中国国有企业改革经历了30余年，经过四个阶段的不断深化改革，从经营层面到体制层面都得到不同程度优化创新，但目前仍然存在诸多困扰国企发展的不利因素：包括政策因素、体制和企业管理等。面对这些不利因素，如何应对则是当前必须面对的课题：在宏观层面上，重点要改革政府对国企的管理权限问题，国企应是一个独立的市场运作主体，政府部门应从直接对国企管理中退出，重点从宏观层面对国企发展进行引导，当好“保姆”减少直接干预。在制度层面上，应完善国企治理结构，重点要完善职工持股制度，增强企业员工的积极性。在内部管理上，国企重点要营造良好的组织文化，以文化引领职工积极性、主动性、创造性的最大发挥，推动企业健康发展。

关键词：国企改革 困境 对策 政企分开 完善治理结构

目录

我国国有企业面临的困境及应对措施探讨2

一、我国国有企业改革历程概述2

（一）经营层面的改革（1978—1986年）2

（二）经营权向所有权过渡的改革（1987—1992年）3

（三）建立现代企业制度的改革（1993—2004年）4

（四）深化国家控股公司改革（2005年至今）6

二、当前国有企业面临的困境7

（一）政企不分仍是国企深化改革难以逾越的体制性障碍7

（二）不合理的国企治理结构是困扰国企效率提升的关键10

（三）组织文化缺失是国企效率低下的重要因素11

三、国有企业走出困境的应对措施12

（一）突破政府干预、解决政企不分，释放企业活力13

（二）完善治理结构，打造组织文化，激发员工活力16

 

我国国有企业面临的困境及应对措施探讨

中国国有企业（简称国企）改革30余年，取得了较好的发展，回顾国企发展历程，有起有落，分析促进和阻碍其发展因素，努力创造良好的发展空间则是中国人的共同期盼。

一、我国国有企业改革历程概述

国有企业(简称国企)是企业的一种特定的组织形式或制度。它的主要内涵是企业所经营的资产归国家所有，企业经营的成果完全由国家占有、使用和支配。我国从1978年起开始进行经济改革至今已有30余年，大体经历了四个阶段。

（一）经营层面的改革（1978—1986年）

中共十一届三中全会后，政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国企经营权层面的改革。1979年4 月中央工作会议做出了扩大企业自主权的决定，同年国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个管理体制改革文件，并在四川省进行扩大企业自主权的试点。这一阶段改革意在使国企成为自负盈亏、自主经营、自我约束、自我发展的“四自”经济实体。

从结果上看，虽然这一阶段改革是浅层次的，采取了一些权宜之计的放权让利的措施，但取得了一定的成效。1979年国有工业企业实现利税比1978年增长了10.1％，高于1957—1978年的平均增长率。国家财政收支也从1978年的财政赤字10.17亿元转为1979年的财政盈余135.41亿元，职工实际工资比上年增长了7.5％。

这一阶段改革之所以取得成效，主要是因为：第一，它能使各利益主体在改革中获得程度不同的利益，具有普惠性质。第二，这种改革是在不改变原有产权框架内进行的，不涉及“姓公姓私”或“姓资姓社”的问题，阻力较小。第三，这种改革虽然表现为政府利益的部分损失，但国民经济总量增加，中央政府收益的绝对量增加，同时又带来社会成员收入的提高和生活的改善。

（二）经营权向所有权过渡的改革（1987—1992年）

随着改革的深入，不可避免地触及到企业的产权问题，于是从1987到1992年，国有企业经历了两轮承包和租赁改革。承包和租赁推行伊始，调动了企业和职工的积极性，推动了国有经济的发展，亏损面逐年下降，经济效益有所提高。但在推行承包、租赁制期间，却出现了企业增效、经济增长、国家财政收入下降的状况。1987年财政收入占国内生产总值的比重从1986年的20.8％骤降为18.4％，1988年又急剧降到15.8％。

承包、租赁带来的后果招致了全国各界强烈的批评和反对。人们普遍认为，在承包、租赁过程中，国家和企业处在一种不完全的契约关系中，政府与企业一对一的谈判成本很高，且无法对承包、租赁合同的细节逐一地加以规定, 企业经营者可凭借承包、租赁权合法或不合法地追求自身利益的最大化，“机会主义行为”严重,有损国家的利益。于是国内理论界的一些学者推崇的触及国企所有权层面的股份制改革主张得以重视并推行。国企股份制改革的试点始于1986年，改革之初，大都在国有中小企业中试行。在多元化主体严重不足的情况下，股份制试点往往在企业内部职工中展开。由于企业内部职工筹资能力的局限，股份制改革自然达不到预期的目标，加之当时对股份制改革的理论准备不足，认识不清，管理人才匮乏，很多试点企业的职工股份演变成为一种工龄折股，内部借贷买股，或化公产为私股，最后使股份制难以推进下去。在这期间，由于承包、租赁所产生的一些负面影响，以及股份制发育不足，致使国企改革一度处在摇摆、徘徊、迷惘之中。

（三）建立现代企业制度的改革（1993—2004年）

1993年，在十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中，明确提出了国企建立现代企业制度的目标和步骤。1994年以后，建立现代企业制度的试点在国企中展开。建立现代企业制度的目标是要通过产权结构的改革，使国企成为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业。在现代企业组织框架中，从发展上看，政府的意志是递减的，是受限的，而股东的意愿和权利可得到组织和制度的保证。企业决策只能由董事会成员讨论后通过表决做出，这就可以避免长官意志和个人意志的独断专行，从而为企业的科学决策的实现提供组织基础。

在此期间，国企的现代化改革取得了明显的绩效：到2002年底全国15.9万户国有控股企业中的50%以上实行了公司制改革；涌现出一批具有较强竞争力的大公司和大企业集团；一批长期亏损、资不抵债的企业和资源枯竭的矿山退出了市场；放开搞活了一大批民有中小企业；国有经济质量和效益不断提高：1995年到2002年，通过改组、联合、兼并、出售等多种形式，国有及国有控股工业企业户数从7.76万户减少到4.19万户，中小企业户数从24.5万户减少到14.9万户， 1997年国有小企业盈亏相抵后，净亏损额达502亿元，2002年盈亏相抵后实现利润286.9亿元。

但在实施对国企现代化改革过程中，问题还是存在的，有的问题还比较严重：国有独资公司仍在较大范围内存在；在行业分布上，除必须由国有控股的涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，国有经济还广泛分布在一些市场化程度比较高、竞争比较激烈的加工工业和一般竞争性服务行业；在股权比重上，国有股权在许多有限责任公司和股份公司包括上市公司中严重存在着“一股独大”或的现象。此外，还有一大批需要破产关闭的企业没有退出市场。

国企中存在的这些问题，不仅影响到国有经济质量和效益的提升，影响到国有经济主导作用的发挥，也影响到国有资产管理体制改革和国企改革的深化。为了适应全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求，还必须加快对国企的改革、调整和优化国有经济布局和结构。

（四）深化国家控股公司改革（2005年至今）

改革的主要任务是在原有改革所取得成就的基础上,继续深化国有控股公司特别是上市公司内部的改革。期间特别值得关注的是国家控股的上市公司内部产权分置制度的改革。

中国股市自1990年起步至2005年以前,长期处于低迷状态，不死不活。在此期间，虽然出现过几度“牛市”，但都为时较短，总的状况是“熊市”。 原因何在呢？主要是因为作为股市主体的国有上市公司"转轨不转制"和股市本身在组织管理上存在的种种弊端，从2005年起，股权分置制度的改革开始启步，以股权分置改革方案出台为标志,中国股票市场进入了一个全新的发展阶段。

传统的上市公司的股权结构是分置的：国有股(包括国有的法人股, 法人股也大都是国有的)是非流通股，不能上市，只有非国有股即公众股才能上市，属于流通股，这实质上在股市上形成了两个市场，两个价格 。中国证监会2005年6月１６日在公布《关于上市公司控股股东在股权分置改革后增持社会公众股份有关问题的通知》中，明确上市公司控股股东在股东大会通过股权分置改革方案后，可通过二级市场把不上市的国有股变为上市的流通股。

随着股权分置改革的推进，也适度放宽中小板企业的上市标准，准许创新型的企业能够通过上市实现快速发展。成熟的资本市场，除接纳大型蓝筹公司上市外，也扶植新兴企业成长，促进国家产业结构优化和企业竞争力的提升。当然,也应准许资本的自由退出。资本市场的有推有进，进退自如，给投资者的资产组合更多的选择机会，促使资本市场有效运作。

股权分置改革消除了股市和股价的“双轨制”，重塑了二级市场的游戏规则，反过来则将为一级市场提供优质的制度环境，推进了资本市场的发展。

二、当前国有企业面临的困境

中国国企改革30余年，从经营层面到体制深层都进行了全方位的优化创新，促进了国企长足发展。但改革是是一项复杂的长期的系统工程，涉及各方面利益，非一蹴而就，当前仍然面临制度和自身管理等困境，归结起来表现为三个大的方面。

（一）政企不分仍是国企深化改革难以逾越的体制性障碍

科学的公司理论认为，公司的规范化,必须建立科学的公司法人治理结构,要做到这一点,在公司内部,正确地确立股东和董事会的关系：股东是“自我”或“小我”，公司法人是“大我”。在公司范围内，股东再大，大至国家，也是“小我”；公司再小，小至由几个人所组成，也是“大我”。“小我”意志是“自我意志”，“大我”意志是“公意”。“公意”一旦产生，即具有法律效用，它不仅独立于诸多的“自我”及其意志之外，而且又凌驾于诸多的“自我”及其意志之上，并使“自我意志”服从于“公意”，以此来维护公司这个有机体的运行和发展。这个朴素的道理，在今天的西方世界里，已经为人们普遍所认可，并使之成为公司运作和立法的主要根据。

可是,在我国已建立的公司中,要做到这一点,难度是很大的,根本原因就是政企难解难分。政企难解难分的根源究竟在哪里？根子不在企业，而在政府。一方面政府要求企业走向市场，“不找市长，找市场”；另一方面，政府又不愿放弃自己已经长期拥有的对企业可以任意干预并从中获益的特权。现在看来，政企不分，过去是、现在仍然是深化国企改革的体制性障碍。

为什么政企分开如此困难？关键还是在两个制度难以或不准碰撞上。

第一是财产制度。按照市场要求，实现政企分开，决不是管理方式转变的问题，而是财产制度的选择问题。虽然改革开放以来，为了实现政与企分离，国家也采取一些措施，如设立国资委，组建国有资产投资公司等，意在政府与企业之间，设置一道“隔离带”，把政府与企业分开。还有就是1998年启动的现在还在继续的政府机构改革，撤消了一些专业部，把原先政府直接管理企业的职能移交给综合部门，如经贸部、计经委、现在的计改委等，减少政府直接插手并干预企业。这样做，实践证明，其结果也都收效甚微。因为综合部门也是政府机构，权利移交只是权利转移，并没有放松对企业的行政性管理。由此可见,政企不分是由国有制的性质决定的，不容改变，也不能改变。所谓“开明的婆婆”,只是适当的放松而已。

第二是政治制度。中国与西方有一个很大的区别：西方国家大都是多党制，多党轮流执政。因此，在这种制度或体制下，国企只能属于国家，而不属于任何政党，哪怕是在执政期间，也不能用国企的钱，办政党的事，如果办了，会被叫做“窃国”或“盗国”，要受到法律制裁。党只能用党费，或是募捐，还可以自办企业（即“党营经济”）赚钱。而我国不同，我们是共产党执政，其他民主党派参政、议政。所以我国是当代社会少有的“党与国联姻和合二为一的体制”。事实上，政府的企业也是党的企业，党、政、企是捆在一起的。其中党是领导核心，政要对党负责，企也要对党、对政负责。现在要政企分开，首先的问题是党政关系、党企关系分开，这是很难办到的。所以在企业改革当中，现在多采用“交叉兼职”的办法，比如党委书记兼董事长或总经理。这是一种探索。问题是，如果在企业中党委起领导、核心、决策作用，还要董事会干什么？董事会不起董事会的作用，还能叫现代企业制度吗？

在我国，实现政企分离，除上述两点制度阻力外，还要一个惯性阻力。政企分离实际上是一场经济基础和上层建筑的革命，它每前进一步都势必要遭到旧的、传统势力的顽强抵抗，这也成为政企难分难离的重要因素。

在这种制度和体制下，我们有许多领导干部，对市场经济条件下政府职能是什么不清楚，办了许多政府不该办的事情；而应该做的事情又没有很好去办。这种情况叫做政府的角色错位。按理讲，在市场经济条件下，政府对于企业应当当“保姆”，而不应当当“爹”，可是，制度决定了政府对于企业还得把当“爹”的角色继续扮演下去。

从中观层面上来看，由于财政的分灶吃饭，地方政府对国企管理基本上站在本位主义角度出发，只要对地方财政有利，不管企业运行成本多高，甚至与国家法律法规相悖，地方政府或视而不见，或有意保护。如部分地方重大环境污染企业的存在，相当部分资源消耗型企业造成不可再生资源的大量浪费而得不到有效处理。另一方面，对于一个行业的各个国企来说，要么是管理和被管理关系，要么虽然独立，但利益取向一致，所以对于任何一个行业，总体来说企业之间都是“相互包容”，采取各种手段保护自己，让市场的力量出现“真空”，市场作用不能有效发挥，造成低效率国企“死而不亡”，大量资源浪费。

（二）不合理的国企治理结构是困扰国企效率提升的关键

国企虽然改革30余年，但从企业自身来说，还存在相当多的问题。主要表现为：思想观念不能适应市场经济发展的要求；员工整体素质差，工作效率低；企业办社会，负担过重；负债率过高，债务负担沉重；富余人员过多；企业技术落后、产品结构老化、品种单一、不适销对路，产业、产品和企业结构调整难度大；还有人才缺乏、资金不足、信息不灵......等等，不一而足。但这些困难都是表象的，最根本的是不合理的企业治理结构所致。人是生产力中最活跃的因素，企业的最根本活力来源于员工。企业员工是“社会人”，具有二重性。近年来随着国企改革推进，企业的产权关系发生了一定变化，但在大多数国企中，职工在企业中的地位及其利益却未得到充分重视和实现。其根本原因在于职工没有在企业的产权结构中拥有一席之地，职工仍然只是劳动者而非所有者，总体上只能从劳动中获得收入，绝大多数人没有获得剩余价值索取权，缺乏经济公平。而且随着股东的日益外部化，职工的雇佣成份和性质也在增加。职工在企业的组织体系中是被看作被管理者和被监督者，因而处于消极和被动的地位，严重地影响了职工参与企业生产经营的积极性和创造性。现行的企业治理结构不能对职工产生适当的激励，由此造成国企生产及经营活动之主体的积极性得不到充分的发挥，相应的消极性又得不到应有的抑制，这就必然造成企业效率普遍低下，众多的自身问题难以解决。

（三）组织文化缺失是国企效率低下的重要因素

二战后的日本经济曾被预言在世界经济格局中100年内将销声匿迹，然而不到四十年，日本却将世界经济格局重新改写，成为世界第二大经济强国。究其原因，主要是日本企业良好的组织文化起了重要作用，可见企业组织文化对企业发展的重要性，其关键点是通过建立良好有效的组织文化统一员工目标，激发员工激情，最大限度发挥员工积极性，促进企业健康快速发展。企业组织文化就是企业在实践中，逐步形成的为全体员工所认同、遵守、带有本企业特色的价值观念，是经营准则、经营作风、企业精神、道德规范、发展目标的总和。企业组织文化是企业中形成的文化观念、历史传统、共同价值观念、道德规范、行为准则等企业的意识形态，企业领导者把文化改变人的功能应用于企业，以“文”化“人”。自上世纪八十年代中期组织文化先进理论引入中国，经过二十几年但没得到长足发展。究其原因，一方面这些年来中国国企改革取得了明显成效，自以为是，对组织文化建设没有引起足够普遍重视，对组织文化的作用能否有效发挥还持疑虑观望态度。另一方面还不完全知道如何围绕核心价值观去建立自己的组织文化，到目前为止既是如此，这是中国国企自身发展的一个缺失，是未来国企发展必须认真思考的一个重要问题。

三、国有企业走出困境的应对措施

从以上分析来看，当前国企面临最大困境归结起来主要表现在两个大的方面，一是制度问题：政府干预，政企不分，企业缺乏活力；二是员工活力问题：治理结构不合理，企业组织文化缺失，员工积极性不能充分调动。国企要走出困境必须重点在这两个方面下功夫。

（一）突破政府干预、解决政企不分，释放企业活力

当前，采取措施让行政权力退出，彻底解决政企不分是改革的关键已成为共识，但并非易事。主要是我们的政府多年来在国有经济的困境里陷入的太深了，要一下子退出来不现实现，本人认为要解决这个难题，必须积极稳妥，找准突破口和关键路径，且必须重视和依靠政府力量，发挥政府作用。

那么如何才能使政府行政权力有效退出呢？

1.增加制度的有效供给是行政权力退出的有效途径。行政权力是一种政治权力，但它又是一种执行性权力。它来源于政治授权，是一种外部来源的权力，因此，它的权力首先必须通过立法制度来规定。通过立法把政府的行政权力界定在合理的边界内，通过重新定位，做到既不越位，又不缺位，干预适度。在此基础上推行政务公开制度，使权力的行使处于公众的监督之下。据有关机构统计，在中国80%的信息掌握在政府手中，但这些信息大多处于不对外公开状态，使政府的有关部门借其掌握的信息资源谋取不正当利益，致使腐败现象愈演愈烈。推行政务公开，使政府部门的机构设置、权能权限、办事程序等为人民群众所周知，减少政府部门进行权力寻租的机会。此外，目前影响企业经营环境的权力制约还有政府公共权力的信誉和效率。行政行为的效率低下及随意性是影响企业经营环境的重要因素。为此，应该构筑一种对公共权力的社会监督和评判机制，如：政府引入ISO认证，通过认证实现行政行为考核标准的公开、公正、量化，用制度标准规范政府公共服务的实效。实现政府的行为的透明，解决行政行为的时效，也就解决了企业和政府的相互约束、相互监督。无疑从根本上解决了影响企业经营的“吃拿卡要”、“推诿扯皮”“暗箱操作”、“官商勾结”、“厚此薄彼”等长期存在的行政腐败问题。对政府行政权力的约束不能靠政治体制自身的完善，而必须通过法治的途径来解决。中共十六大报告讲的特别清楚，要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行的环节，加强对权利的监督，保证把人民赋予的权利真正用来为人民谋取利益。

2.打破行政审批的怪圈是行政权力退出的突破口。“审批制”的行政管理办法是束缚企业发展的重要因素。尤其是加入WTO以后，比较突出的是对投资项目的审批和外贸、外汇管理的审批等，这种管理办法严重束缚了大企业的发展，制约了企业参与国际竞争。据不完全统计，仅国务院70个有审批权力的部门就有审批项目2854项，省级行政审批项目多则2000项，少则1000项。在2854个审批项目中，只有11.8%是依据国家法律设定的，那些依据部门文件和部门内司局文件设定的则占36.8%。这样的审批制度无疑是滋生权力腐败的温床。因此减少行政权力干预的关键是从“文件游戏”中走出来，把减审批减机构作为政府改革的突破口。

3.正确认识和重视行政权力的作用是解决行政权力退出根本保证。首先，行政权力是发挥政府效力的基础条件，行政权力的有无、多少和强弱从根本上决定和影响政府的效能。因此强调行政权力的退出，并不是否定政府在国企改革中的作用，而是让政府的行政权力在市场上配置更科学合理，利用政府特有的权威性为企业服务，使政府由过去的低效政府转变为有效和高效政府。应该肯定地说，企业改革离不开政府的积极有为。实际上，从一定意义上说，将国企改革纵深推进主要还靠政府。其次，行政权力的退出是有范围的。谈行政权力退出并不是要求政府对所有的国企都不干预。从西方市场国家的经验看，有些国企应该是政企不分的。比如：有些国企承担着社会职能和政治职能，它们的优势就是政企不分。如果政企分开，参与市场竞争，那么这些企业要么破坏公共利益，要么在竞争中难以生存。因此国家对于这些少数的国企理应运用行政手段进行管理。尤其在我国市场经济还不成熟时期，在一定范围内还要允许政企不分的。谈政企分开的企业主要是指在竞争性行业和部门控股和参股的国有大企业。这些企业按现代化企业制度改制多年，由于企业外部经营环境差和政企不分，尤其是政府的公共服务不到位，导致企业改革困难重重，这部分国企是必须政企分开的。三是行政权力的退出是一个复杂的系统工程，不是一朝一夕能做到的，这就决定了改革的长期性和艰巨性。因此在改革中遇到困难不能“等”，不能“怕”，“等”就落后，错失良机，“怕”就悲观，停滞不前。当前应该通过少量优势大国有企业先行突破，一方面可以直接促进这些大企业的发展，另一方面又可以为其他企业创造经验。只有这样国企才能应对内外冲击，在激烈的竞争中立于不败之地。

（二）完善治理结构，打造组织文化，激发员工活力

企业的最根本活力来源于员工。国企要激发员工参与企业生产经营的积极性和创造性，本人认为根本是完善国企治理结构，全面推行职工持股制。

职工持股制度简称ESOP，最早是美国经济学家和律师路易斯.凯尔索（Louis Kelso）提出的。他的理论认为，人具有通过劳动和资本获得收入的基本权利。据此，凯尔索及其追随者设计了一套能使企业每个职工既获得劳动收入又能获得资本收入的计划。其基本内容是：在企业内设立专门机构，帮助职工购买或通过其他方法取得本企业的股票，从而据此定期或不定期分得一定比例、一定数额的红利。职工持股制度从上世纪50年代中期开始，在西方国家普遍推行，成为企业中一个重要的制度。在我国，职工持股是伴随着国企股份制改造在80年代中期就出现了，但后来没有很好地坚持下去。在我国股份制改革实践中，没有能很好地推行职工持股制度也是重要的缺陷，同时也是导致股份制未能收到很好成效的原因。

导致目前国企职工持股滞后局面的根本原因在于，缺少一套切实可行的法律制度，因此制定和完善一套全国统一的关于职工持股制度的法律和法规就非常必要。首先是在公司法中补充股份有限公司和有限责任公司中职工持股的相关规定；其次，要根据股份制的新情况，作好公司法、劳动法和工会法等基本法律之间的衔接、配套和统一，提高制度运作的效率。

根据国外的经验，政府对于职工持股不仅在法律上予以鼓励和肯定，而且在资金上予以扶持。我国政府也应当通过金融手段对职工持股给予必要的支持。比如鼓励银行以低息贷款的方式给予职工在购买企业股票时的支持，同时对实行职工持股制度的企业者，在取得银行贷款时也能得到一定的优惠。特别是在扩大内需的政策前提下，让银行通过低息贷款支持职工持股，会起到增加货币供给，刺激投资的作用。

如果说，推行国企职工持股制是从体制上诱发职工活力的“内动力”，那么打造国企优质的组织文化则是诱发职工活力的“外动力”。 “一年企业靠运气，五年企业靠经验，十年企业靠管理，百年企业靠文化”。国企要全面激发员工活力，还应在企业组织文化上下功夫，大力营造良好的文化氛围，引导职工积极性、主动性的有效发挥，增强企业凝聚力，提升企业市场反应力和适应力。通过优质组织文化建立，能够充分解决员工的社会性和需求的多层次性，将管理者和被管理者融为一体来寻求工作、组织和个人的相互协调。通过良好的组织文化，彻底打破“金钱万能论”和“精神万能论”，引导员工自我价值的实现，将员工的目标与企业目标导向一致，增强员工凝聚力、创新力，增强企业效率和效益。

参 考 文 献

1.张亚丽《国有企业治理结构改革困境与出路》，《南方经济》，2000年12期；

2.孙彤主编《组织行为学》，高等教育出版，2002年4月；

3.余元洲所著《国企改革困境与出路》，《现代企业.理论版》，2006年9月；

4.潘石、李士梅所著《入世后国有企业改革走出困境的关键》，《当代经济研究》，2004年第5期；

5.山东国际商务网发表《国企改革的历程》，2008年9月；

6.陈明所著《国企改革历程回顾与展望》，《企业管理》，2009年第27期。

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