经营性资产，或者从非经营性资产转变为经营性资产，都要以社会秩序的稳定和经济持续增长为目标。政府领导在实施供水企业改革中，首先要理性地考虑以下问题：

市场竞争的波动性给城市供水企业生产供应的连续性、稳定性要求所带来的风险有多大，城市建设的现实情况和未来城市发展的前景；对供水事业的安全性、稳定性、连续性有什么样的要求；如何实现企业效益和社会效益的统一。

把具有经济规模、经济效益的机制分成几个BOT项目，协调成本和管理费用增加是否会低于竞争机制所带来的成本节余，即确定企业整体改制方案和分不同环节改制方案，哪样更有利于企业发展和现代化企业建设，更有利于城市发展和人民群众福利的提高。

过去按照计划投资规模造成的供大于求所形成的沉淀成本是否由新投资者承担，或者转嫁给消费者；未来城市供水发展要求新的企业有没有能力完成。

由于历史原因造成的供水企业冗员，是否可以马上推到社会上，而不会增加财政负担和社会的不安定因素。

长期以来的低水价政策能否马上调整到位，并不会遭到用户的变相抵制等等。

其次，在改制的方式上要处理以下几个层面的关系：

新的经营方式能够实现企业员工的相当满意和用户得到更大程度上的优质产品和优质服务。

新的运作规则能够保证用户需求得到满足，保证企业不断发展，保证政府适度控制。

企业的服务承诺必须切实可行并得到有效监督、有效控制和必要的奖罚。 

在目前有关法律体系还不十分完善的条件下，合作条件、合同条款如何适应未来法律环境问题和相应的免责问题。

除此以外，还有与企业内部经营有关的机构设置、分配制度、成本控制、质量管理等问题由企业内部董事会、监事会、经营班子如何解决等问题。

五、结语

总之，在改革开放过程中，进行投资主体多元化改造可以更好地优化配置资源和提高劳动生产率。在有限资源不能变成无限资源的条件下，必须处理好当前利益和长远利益的关系，处理好员工利益、政府利益、投资者利益的关系，处理好改革、稳定和发展之间的关系，使产权多元化改革和企业现代化建设结合起来，使员工根本利益和社会的安定团结等因素得到较好的协调。以多元化为战略目标，以多样化为战术手段，实现供水企业的可持续稳定地增长，是有中国特色的改革之路。

参 考 文 献

1.《城市供水统计年鉴》，中国建设部，2004年

2. 邱桢华，“探索中国水务产业改革发展之路”，《城镇供水》，2004，(3)

3. [美]Tony.G. 王霖编译：《特许经营：21世纪主导商业模式》，北京：民主与建设出版社，2000

4. 傅涛等，“城市水业的认识误区与政府角色”，中国水网，2004

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