内 容 摘 要

农村金融体制改革经历了一段复杂、屈折的过程。当前农村金融体制改革进入了攻坚阶段，形式很多，争议也很多。农村金融体制改革的成效如何？问题症结在哪里？改革走向是什么？这些是值得思考的现实问题。本文拟从三个方面来思考分析：一、农村金融体制改革存在的问题；二、当前农村金融体制存在的问题的深层次原因分析；三、对农村金融体制改革方向的思考建议。

目 录

一、当前农村金融体制存在的问题

1、农村金融机构布局失衡，缺乏一个完整意义的农村金融组织体系。

2、现有农村金融机构组织的功能不健全。

3、农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制。

4、正式金融机构对抵押品的选择过于单一。

二、农村金融体制问题的深层次原因分析

1、现行的农村金融体系运行效率低下，对农村经济的发展缺乏有力的金融支持。

2、造成现行农村金融体系低效率的原因在于农村金融组织存在严重的功能错位。

3、导致现行农村金融体系低效率的根源在于农村金融市场存在着垄断。

三、全面改革农村金融体制的战略性建议

1、深化改革政策性金融组织，重塑其政策性支农功能

2、大力发展各种商业性金融组织，突出商业性金融的主导地位

3、大力发展真正的合作金融组织，完善合作金融体系

4、放开农村金融市场准入，实行金融机构多样化

5、培育农村金融市场竞争机制

6、金融机构创新金融产品

7、建立农村资金回流机制

8、建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制

对农村金融体制改革问题的思考

2003年6月，《深化农村信用社改革试点方案》的出台在农村信用社的产权改革、管理体制改革等方面有了较大的突破。但作为农村金融体系的重要构成部分，农村信用社的改革不应该是孤立进行的，而应该放到农村金融体系这个大背景下，因此，重新审视农村金融体系，推进全面的农村金融体系改革就成为必要的举措。

一、当前农村金融体系存在的问题

（一）农村金融机构布局失衡，缺乏一个完整意义的农村金融组织体系。

农村金融机构城乡布局失衡、区域性布局失衡严重。农村地区、中西部地区金融机构分布密度较小，农户不能享受到基本的金融服务。东部经济较发达地区农村，农村金融机构的区域布局相对较完善，农村商业金融也较发达，农村金融商品的供给较为充分。在中部粮食主产区农村金融市场上，虽然业已形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行三足鼎立的局面，但农业发展银行根本不与个体农户直接发生信贷业务关系。在1990年代初以来“减员增效”的呼声中，农业银行设置在乡镇及乡镇以下的分支机构，被大量撤并。仅2002年，中国农业银行就减少支行及其以下机构5043个，减少12.43%。对于中西部落后地区大多数农村居民和农村企业而言，可以享受的金融服务仅仅来自农村信用社的垄断性供给。1990年代中期以来，全国农村信用社也走上了撤并机构之路。这种撤并之路在实行县一级法人、组建农村商业银行和农村合作银行改革过程中还进一步加快。2002年底信用社及联社营业额总数为35168个，比1990年底减少了39.57%。

（二）现有农村金融机构组织的功能不健全。

（1）农村政策金融功能不全，农业发展银行难以承担中国政策性金融的重任。农业发展银行不但资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”不能实现。业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”。（2）国有商业金融在农村金融领域内的功能弱化。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。1998年以来，四大国有商业银行撤并县及县以下机构4万多个，且撤并还在继续。并且，国有商业银行现存的县及县以下机构，贷款权较小，仅发挥吸储功能，每年以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元。（3）农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要。经过多年改革以后，农村信用社的问题仍然较突出：一是在政府隐形担保下运作；二是治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会、理事会和监事会制度形同虚设；三是出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到贷款。

（三）、农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制。

目前我国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织，但它们之间并没有形成有效的竞争机制。农业发展银行对特殊的企业群体提供信贷，不直接对农户开展业务；农业银行市场竞争视角从农村转向城市，从农业转向工商业；各种形式的非正规金融活动不受政府政策上的鼓励与保护，在较多的农村地区农村信用社成了农村金融市场上唯一的正规金融组织。在农村金融业务方面，其他金融组织并不对农村信用社产生竞争威胁，农村信用社之间也缺乏竞争的空间和条件。农业保险发展滞后，不适应农业战略性结构调整的需要。中国农业每年约有5亿亩农作作受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。而中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制，二是不适应农村经济市场化程度日益深化后的要求，三是不利于培育农户与保险的积极性的培育，一定程度上限制了农业保险的发展。虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6%下降到近年的1%左右。因农业保险的高赔付率（1982—2001年，中国人民保险公司的综合赔付率为108%），商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，农业保险的承保率不足5%。中国人民保险公司2002年的统计资料显示，农业保险收入仅占该公司保费总收入的0.6%，远远不能满足农村经济发展和农业产业化发展的需要。

（四）、正式金融机构对抵押品的选择过于单一。

各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因在于农户和农村企业有效的抵押资产较少、较为单一，贷款担保难以落实。当前抵押资产一般只限土地和房产和部分设备。各地的担保公司大多由地方政府出资建立，其运作理念是为了分散信贷的金融风险，从而扩大代号贷机构的信贷供给，但是没有监管的担保公司的实际运作本身可能导致金融风险；一旦被担保企业无法如期还贷，担保公司很难说有足够储备资金向银行支付。民间金融活动，且缺乏必要的规范和保护。民间金融的存在，是我国农村金融机构失衡、金融二元性的重要表现。改革开改以来，我国农村民间金融一直受到打击和排挤。其实，有较多的民间金融活动，均是属于正常的非政府金融制度安排。这些非正规金融制度安排，在中国农村正规金融制度安排以满足农村金融需求的情况下，在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用，对推动农村体制外经济增长发挥了重要作用。对于不少地区的农户和中小型企业而言，非正规多种市场的重要性远远超过正规金融市场。有研究表明，浙江温州现有的16.7万家企业中，60%依靠民间借贷筹集资金。

二、农村金融体制存在问题的深层次原因分析

（一）现行的农村金融体系运作效率低下，对农村经济的发展缺乏有力的金融支持。

从1998年开始国有金融后撤，贷款权限进一步上收，国有商业银行许多县级及以下机构和变成单纯吸收存款的“抽血机”。专家们估计，农村资金正在以每年3000~6000亿规模的速度外流，造成了农村金融的严重失血。在国有金融后撤的同时，国家强令关闭了农村合作基本会，只留下了农村信用社苦苦支撑着农村经济的发展，形成一“一农支三农”的艰难局面。对于广袤的农村而言，农村信用社的作用只是杯水车薪；更何况大多数农村信用社早己自身难保。

由于正规金融组织缺乏应有的活力，在客观上为各种民间金融活动提供了发展空间，在许多地方民间借贷甚至成为农村资金融通的主要渠道。据农村温州支行的调查表明，温州民间借贷的盘子要占整个农村资金市场总量的1/3，经济欠发达的农村占一半左右，在落后县市如文成县、泰顺县，民间借贷的比例更是高达2/3。活跃的地下金融虽然在一定程度上舒缓了农村资金紧张的压力，但也带来了许多问题，最突出的就是高利贷。

（二）造成现行农村金融体系低效率的原因在于农村金融组织存在严重的功能错位。

自1996年开始的农村金融体制改革旨在通过建立一个以合作金融（农村信用社）为基础，商业金融（农业银行）和政策全金融（农业发展银行）各司其职，相互配合的金融体系，进而形成农村金融的整体合力。这一改革方向应该说是合理的、正确的。但经过几年的实际操作，这一体系仍处于初级发展阶段，农村金融组织仍然存在政策性、商业性和合作性功能混淆不清、利益冲突、机构单一的局面。作为农村金融市场主体的农村信用社一直就存在信质不明、功能不清等缺陷，“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的合作金融性质体现不多。

（三）导致现行农村金融体系低效率的根源在于农村金融市场存在着垄断

毫无疑问，现有农村金融组织功能错位直接导致农村金融体系运行效率低下，无法形成整体合力。进一步分析，造成这种现象的根源在于农村金融市场存在着垄断。

我国的农村金融政策主旨就是以正规金融的高度发达来抑制非正规金融的发展，在正规金融尚未能充分发达的情况下，对非正规金融往往采取了严厉的打压。对于非正规金融活动的打压，情致其不可避免地走向两种归宿：一种是消亡，如农村合作基金会、经济服务部、金融服务部等类似于信用合作组织，基本上均被取缔；另一种是地下经济化，如一些地方私人钱庄、高利贷的存在，由于不具备合法地位，无法实现规范发展，难以有效地满足农村经济主体的资金需求。

三、全面改革农村金融体系的战略性建议

综上所述，要从根本人解决当前我国农村金融中的突出问题，不能局限于现存农村金融体系的小修小补，必须从整体着眼，重新对政策性金融、商业性金融和合作性金融进行功能定位和战略性调整，推行全面的农村金融体系改革。

（一）深化改革政策性金融组织，重塑其政策性支农功能

在必须加大对农业、农村的投入，以解决经济二元结构矛盾的今天，运用政策性金融加大对农业、农村、农民支持应该是一项必然的选择。针对当前我国农业发展银行存在的问题，我认为关键是要进一步明确其功能定位，主要包括：（1）宏观调探主体；即代行政府职能，对农业产业进行支持与保护。政策性银行的作用领域就是那些商业银行不愿经营，信用社难以经营，而对农业和农村经济发展又是至关重要的项目，如农村基本建设、农业科技开发推广等项目；（2）支持“大农业”，即农林水牧渔各业的发展，彻底打破现行体制下只支持行业的局限；（3）农村资金投向的引导得和农村金融服务的提供者。在明确定位的基础上，改革农发行的经营体制，完善和发挥其政策性功能，强化政府对农业的支持，既能有效弥补农业银行、农村信用社支农功能不足，又能有力地支持农业银行和农村信用社深化改革，完善农村金融服务。

（二）大力发展各种商业性金融组织，突出商业性金融的主导地位

农村经济不仅仅是由农业和农户组成，随着农村产业化的发展，工商企业经营规模的不断扩大，对资金的需求量也会成倍增长，农村金融市场上原有的金融组织（包括民间金融），很难提供充足的资金以满足需要，这就为商业化的金融组织进入农村市场创造了条件。建议：

1、积极发展地方性有小银行。比如可以通过改革现有国有商业银行县级机构、农村信用社以及直接新建等方式，组建地方性中小银行。

2、正确对待非正规金融的发展。政府应该承认非正规金融生存的合法地位，依法保护借贷双方的正当权益，并采取措施引导其健康发展，以有效补充农村正规金融制度的不足。在此基础上要加以规范和严格监管，促进其按照市场规则参与竞争，实现健康发展。

3、积极探讨适合农村发展需要的非银行金融机构：①消费信贷机构；②保险公司，包括寿险和财险；③租赁公司，主要经营一些大型的农业机械的融资性租赁业务；④担保公司，主要为个人和企业提供各种信用担保业务；⑤资产管理公司，专门经营农村信用社和其它金融机构的不良资产。

（三）大力发展真正的合作金融组织，完善合作金融体系

我国的合作金融实践一直是与农村信用社联系在一起的，五十多年的合作制历程中，确实有太多的经验教训值得我们去总结，但绝不能因噎废食，粗暴地认为合作金融不适合我国农村发展的需要。相反，我们应该以更加积极的态度，严格按照合作制原则来规范和发展真正的合作金融组织。为此，可考虑：

（1）进一步规范现有的农村信用合作社。

（2）组建新的合作金融组织。

（3）认真吸取以往在合作制建设方面的经验和教训，积极为农村合作金融组织发展创造各种条件。尽快制定《合作金融法》；建立从下而上的合作金融体系；建立农村存款保险制度等。

（四）放开农村金融市场准入，实行金融机构多样化。

一是鼓励有条件的地方，在严格监管，有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会酱和外资，鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的金融组织。例如培育民营银行，增强农村金融市场竞争活力；可以在农村信用社产权改革过程中搞股权多样化、建立社区性金融机构等。二是允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务，尽量通过发展多元化的正式或准正式金融机构来挤出部分非正规金融活动，尤其是较大规模的、脱离人缘、地缘和血缘纽带约束的非正规金融活动。

（五）培育农村金融市场竞争机制。

一是加速国有商业银行改革，按照待业或地区拆分，形成众多具有待业特点或地域特点的股份制商业银行、区域性商业银行和地方性商业银行。二是在农村信用社明晰产权的改革过程中，要注意产权组织形式的多样化。信用社资本资源的再整合非常重要，既关系到今后其在市场竞争中的生存，也关系也存款人的利益和整个金融体系的稳定。信用社的资本资源再整合分为两个层面：一是再整合内部资源，实行内部股权和治理结构的改革；二是纳入外部资源，吸引其他信用社或者金融结构甚至外资金融机构的股权参与，或者信用社之间的相互联合与参与，既可以是一级法人，也可以是两级法人；既可以是农村商业银行，也可以是农村合作银行；既可以在县级信用联社基础上组建农村商业银行或农村合作银行，也可以在地市级信用联社，甚至建立跨县和跨地市的农村商业银行或农转合作银行。

（六）金融机构创新金融产品，向农户和农村企业提供多样化的金融服务。

一是建立金融机构对农村社区服务的机制；二是农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道；三是农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围；四是农村信用社应继续完善小额信贷机制（包括放宽贷款利率限制）的基础上，扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。

（七）建立农村资金回流机制。

一是可以以法律形式规定商业银行每年新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域。二是进一步完善邮政储蓄的有关政策，建立起邮政储蓄资金回流机制。国有商业银行收缩在农村领域的战线以后，农村金融资源已主要向邮政储蓄和农村信用社集中。2002年底，邮政有31704个营业网点吸收储蓄，农村网点达20242个，且邮政储蓄规模发展较快。年增额从1998年的557亿元增长到2002年的1465亿元。2002年底余额已达7363亿元，其中65%来自县及县以下地区，乡镇及其所辖地区农村占34.11%。邮政储蓄，不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，虽然中国人民银行以部分转贷农业发展银行和对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但很有限。2003年底，中央政府虽然调低了邮政储蓄转存中央银行的利率，但并没有建立起一种邮政储蓄资金与农村信贷资金之间的关系。三是加大中央银行对农村信用社的再贷款支持力度。四是扩大农村贷款利率浮动幅度。加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金外流。

（八）建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制，完善对担保机构的监管框架。

要针对农户和农村中小型企业的实际情况，实施多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。应允许多种所有制形式的担保机构并存。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。担保机构作为一类金融企业，急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。加快建立政策性及农业保险制度。农业生产特别是种养业的风险特点决定了有许多领导需要领带政策性农业保险支持，也有许多领域可以推行商业生农业保险。应该建立一种政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合的格局，选择部分产品和部分地区率先试点建立政策性农业保险支持体系，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。

 综上所述，农村金融体制改革在理论和实践上都需要深层次地进行，必须与农村经济发展形势相适应，不能搞“形而上”的改革，唯有如此，农村金融体制才能取得预期的效果。

参考文献

1、龚方乐《中国农村信用合作问题的研究》 中国金融出版社 2001年

2、赵学夫《对农信社改革定位的理性思考》、《中国农村信用合作社》2005年第2期

3、周瑞谷《对农信社体制改革的探讨》《浙江金融》2005年1期

4、林泓《推进农村金融体制改革的思路分析》、《中国金融》2004年4期

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