一、问题的提出二、农村金融组织体系现状及问题

三、当前农村金融体制改革的对策建议

内 容 摘 要

改革开放以来，我国形成了以农村信用社为主体，中国农业银行和中国农业发展银行共同发展，以民间借贷为补充的农村金融组织体系。这种金融组织体系的设立和改革的方向总的来说应该是合理的、正确的。但目前农村金融组织体系仍存在诸多问题，如四大国有商业银行正在淡出农村金融市场、农发行的政策性金融功能弱化、合作金融、农业保险体制还未完善等，已严重制约着农业结构调整、农村发展和农民增收。因此，加快农村金融体制改革，已成为当前解决“三农”问题的迫切要求。 

对农村金融体制改革问题的思考

一、 问题的提出

农村、农业和农民即所谓的“三农”问题，始终是中国的根本问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题。如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，也说明了这个问题的严重性，充分体现了当前我国政府把解决“三农”问题作为在新形势下经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展，农村经济发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。改革开放以来，我国形成了以农村信用社为主体，中国农业银行和中国农业发展银行共同发展，以民间借贷为补充的农村金融体系。但农村金融业务形式单一，对象面窄，融资渠道不畅的矛盾由来已久。在全面建设小康社会的宏伟目标面前，这个矛盾愈显突出。因此，加快农村金融体制改革，完善农村金融组织体系，支持农村经济发展的任务非常迫切。

二、农村金融组织体系现状及问题

（一）现有农村金融机构组织的功能不齐全

１、农村政策金融功能不全，农业发展银行难以承担中国政策性金融的重任。 农业发展银行的具体业务主要分为两大部分，一部分是工商业贷款；另一部分则是农业开发贷款。１９９８年３月，国务院对农发行的职能做了重大调整，将农业开发贷款、扶贫贷款，以及粮棉油企业加工和附营业务贷款划归农业银行管理，农发行成了专著于粮棉油流通领域的政策性银行。近几年，随着市场经济的逐步发展及粮食流通体制改革的深化，农发行的业务急剧萎缩，农发行对农村经济发展的促进作用极为有限。

２、中国农业银行追求商业化经营，农村业务有萎缩的趋向。入世以来，为迎接外资银行挑战，农业银行显著加快了建设现代商业银行的步伐，采取了一系列改革措施，比如撤并低效网点，分流精简员工，提升经营层次等，在这一过程中，贷款向优质客户、大客户倾斜的同时，逐渐远离了农村中小客户，农业银行对农村经济的支持作用日渐减弱。

３、农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要。随着农业发展银行在农村业务的退出和农业银行农村业务的收缩，农村信用社承担起支持“三农”的重任。但因农村信用社多年来改革未有大的突破，在“干重活”的同时，已“重病缠身”：（１）合作化没有实质性恢复，“官办”也没有根本性改变，产权不清，法人治理结构不完善，股东权责不明，风险责任未落实，自我发展、自我约束机制没有形成；（２）经营状况不佳。在长期的发展过程中，农村信用社形成了沉重的历史包袱，突出表现在资产质量差，不良贷款余额和占比都比较高，同时还有较大数额的挂账亏损；（３）服务方式和服务手段陈旧，不适应农村经济发展的需要，农民“贷款难”的问题比较突出；（４）资金来源渠道狭窄，欠发达地区农村信用社资金力量尤为薄弱，难以满足农村经济发展的需要；（５）人员数量不足、素质不高。（６）行业自律体系和监管措施有待于进一步完善，一些信用社因缺乏有效管理和监督，业务经营陷入恶性循环。因此，农村信用社也未能很好地发挥支持农村经济发展的作用。

（二）风险分散与转移机制缺乏

1、农业保险发展严重滞后，农户和农村企业经营风险缺乏分散和转移的机制，不适应农业战略性结构调整的需要。中国农业每年约有5亿亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4。而中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制，二是不适应农村经济市场化程度日益深化后的要求，三是不利于培育农户参与保险的积极性，一定程度上限制了农业保险的发展。 

2、金融机构放款的风险分散和转移机制缺乏，正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。目前，农户和农村中小企业融资难的一个重要原因在于农户和农村企业有效的抵押资产较少，较为单一，贷款担保难以落实。

3、存款户存款的风险分散和转移机制缺乏，没有建立存款保险保障制度。

（三）农村资金总量供给不足与严重流失并存

1、一是政府主导的金机构存差越来越大，从农村抽走资金。国有商业银行现存的县及县以下机构，贷款权较少，仅发挥吸储功能，每年以吸储上存方式从农村流出资金。 

2、邮政储蓄从农村抽走资金。邮政储蓄不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，虽然中国人民银行以部分转贷农业发展银行和对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但很有限。

（四）农村金融体制缺陷的后果

农村金融体制的缺陷，导致正规金融不能满足农村发展的资金需求，为民间金融发展提供了空间，民间金融在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用，对推动农村体制外经济增长发挥了重要作用。但是，一旦非正规金融大规模化，它就容易失控，不仅可能导致其自身的系统崩溃，而且可能波及到农村政治社会的整体稳定。民间借贷是双刃剑：一方面，它使借款者的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲；另一方面，它属于在正式金融压制条件下农村经济主体的自愿选择，满足了农村信贷服务需求的替代选择。

三、当前农村金融体制改革的对策建议

农村金融体制改革是一项综合性、系统性的配套工程，改革的总体思路应是走商业金融、政策性金融、合作金融三位一体的改革道路，即：建立以商业金融为主导、政策性金融为引导的金融体系，进一步深化农村信用社改革，建立和完善农业保险体系，积极探索农村金融组织形式等。

１、强化政策性金融功能，发挥对农村经济基础性支撑作用。一要下伸营业网点。农业发展银行将营业网点设到贫困县（乡）或中心乡镇，从组织机构上贴近农村经济；二要延伸服务对象。由目前的仅支持粮食收购环节向粮食产前、产中领域延伸，包括开办粮食种子工程建设贷款，开办粮食产业化龙头企业贷款，开办粮食批发市场基础设施贷款，允许先行放开粮食收购市场的省份农发行，对承担当地链式反映储备和调节任务、效益好的民营企业择优扶持；三要扩大业务范围。围绕农业结构调整和产业化经营做好政策性金融服务，发放优势农业和特色农业开发等农业贷款，林业、治沙、草场建设等生态环境建设贷款，国家确定的中小型农林牧水利等基本建设和技术改造贷款，农村通讯、道路、能源建设贷款和小城镇建设贷款等，以此，使中国农业发展银行加大对农村经济基础性支撑力度。

２、分类定位商业性金融职能，发挥对农村经济的拉动作用。农业银行在实行商业化经营的同时，对农村市场有效的金融需求不可忽视。一要分类定位营销市场。在经济欠发达地区（如贫县乡），可以有计划、有步骤地撤并农村亏损网点，上移经营层次；在经济较发达的农村乡镇，其营业机构应予保留，并且要扩充服务功能，有效支持农村经济的发展；二是要创新对农村经济的支持策略。（１）建立适合农村中小企业的信用等级评定办法，减少对企业报表的过分依赖，突出实地检查，根据企业经营者品质素质、经营能力、贷款与自有资金的比例、上年（期）经营绩效等主要指标评定信用等级，作为对其支持与否的决策依据；（２）改进授权授信管理，对乡镇营业机构的授权授信要着重于规范操作和额度控制，放开贷款品种；在履行报批的前提下，对农村经济主体的金融需要要予以一视同仁，允许享受与城市经济主体同等的金融服务。三要不断推出或强化营销农村经济主体需要的金融产品。针对农村经济主体信用等级低、担保抵押困难的实际，可大力推广票据、票证抵押贷款，账户托管贷款等，同时要创造条件迅速开办信托、租赁等业务，要加大对在线银行、外汇业务、金穗系列信用卡等产品的营销力度。四要完善对涉农贷款的营销激励机制：（１）以资产负债比例确定资金营运规模。以县（市）支行为单位，以贷占存７５％为基准，对超负荷经营行规定增存的６０％可用于放贷，对贷占存低于７０％的行，允许全额营运当年增加的资金。（２）浮动贷款利率。对乡镇营业机构发放的涉农贷款，要允许参照当地农信社放贷利率水平，以不高于信用社利率为标准实行浮动利率。（３）实行“三包一挂钩”管理办法。即一定额度内的贷款，由信贷员（客户经理）包发放、包收回、包管理，营销业绩与个人绩效工资挂钩。以此，充分发挥中国农业银行在支持农村经济发展中的重要作用。

３、办好农村信用社，发挥对农村经济的主体支持作用。针对我国农村经济水平参差不齐的现状，对农村信用社的改革不能全国一个模式。现阶段，全国大多数地区宜采取在现有基础上，建设县级联社一级法人结构和乡镇二级法人结构的模式，加强信用社建设。2003年7月国务院15号文件关于农村信用社改革试点方案出台，在8个省进行农村信用社改革试点，开始了新一轮农村金融改革。2004年农村信用社改革试点又扩大至另外21个省（市、区）。在这次农村信用社改革试点中，中央制定了有效的政策来解决历史包袱问题，为农信社发展搭建了一个新的平台。农村信用社要真正成为服务“三农”的主力军，首先要建立完善的农村信用社法人治理结构。即要在加大增资扩股力度的同时，进一步完善股权设置；要充分发挥股东、社员的作用，制定出激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的一系列内部控制制度。其次，要改善金融服务，扩大支农效果。农村信用社要立足社区，面向“三农”，因地制宜确定信贷投向重点，继续加大推广农户小额信用贷款的力度，进一步完善农户联保贷款办法，不断探索新的支农服务方式，为“三农”发展提供更加完善高效的金融服务。以此，使农村信用社在规范经营、健康发展的同时，更好地发挥好对农村经济的主体支持作用。

４、健全农业保险机制，发挥对农村经济的补偿作用。一是组建全国性政策性农业保险机构。可在中国农业银行集团下设立中国农业保险公司，在省市设立管理处，在县市设支公司，在农业经济占比较大的乡镇设立营业所。中国农业保险公司的业务范围可界定为：除承办农村种养业的洪水、地震、台风、蝗虫等灾害保险外，还可经核准开办农村所有财险业务和人寿险业务。二是鼓励商业性保险公司开办涉农保险，并考虑予以鼓励：（１）免交营业税；（２）根据业务品种给予保费补贴：水稻保险补贴保费５０％－６０％，麦类保险补贴保费５０％－７０％等。三是引导建立互助保险组织。世界上大多数国家普遍建立了农村保险合作社，即由农民、农村经济单位自愿出资形成的非盈利性的合作保险组织，这种合作保险组织以劳动联合为基础，以资本联合为纽带，以互保共济为目标。承保理赔范围主要是农户养老、家养牲畜死亡及乡村企业职工失业保险等。对这类管理严格、运作规范的农村互助保险组织，国家也可以予以经济扶持。四是实行再保险。国家应设立再保险公司，对政策性农业保险、商业性涉农保险，以及互助性保险实行与一般商业保险有区别的再险，以分散农业保险的经营风险，帮助农业保险发挥对农村经济的补偿作用。

５、净化农村金融市场，引导农村资金体内循环。一是明确金融机构设置的区域范围。可规定中行、建行设至地市级以上城市，工行可设至经济总量较大的县城，农业银行设至经济状况较好的乡镇，对工、建、中行设在县及以下乡镇的网点一律撤并，资产、负债业务交所在地农行或农村信用社接办；二是改革邮政储蓄。有二种方案备选：（１）撤销县以下邮政储蓄网点，业务并入当地农行或信用社；（２）取消对邮政储蓄转存款的利率优惠。人民银行接受的邮政储蓄存款按对其它商业银行转存款同档次利率执行，遏制邮储资金增长过快的势头。三是改进邮储资金管理。对邮储转存资金以地市为单位，由人民银行转贷给农行或信用社，同时允许邮储资金就地同农业银行、农村信用社自由拆借，允许委托县以下银行机构发放委托贷款等。由此，促使农村资金最大程度地用于支持农村经济发展。

6、建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制，完善对担保机构的监管框架。一是要建立不同所有制形式的担保机构，应允许多种所有制形式的担保机构并存。鼓励政府出资的各类担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。二是要增强担保公司实力。三是要注意完善担保运作机制。要针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。四是担保机构作为一类金融企业，急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。

参 考 文 献

1、李赛辉等：《农村金融体制的现状及其改革目标模式的构想》，《中国农村经济》1996年第5期

2、黄燕君：《现有农村金融组织缺陷及创新》，《农村金融研究》2001年第4期

3、李明贤：《重构我国农村金融体系的思考》，《财经理论与实践》2001年第9期

4、马忠富：《中国农村合作金融发展研究》，中国金融出版社，2001年

5、严瑞珍、刘淑贞：《中国农村金融体系现状分析及改革建议》，《农村经济问题》2003年第7期

附注：

一、为什么要选这个题目

完善农村金融组织体系是关系我国“三农”问题的重要方面，党中央、国务院已把这项工作摆上了重要议事日程：2005年初，党中央公布了今年中央一号文件，提出了中共中央、国务院关于进一步加强农村工作、提高农业综合生产能力若干政策的意见，其中对推进农村金融改革和创新工作提出了明确要求。

选择“对农村金融体制改革问题的思考”这个题目，希冀通过对农村金融问题的现实审视，研究农村金融的发展政策，推进农村金融更好地为农村经济服务。

二、写好这个题目的有利条件和不利条件

有利条件：由于本人从事农村金融工作已十多年，对农村金融改革的历程比较熟悉，这些改革包括：1979年恢复农业银行、20世纪80年代初至90年代中期恢复农村信用社的“三性”、20世纪80年代中期至90年代中期扩大农村信用社自主权、1994年创立农业发展银行、1996底农村信用社与农业银行脱钩、1998年促使农业银行成为真正的商业性金融企业及取缔农村合作基金会、1996-2001年恢复农村信用社合作金融组织，而最近的改革无疑是2003年下半年启动的以明晰产权和完善管理体制为中心的新一轮农村信用社改革，以及正在酝酿中的农业发展银行改革和农业银行改革，等等。同时，对农村金融组织体系的现状及问题也有一定认识。这些因素对写好这个题目比较有利。

不利条件：农村金融体制改革是一项综合性、系统性的配套工程，任何一家金融机构、任何一项金融工具均不能完全满足农村金融服务需求，组织多样性和工具多样化因其各自不同的功能而成为必需。而由于本人职业所限，无法直接对其他农村金融机构的经营管理现状进行调研。

为克服以上不利条件，本人除参考了大量有关农村金融研究的文献外，还咨询当地统计部门、人民银行及银监管理分局，力求对其他农村金融机构的经营管理状况有更深入的了解，真实反映农村金融体系的现状和问题，提出的建议切实可行。

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