目录

1.引言 ------------------------------------------------------------------3

2.我国邮政储蓄发展中存在的问题 ------------------------------------------3

2.1邮政储蓄制度安排存在缺陷 ---------------------------------------------3

2.2邮政储蓄财务核算不独立 -----------------------------------------------4

2.3邮政储蓄独享的超国民待遇不利于金融业的公平有序竞争--------------------4

2.4高额的转存款分流农村建设资金不利于资金的合理配置----------------------4

2.5央行和财政包袱不断加重且货币政策的独立性受到影响 ---------------------5

2.6 邮政储蓄法制建设落后 ------------------------------------------------5

3．我国邮政储蓄改革的原因分析--------------------------------------------5

3.1尽快实施邮政储蓄业务分账核算 -----------------------------------------5

3.2完成邮政储蓄体制改革立法修改工作 -------------------------------------6

4．我国邮政储蓄改革应采取的具体措施 -------------------------------------6

4.1彻底取消倾斜利率政策且恢复资金价格的公平竞争 ------------------------6

4.2逐步拓宽资金运用渠道 ------------------------------------------------7

4.3找准各阶段业务发展道路 ----------------------------------------------7

4.4坚持依托网点优势以提供普遍金融服务 ----------------------------------8

5．以绍兴市为例----------------------------------------------------------8

5.1我行存在的问题 ------------------------------------------------------8

5.2我行对存在的问题采取的对策 ------------------------------------------8

5.3我行取得的成效 ------------------------------------------------------9

结束 -------------------------------------------------------------------9

参考文献----------------------------------------------------------------10

摘要

我国邮政储蓄从1986年恢复经营至今，已经走过了二十多年的风雨历程，得到了较快的发展。但与此同时，邮政储蓄的各种问题和风险也日渐突显。为促进邮政储蓄健康发展，从1999年人民银行力促国务院原则同意筹建的国有独资准银行机构胎死腹中以来，邮政储蓄的改革就成为银行监管当局、邮政部、银行同业以及专家学者等人士高度重视的焦点，各种提议、见解和评论不绝于耳。结合对邮政储蓄的调查及实际的监管工作经验，对我国邮政储蓄的问题及相应对策作出分析研究，意在理论联系实际，探索邮政储蓄发展的方向和途径。

关键词 邮政储蓄 改革 对策 (POSTAL SAVINGS \REFORM\COUNTERMEASURES)

论我国邮政储蓄的问题及相应对策

1引言

我国邮政企业自恢复办理储蓄以来，走过了漫长的发展道路。这其中有着许多重大进步，当然也产生了很多问题，尤其是随着邮政储蓄的发展，这些问题日益突显。本文立足当前邮政储蓄的发展现状，着重讨论并分析了我国邮政储蓄的问题及相应对策。 

2我国邮政储蓄发展中存在的问题

我国邮政企业自恢复办理储蓄以来，在中国金融业中一直被认为是一个怪胎，因为它不是金融机构，却从事着吸收存款的金融业务；它吸收存款，却又不能贷款，资金只能够转存央行。 在特定历史时代，这种经营体制确实为国家筹集资金、弥补信贷资金缺口、抑制通过膨胀等做出了一定的贡献。但随着经济金融形势的变化，在邮政储蓄快速发展的过程中，一些不和谐的因素出现，并日益突显，逐渐成为影响金融市场公平竞争、阻碍经济特别是农村经济发展的亟待解决的问题。 

2.1邮政储蓄制度安排存在缺陷 

长期以来，邮政储蓄管理体制一直沿袭原邮电时期在邮电部内设邮政储汇局的管理模式。邮电分家后，邮政储蓄继续依附于邮政管理，受邮政管理体制制约。它根据行政区划原则，从国家邮政局到县级邮政局内部层层设置邮政储汇管理机构，国家邮政局内设邮政储汇局，省（市）邮政局也设储汇局，市县邮政局设储汇科（股）。邮政储汇局（科、股）的性质是各级邮政局内部业务职能部门，只负责对辖区内邮政储汇业务进行日常指导与管理，制定业务管理规章制度，而对邮政储蓄机构没有相应的人、财、物管理权，也没有重大业务事项的决策权。 

 邮政储蓄业务实行基层网点一级操作，国家、省、地、县四级邮政局行政管理与四级储汇局（科、股）业务管理相结合的分级管理体制。邮政储蓄业务的开展、内部管理、人员调配等重大事项都是由邮政局决定，目前邮政储蓄高级管理人员大都由邮政部门负责人担任，在行政上接受同级邮政局的统一管理，在业务上接受上级邮政储汇局和中国银监会的监管（2003年4月前由人民银行负责监管 ）。

这样的多头管理和身份的不明确，削弱了对邮政储蓄的外部监管，因为即使监管当局查证了邮政储蓄人员的违规行为，由于其不属于金融机构高级管理人员范围，且无明确法规规范邮政储蓄从业人员，所以纵然比照有关法规处置了邮政储汇机构，也无法对违规人员进行处罚，他们仍可在邮政局其他部门岗位任职。

2.2邮政储蓄财务核算不独立 

邮政储蓄业务是邮政局办理的八大业务品种之一，在财务管理上，各级邮政局对邮政储蓄业务与邮政其他业务实行混合财务收支，统一核算，统一纳税。由于邮政储蓄业务依托邮政设施办理，业务管理成本和费用与邮政混合，邮政储蓄业务只按收付实现制对金融业务收支事项进行初步核算，特别是工资及费用都由邮政局统一考核发放，包括邮政储蓄业务在内的邮政业务成本或业务费是邮政局根据业务收入，按照一定比例，在总费用指标控制下随意在八大业务品种间计提或列支。 

如果发生违规经营活动，在财务处理上把有问题费用与邮政业务费用一起混同处理，那么监管当局是很难查证的，因为邮政储蓄作为金融业务虽然在中国银监会的监管之下，但是，银行监管部门并无权力检查邮政部门的账务，而邮政业务与邮政储蓄业务恰恰实行的是统一财，因此银行监管当局事实上无法全面监管邮政储蓄，在很多问题上处于束手无策的境地。这种特殊的财务核算体制为邮政储蓄违规经营活动提供了一个安全的避风港。 

2.3邮政储蓄独享的超国民待遇不利于金融业的公平有序竞争 

邮政储蓄自恢复办理以来，根据中央财经领导小组提出的“收支相抵，略有赢余”原则，邮政储蓄存款资金主要以存放中央银行方式进行运用。在现行的邮政储汇体制安排下，利率政策明显向邮政储蓄倾斜。邮政储蓄在金融体系中的这种最惠待遇，使邮政在失去“以电养邮”体制后，及时得到了“以储养邮”的救命草，然而邮政储蓄资金转存价格的长期不合理、居高不下，政策性倾斜导致的业务成本低、风险小、收益高的扭曲价格机制，使邮政储蓄失去了生存的危机感。由此带来的利益驱动也直接导致了不正当竞争行为的发生，如乱拉存款、乱设机构、高息揽储、公款私存、甚至采取延期兑付汇兑资金，擅自转储等等，严重破坏了金融业公平有序的金融竞争格局，扰乱了金融秩序，加剧了金融风险。

2.4高额的转存款分流农村建设资金不利于资金的合理配置

随着国有商业银行从农村地区收缩网络、撤并机构，农村金融资源已主要向邮政储蓄机构和农村信用合作社集中。由于邮政储蓄网点遍布全国大小城乡然地占领了竞争较弱的农村市场，农村外出人员的汇兑资金滞留也促进了邮政储蓄业务的红火，而现行邮政储蓄体制安排要求邮政储蓄机构根据其办理储蓄的宗旨，即“为国家积聚资金”全额将吸收来的储蓄资金转存人民银行，从而造成农村资金分流，金融资源配置出现严重扭曲，影响了农村经济的正常发展。同时，在邮政储蓄的强力挤压下，农村信用社的筹资成本进一步加大，农村信用社的正常经营和健康发展受到严重影响，这也削弱了其为农业、农民和农村提供金融服务的力度，农村获得金融服务的难度进一步上升。 

在公平竞争的资金市场上，资金应流向相对稀缺，使用价值较高的部门和地区。而邮政储蓄较高的转存款利率却使得资金由农村流向城市，由相对稀缺的地区倒流回资金充足的地区；由商业银行流向邮政储蓄所，由使用价值较高的部门逆流入使用价值较低的部门，完全打破了资金的市场分配格局，不利于资金价值的充分发挥。 

2.5央行和财政包袱不断加重且货币政策的独立性受到影响 

1986年人民银行批准同意在邮政系统内设立邮政储汇局，给予利率倾斜政策，从社会上吸收存款，“只存不贷”。初衷是回笼货币，降低通货膨胀的压力。但没想到二十年后，邮政储蓄就成为仅次于四大国有商业银行的第五吸储大户。国家邮政局统计数字显示，到2004年年底，全国邮政储蓄共有3.2万个邮储网点、2.6亿个账户、邮政绿卡7000万张、储蓄余额达1.07万亿元，占全国储蓄余额近10%。而邮政储蓄的资金运用，则是高息转存人民银行，这种经营模式把商业性风险转嫁给了央行，加重了财政负担，人民银行和中央财政每年需要支付给邮政储蓄的利息高达300亿元。而且，邮政储蓄转存款直接构成人民银行资产负债表的来源， 形成基础货币的一部分，人民银行被动吸收资金，在一定程度上影响了人民银行执行货币政策的独立性，不利于人民银行专门行使中央银行的职能，不利于稳健财政政策的继续贯彻执行。 

2.6 邮政储蓄法制建设落后 

我国现行的与邮政储蓄有关的法律主要有1990年11月国务院发布的《中华人民共和国邮政法实施细则》，将邮政储蓄列为邮政企业的一项业务，并明确了该项业务的目的，业务上的指导单位以及相关银行为邮政企业办理储蓄业务提供便利的要求。但这些法规大部分都是在邮政储蓄恢复开办之后形成，有关邮政储蓄业务大都只提及适用原则，并规定比照银行有关业务执行，这在当时特定的环境下，曾保证了中央关于通过邮政储蓄回笼货币政策的执行。但十几年的时间里，这些法规中有关邮政储蓄业务的字句并未随着变化的经济金融形势进行修改，已远远不能适应新的宏观经济金融环境，也不能满足邮政储蓄发展的要求，丧失了时效性。

面对邮政储蓄逐渐挤占农村资金，削弱农村经济建设，违规经营现象层出不穷，现有的法规无法彻底约束规范，新的法律法规尚未出炉，落后的法制建设成了邮政储蓄健康经营首要解决的问题。

3我国邮政储蓄改革的原因分析

3.1尽快实施邮政储蓄业务分账核算 

在我国，邮政储蓄与邮政其他业务的混账经营已经成为违规活动的避风港，监管当局对此也颇为头疼，在积极借鉴日本等国家的经验教训后，2004年5月，中国银监会下发“关于印发《邮政储蓄机构业务管理暂行办法》的通知”,明确要求邮政储蓄与邮政业务实行“财务分开和分账经营”。因为，只有实行分账核算之后，邮政储蓄资金与邮政资金纠缠不清的问题才能被削弱，才可使两者之间的利益得以明晰界定。更为重要的是，邮政储蓄与邮政业务分离不仅可以让邮政储蓄系统纳入银行的监管体系内，减少邮政储蓄系统可能面临的风险，而且也是邮政储蓄系统转变为邮政储蓄银行的前提条件。 

正如中国银监会主席刘明康在2005年工作会议上讲到：“在改革启动前……，要求实行邮政储蓄与邮政业务的分账核算，督促建立相对独立的人、财、物管理体制和有效的风险防范机制，为尽快组建邮政储蓄银行做好准备。”

已经开展的邮政储蓄分账核算试点表明，在目前体制下实施邮政储蓄业务分账核算，实现邮政与邮政储蓄分营不分家，在技术上是可行的，效果是显著的。由此可见，从财务角度而言，邮政储蓄尽快做好准备工作，实行普遍分账核算，在时机成熟时最终成立为中国邮政储蓄银行是完全可行的。 

3.2完成邮政储蓄体制改革立法修改工作 

在现有的法律框架下，有关邮政储蓄的规定一直就散落在不同的法规当中，而且没有随着时代的发展进行修改。因此，随着邮政储蓄的改革逐步推进，在相关立法修订中，应明确邮政储蓄的法律规范要求，以法律形式确立邮政储蓄银行的银行类金融机构性质，并明确邮政与邮政储蓄的关系，使邮政储蓄有法可依、有章可循。例如，明确邮政与邮政储蓄在利益分配和网点使用问题上的特殊关系，以法律形式明确所有邮政储蓄业务必须划归邮政储蓄银行管理，邮政储蓄必须依托于邮政网络进行经营，邮政网络仅向邮政储蓄银行提供金融合作，且具有排他性等等。这对于保障邮政储蓄体制改革顺利实施，确立邮政与邮政储蓄银行长期稳定合作关系至关重要，也对确保邮政储蓄银行发挥传统优势，在时机成熟时做大做强零售银行业务十分关键。

4我国邮政储蓄改革应采取的具体措施

4.1彻底取消倾斜利率政策且恢复资金价格的公平竞争 

邮政储蓄享受高于其他金融机构的转存款利率倾斜政策，一方面帮助国家邮政弥补了亏损，有利于公益性企业持续稳定的向社会提供公共服务。但另一方面却造成了资金价格的不公平竞争，扭曲了高风险、高收益和低风险、低收益的市场经济法则，造成中央银行和财政背负沉重的包袱。转存央行的低风险资金带给邮政储蓄的是高收益的回报，在这种利益驱动下，只要差别利率政策还存在，违规经营活动就不可避免的会发生，从而扰乱金融市场秩序，破坏金融行业，乃至整个社会的稳定。

而且，在中国现行的邮政储汇体制下，人民银行只能被动地吸收邮政储蓄转存款资金，而不能根据经济运行状况自主调节，很大程度上抵消了当前的货币政策效果，影响了中央银行货币政策的独立性。所以，只有完全取消差别利率政策，才可能从根本上恢复资金价格的公平竞争，才能卸下中央银行和财政巨大的包袱，才能实现按市场规律办事。当然，这一政策的取消还须伴有邮政储蓄资金自主运用渠道的进一步扩大。这样，才不至于断绝邮政储蓄的健康发展。

4.2逐步拓宽资金运用渠道 

邮政储蓄能否发展取决于业务开展情况，特别是对一万多亿元储蓄资金的运用情况，为此，应对邮政储蓄业务进行重塑，丰富邮政储蓄资金的运用，进一步完善邮政储蓄资金运用政策。 

鉴于邮政储蓄新增资金不断增多，自主运用渠道狭窄，造成超范围运用资金等违规问题严重，资金自主运用以协议存款为主的集中风险和流动性风险日益突出，因此，邮政储蓄改革一方面要求邮政储蓄机构自身不断进行业务创新，多方位开拓资金运用的渠道，另一方面要求监管当局应本着“开正道、堵邪路”的原则，适当放宽邮政储蓄资金运用政策，在有效防范风险和无法律障碍的前提下，可以允许邮政储蓄资金进入同业拆借市场、货币基金市场以及购买评级高的企业债券等低风险渠道。同时，应对邮政储蓄资金运用实施比例管理，出台资金运用风险控制指引切实防范资金运用风险，还可以通过制度设计让邮政储蓄吸收的部分存款按适当比例留在农村。比如，目前农村信用社已经交由省级地方政府管理，可以在省政府协调、提供某种保障的情况下，将一定比例的存款交给农村信用社运用，从而起到支持地方特别是农村经济发展的作用。

4.3找准各阶段业务发展道路 

从目前邮政储蓄资金的运用看，邮政储蓄资金主要用于对政策性银行、农村信用社和国内商业银行的协议存款、国债和金融债的承销以及银行间债券交易，这些均限于批发银行业务；从邮政储蓄现有人员构成、知识结构以及运作方式来看，邮政储蓄部门尚不具备对贷款风险的识别和控制能力，一旦开展零售业务，必将带来极大的经营风险。所以，在起步阶段 邮政储蓄银行的业务定位，可以确立为 “充分利用现有的资金优势和网络覆盖优势，走城市‘批发 +农村零售+中间业务’的道路”。

从长期考虑，随着各方面因素成熟，邮政储蓄银行最终将向现代化商业银行迈进，以农村为主要服务对象，从事全面金融业务，并充分利用贷款职能，反哺农村，把从农村地区吸收的资金以贷款形式发放到农村，在农村等相对贫困地区形成合理的资金流，激活当地经济， 有力的支持当地“三农”建设。只有重新定位邮政储蓄，找准业务发展的道路，有计划、有步骤的推进现代化邮政储蓄银行的建设，才能最终取得邮政储蓄改革的胜利 。

4.4坚持依托网点优势以提供普遍金融服务 

在我国，并非所有邮政网点都能够经营储蓄业务。只有软硬件设施达到监管当局的要求，并经监管当局批准后，才能经营邮政储蓄业务。即便如此，目前我国邮政储蓄经营机构已达32000多个，从业人员120000余人。从规模上看，仅次于四大国有商业银行位居第五，而且提供的基本金融服务已辐射全国大小城镇，3万多家邮政储汇网点使中国的邮政储蓄拥有了中国最大的汇兑业务及遍布城乡的上万亿存款余额，邮政储汇局每年可获利数百亿元。 其中，接近80%的邮储机构和人员以及60%的存款来自于县及县以下农村地区，邮储机构已成为农村金融服务的重要组成部分，特别是在国有独资商业银行加大改革力度，大量退出县及县以下地区后，一些边远和贫困地区的邮政储蓄已成为当地居民不可或缺的金融服务机构。邮政储蓄银行成立后，更应该坚持借助原有遍布全国城乡的多个邮政网点，为客户、尤其是中低收入的客户服务 。

5以绍兴市为例

5.1我行存在的问题

 长期以来，由于体制、机制、政策等多方面原因，未能有效返回农村使用、支持“三农”发展，我国农村金融业务发展不平衡、供求矛盾突出、服务覆盖率低、竞争不充分等问题一直困扰着“三农”发展。社会上有一种对邮政储蓄的看法，认为邮政储蓄只存不贷，没有反哺农民。

5.2我行对存在的问题采取的对策

 邮储开办小额质押贷款业务，结束了长期以来“只存不贷”的历史，不仅给邮储资金回流农村提供了新的渠道，邮储小额质押贷款业务从无到有，从试点到推广，是邮政部门、监管部门及其他有关部门共同努力的结果。总的来看，业务的发展是好的，但也存在一些尚需改进的方面。为使此项业务实现又好又快发展，我行正在做以下工作：一要根据本机构经营管理和风险控制能力的实际情况，通过内部授权方式，逐步扩大开办此项业务的网点覆盖面和业务量。二要进一步完善内部控制制度，完善相关管理办法，加强内部管理，切实控制贷款业务风险。三要建立并完善与小额质押贷款业务相适应的激励机制，实行明确有力的贷款奖励和问责制度。四对新开办此项业务的邮储网点，加强业务人员培训，提高从业人员业务素质。逐步开办针对农户的小额信贷、微小企业贷款等业务，探索产业基金投资模式，全方位地向“三农”和国家基础建设项目提供资金支持，进一步放宽业务管理权限，提高了单一客户贷款最高金额和单张质押凭证面值最高金额。另一方面，也使我们至力于服务“三农”工作，积极开辟新的资金运用渠道，鼓励和支持邮储将一定比例的资金返回农村使用。比如为农民提供存取款、汇款、代收农电费、代收税款、代收烟草款、代发农村粮食直补款、农村退耕还林款、计划生育奖励扶助金、农村教师工资及各种财政补贴资金等基础金融服务。

5.3我行取得的一些成效

 经过积极努力，基础金融服务已全面铺开，小额质押贷款业务试点都取得了显著成效，实现了打开市场、锻炼队伍、积累经验等一系列预期目标，按照“先试点、后推开”的审慎监管原则，此项业务的将逐步开展，这对改善邮储农村金融服务工作起到了良好的示范作用。

结语

文章立足于当前我国邮政储蓄的形势，从邮政储蓄的制度安排、财务核算、政府依赖、资金配置、法制建设等方面剖析了当前邮政储蓄面临的问题，并据此作出了相应的决策分析，如（1）积极借鉴经验，尽快实施邮政储蓄业务分账核算。（2）提前作好准备，完成邮政储蓄体制改革立法工作。（3）彻底取消倾斜利率政策，恢复资金价格的公平竞争。（4）逐步拓宽资金运用渠道，实现邮政储蓄业务重塑。（5）冷静看待优势与不足，找准各阶段业务发展道路。（6）坚持依托网点优势，提供普遍金融服务。旨在为邮政储蓄业务的发展提供参考与借鉴。

参 考 文 献

[1]夏英.邮政储蓄的无规则长跑.南方周末.2003.(5)

[2]陆琦雯.邮政储蓄改革润滑亚太经济引擎.中国金融网.2005(2)

[3]刘杜建.邮政储蓄银行应在农村寻找广阔天地.第一财经日报.2005(2)

[4]王文宇.新金融法.中国政法大学出版社.2003(5)

[5]高凯山.浅议邮政储蓄改革.开发研究.2004(4)

[6]王羚.邮政储蓄：离开国家邮政总局后怎样生存.环球财经.2004(3)

[7]唐双宁.邮政储蓄机构建规揽储的现场检查.经济日报出版社.2004(4)

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