目 录

一、开头语

二、农村金融体制的变迁

三、需要解决的突出问题

四、建立新型农村金融体系的措施

内 容 摘 要

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大举措，它从社会主义现代化建设的全局出发，进一步明确了解决“三农”问题是全党工作的重中之重，对于指导当前金融改革、发展和稳定工作具有极为重要的意义。在建设社会主义新农村的战略要求下，现行农村金融体系需要积极地进行改革和创新，从而尽快形成完善的新型农村金融体系，从此满足日益增长的农村金融需求。当前只有充分认清旧体制的弊端，从中吸取教训，克服不足，积极进行改革和创新，以建设社会主义新农村为契机，加强农村信贷政策服务引导和金融监管，规范发展适应农村特点的金融组织，健全农村金融市场，改善农村金融服务，强化政策性农村金融，引导商业性农村金融，创建农村小额信贷组织，促进农村金融组织机构、运行机制、产权方式的有机结合，以此转变农业增长方式，落实工业反哺农业、城市支持农村的方针，建立起适应新形势的农村金融体系，才能适应社会主义新农村的建设。

对农村金融体制改革问题的思考

 党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大举措，它从社会主义现代化建设的全局出发，进一步明确了解决“三农”问题是全党工作的重中之重，对于指导当前金融改革、发展和稳定工作具有极为重要的意义。建设社会主义新农村，是我国现代化进程的重大历史，是发展农村社会事业、构建和谐社会的重大举措，是实现城市和农村经济社会发展的根本途径，是适应我国社会主义发展新阶段的必然要求。在建设社会主义新农村的战略要求下，现行农村金融体系需要积极地进行改革和创新，从而尽快形成完善的新型农村金融体系，从此满足日益增长的农村金融需求。当前只有充分认清旧体制的弊端，从中吸取教训，克服不足，积极进行改革和创新，建立起适应新形势的农村金融体系，才能适应社会主义新农村的建设。

一、农村金融体制的变迁

中国农村金融体制改革经历了漫长而复杂的变迁，从1948年12月1日，在华北银行、北海银行和西北农民银行的基础上建立的中国人民银行开始，到1952年12月中国政府将将所有的私人钱庄合并确定专营储蓄，并与人民银行合并，同时建立和发展了农村合作组织，这样中国建立起了一个高度集中的金融体系，该体系一直延续到20世纪70年代末开始金融体制改革，这期间，中国农业银行几次起落，最后并入中国人民银行。随后中国金融领域的改革和发展主要分为三个阶段：

第一个阶段（1979—1993年）：主要是突破过去高度集中型的金融体系，朝多元化体系方向发展。1979年2月，中国再次恢复中国农业银行，将中国人民银行的农村金融业务全部移交中国农业银行经营，建立了多元化的专业银行、商业银行及信托投资公司；城乡农村信用社在体制改革、业务拓展方面取得了长足发展。第二阶段：是从1994年开始的，主要是围绕贯彻“分业经营，分业管理”原则以及进一步加强金融监管，防范金融风险推进的。这期间组建了政策性银行，1994年，以中国农业发展银行为主的3家政策性银行成立，推动了专业银行向真正商业化转变，在监管方面，确立了对银行、证券、保险分业管理。这期间，农村金融体制改革是金融体制改革的一个重要组成部分，改革的重点是恢复农村合作社的合作性质，进一步增强政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的主导作用。改革的具体工作是：加强农村信用社县联社的建设；强化中国人民银行对农村信用社的监管；中国农业银行不再领导农村信用社；按合作制原则重新规范农村信用社；逐步建立各类农业保险机构；清理整顿农村合作基金会。第三个阶段：是二十一世纪初的改革（即现阶段的改革），主要是国有商业银行的股份制改革及农村信用社分类指导的改革。这时期，为迎接入世，国有商业银行逐步进行了股份制改革；农业发展银行金融功能缺位；邮政储蓄机构改革刚起步；农村信用社的改革原则是坚持实事求是的原则，因地制宜，分类指导，允许股份制、合作制并存，把农村信用社交由省极政府管理等。现阶段的农村金融体制改革，情况复杂，任务重，问题突出，正处于攻坚阶段，制约建立新型农村金融体系的一些问题不容忽视。

二、需要解决的突出问题

 (一)农村资金供求状况矛盾突出

一方面，资金需求旺盛。随着农村经济结构调整不断深入，农村经济发展的资金需求呈现刚性增长态势；另一方面，资金外流严重，信贷资金流向、流量发生了新的变化。伴随各商业银行金融机构逐步撤出县域以下经济，农村信贷资金呈现严重的净流出态势，即大量的家户存款通过各金融机构包括农业银行、农村信用社和邮政储蓄流向城市和发达地方，因此，农村经济对信贷资金需求量的刚性增加趋势与农村资金外流之间的矛盾较为突出。

 (二)政策性农村金融机构支农职能不能充分发挥

 支持“三农”除需要财政资金的投入以外，政策性金融机构应当发挥其特有的扶持功能。但从目前的实际情况看，政策性金融功能缺位，制约了金融支农作用的有效发挥。中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，目前

仅限于单一的国有粮棉油流通环节信贷服务，基本上只负责粮棉油收购资金的发放和管理，其他政策性业务，如支持农

业开发、农业产业化和农村基础设施建设等功能并没有有效运作起来，对改善农业生产条件、调整农村产业结构和促进农民增收的作用乏力。

 (三)低效的农村信用社垄断农村金融市场，孤军作战，力量不足

 从目前情况看，我国农村金融体系发展过程中存在着诸多不可持续的现象：农村商业性金融机构撤并、重组，形

成了农村金融服务的盲区。国有商业银行由于商业化改革逐步撤出县以下机构，农业发展银行受限，农村合作基金会全部撤并，而剩下的农村信用社本身存在严重的体制问题，从而导致低效的农村信用社垄断农村金融市场，孤军作战，力量不足。

 (四)民间借贷行为活跃，但缺乏规范

 长期以来，由于体制内金融服务严重不足，造成体制外民间金融包括高利贷行为兴起。由于没有法律保护和监管约束，民间借贷良莠不齐，纠纷频发，矛盾四起，增加了农民债务负担和农村金融风险。

 (五)农村金融创新和服务滞后

 近年来，随着农村工商业的迅速发展和经济市场化程度的提高，农村经济对金融服务的要求趋向多样化。但是大多数农村金融部门仍沿用传统金融服务手段，金融业务仍然以传统的存、贷、汇为主，缺少信贷服务品种创新，已不能完

全满足农村经济发展的需要。

 总的来说，解决上述问题必须改变当前农村金融的非均衡状态，形成农村金融均衡发展的态势。其要点可以归结为形成高效稳健的农村金融资源配置机制，形成充满活力的农村金融竞争机制，形成健康有序、可持续发展的农村金融体系。

三、建立新型农村金融体系的措施

 推动农村金融体系改革，形成健康、高效、竞争适度、“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融体系，保证“三农”资金投入，切实提高金融服务于“三农”的水平，规范民间金融，有效防范和化解金融风险，是促进农民增收，最终解决“三农”问题的重要途径。农村金融体系改革是科学发展观在农村金融中的实现途径，具体思路应当是，以建设社会主义新农村为契机，加强农村信贷政策服务引导和金融监管，规范发展适应农村特点的金融组织，健全农村金融市场，改善农村金融服务，强化政策性农村金融，引导商业性农村金融，创建农村小额信贷组织，促进农村金融组织机构、运行机制、产权方式的有机结合，以此转变农业增长方式，落实工业反哺农业、城市支持农村的方针。

 (一)进一步推动农业发展银行在承担政策性金融业务的基础上拓展开发性金融业务

 农村公共产品的有效供给是建设社会主义新农村的重要内容。在国家财政投入有限的前提下，迫切需要政策性金融机构在控制风险的同时，拓宽信贷支持领域，加大信贷投入力度。农业发展银行应当健全和完善政策性金融功能．继续支持国家粮棉油储备体系建设，履行为粮棉油收购资金供应和管理等政策性业务，在加强粮油贷款营销和管理的同时，整合政策性金融业务，创新信贷服务，改进经营方式，拓展新的业务，开办农村综合开发、农村基本建设和扶贫等贷款业务，把农村基础设施建设、农业产业化等纳入支持范围，拓展对农业、农村的服务范围，增加支持农业和农村发展的中长期贷款等开发性金融业务。

 (二)发挥商业银行的金融支持作用

 目前工行、中行、建行已经逐步撤出农村领域，农业银行成为我国商业银行在农村领域的主要力量。在新的历史时期和市场条件下。应当充分发挥商业银行的优势，将农业银行定位于服务农业的专业银行。一是分拆机构，形成集团控股模式，巩固和稳定县域农业银行分支机构，以资本为纽带发挥系统优势，给予县级金融机构更大的自主权，扩大基层机构的信贷权限，增强其融资功能。二是明确要求其在农村吸收资金的60％用于发放农业贷款。三是充分考虑不同地区间的差异性，制定更加符合基层实际的，信贷管理方案和信贷政策。四是按照城乡统筹发展的要求，在防范风险的前提下，重点支持农业经济组织、龙头企业和农业产业化经营等新型发展模式，逐步提高涉农贷款的总量和占比。

 (三)继续深化农信社改革

 农村信用社的改革要在明晰产权的基础上，完善法人治理结构，切实转换经营机制，强化内部管理和自我约束。一是制定和完善内部管理制度，完善贷款审批、利率定价、风险防范和内部财务等内控制度，建立动态的激励、约束机制和良性的运作方式。二是建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，理顺理事会、监事会和经营管理层有效管理、相互制衡的运作机制。三是实施有效监管，强化股东和社员风险、股权意识，提高信息披露水平，建立监管部门交流和协调机制，构建有效监管网络，对出现问题的信用社，要启动限制分配分红、差别准备金率、限制或停止部分业务等及时校正机制，防止农村信用社在人民银行票据兑付后走下坡路。四是控制改革后的新风险，建立风险防范长效机制。农村信用社应当按照社会主义新农村建设要求，牢固树立为“三农”服务的宗旨，拓宽服务领域，改善服务方式，增加服务品种，增强服务功能。

 (四)稳妥推进商业性可持续小额贷款公司的发展

 建设社会主义新农村小额信贷对农村金融改革具有关键意义。除了继续办好农村信用社现有的小额贷款业务之外，应当鼓励和培育农村小额信贷组织，大力发展非政府专业小额贷款机构。对于以资本金或借入资金放贷、不吸收存款的小额贷款公司，可由监管部门实行备案制管理，重点监控其资金来源，防止吸收储蓄，演变为变相吸收存款。小额贷款组织应遵循商业可持续原则，按照市场化方式，明确战略目标，完善业务体系，强化人力资源建设。政府应当引导和规范民间融资行为，在严厉打击高利贷和金融欺诈等违法行为的前提下，在农村金融市场引入竞争机制，有效发挥民间借贷对正规金融体系的补充作用。同时，要解放思想，鼓励设立民营性质的社区银行，允许私有资本、外资和国际组织参股。

 (五)构建多层次的农村担保体系

一是针对农户和农村中小企业的实际情况，研究实行多种形式的抵押、质押办法，如探索运用动产质押、仓单质押等形式，根据“产业大户”、“龙头企业”等新型农业经济主体的不同特点，采取“一企一策、一户一策”的办法解决农民抵押、担保难的问题。二是加强农村信用环境建设，如积极发展社会信用中介服务体系，完善中小企业和农户信用评级体系。三是完善信用担保体系。面向农户和农村中小企业设立农业担保机构，发展农村互助担保组织。建立担保基金。鼓励各类信用担保机构进行金融创新，积极拓展农村担保业务。

(六)构建农村资金回流的有效机制

农村资金大量外流是抑制农村金融市场发育的一大瓶颈。1997年以后，四大商业银行迅速缩短战线，大量撤并网点，收缩网点后贷款业务越来越少，存款仍是剩余网点的主要任务。基层行将吸收的存款上存到上级行，靠利差维持基层行的运转。设在农村的邮政储蓄机构更是抽取农村资金的重要管道。由于邮政储蓄机构不办理贷款业务，机构发展越快，农村资金外流越多。

 目前，农村资金回流的主要渠道是人民银行的支农再贷款。由于支农再贷款的利率的优惠程度降低，加大了信用社使用成本，加上支农再贷款管理严格，使农村信用社对支农再贷款的使用呈收缩之势。因此，要加速农村资金的有效回流，必须开辟新的通道。可将邮政储蓄机构尽快改造为邮政银行，可改变当前邮政储蓄机构在农村只吸储不贷款的运行模式，也可继续维持邮政储蓄机构职工就业现状。目前邮政储蓄银行的改革方案已经出台，但方案中对邮政储蓄银行的资金运用上只规定了两大用途：用于大型的基础建设和投向资金市场。且邮政储蓄银行只设到省级，依然是集中资金使用的模式，呼吁了多年的邮政储蓄资金回流农村的机制依然没有建立。在邮政银行未正式成立之前或对县一级的邮政储蓄部门，上级邮政部门要适当放宽基层储汇机构除交存人民银行转存款后剩余资金的限额，鼓励基层储汇局与农村信用社开办协议存款或委托贷款业务。建议按照市场的运行规则，对邮政储蓄资金，可以直接购买以国家名义发行的农业发展特种债券，确保农村资金回流归位。中央银行应当扩大支农再贷款规模和使用范围，将邮政储蓄机构从农村吸收的存款重新返回农村，这对于农村信用社的保质补贴利息也是一种补偿。

(七)建立农村金融风险补偿机制

一是建立农业信贷风险基金，发挥对农业经济的补偿作用。二是加快农业保险制度建设，把农业保险纳入农业经济发展的总体规划，考虑组建政策性农业保险机构，或者委托政策性银行开办农业保险业务，政府可以对参加保险的农户实行保费补贴，引导农民参保意识；也可以鼓励商业性保险机构开发农业保险业务，鼓励农村金融机构代理农业保险业务。同时，可以运用财政、税收、金融、再保险等经济手段支持和促进农业保险发展。三是推进农村金融的利率市场化改革，实行适度的城乡差别利率。完善中央银行调节机制，实现金融资源在城乡间的合理配置。限定县域金融机构上存资金比例，对上存资金利率实行最高限管理。大力发展农村票据市场，放宽对农村金融机构再贴现的条件，调节信贷资金流向。四是推进农村金融利税改革，县城内金融机构要将吸收存款一定比例资金投放当地使用，对新增当地支农贷款超过60％的给予享受减免税收优惠政策。

农村金融体体制改革必需适应时代的要求，十一五”期间，必需紧紧围绕党中央国务院构建社会主义新农村的方针政策，正确剖析旧体体制的利弊，认真分析新农村建设对农村金融支持需求，不断创新和改革，形成高效稳健的多层次的、充满活力的、健康有序的及可持续发展的农村金融体系。从而步入“新农村”发展有赖金融支持，金融辉煌需要“新农村”添彩的良性循环轨道。

参考文献

中国人民银行合作金融监管司，《农村信用合作社文件汇编》，中国言实出版社，2001年

曾志耕，《金融监督管理学》

杨骏，中国人民银行金融研究所，《当前我国农村金融体制改革的争论》，《金融参考》2005年第6期

刘仁伍，《略论农村金融制度创新与方向》，《金融时报》，2006年1月

汤小青，《中国经济转型时期的金融财政问题研究》，新华出版社，

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