一、理论基础和现实背景

二、农村信用社小额农贷的重大意义和实际效果

三、如何进一步完善农村信用社农户小额信用贷款制度

内 容 摘 要

  农村信用社是主要为农业、农民和农村经济发展服务的社区性金融机构。为适应新时期农民和农村经济发展的需要，农村信用社逐步探索形成了一套适合农村特点的小额信用贷款方式和联户担保贷款方式。这是我国农村信贷管理制度的重大改革，对解决农民贷款难、促进农民增加收入、改进信用社业务经营发挥了重要作用，但农村信用社小额信用贷款制度还存在一些值得思考和重视的方面。

对农村信用社小额信用贷款问题的研究 

         农村信用社是主要为农业、农民和农村经济发展服务的社区性金融机构。为适应新时期农民和农村经济发展的需要，农村信用社逐步探索形成了一套适合农村特点的小额信用贷款方式和联户担保贷款方式。这是我国农村信贷管理制度的重大改革，对解决农民贷款难、促进农民增加收入、改进信用社业务经营发挥了重要作用。

理论基础和现实背景 

一般意义上的小额信贷，是指向分散的低收入群体和个体经营者提供一种额度较小的金融信贷服务。国际上，提供这种金融服务的机构既有政府组织，也有非政府组织；既有大型商业银行，也有规模较小的储蓄信贷社、信用合作社等小型金融机构；既有银行机构，也有非银行金融机构；既有国际金融组织参与，也有民间团体介入。小额信贷活动之所以产生和发展，是有其客观经济基础的。一是低收入阶层是必然存在的，而且分布比较分散；二是对这类群体不能完全依靠政府无偿救助，需要通过信贷扶持帮助其培养和建立自我发展的意识和能力；三是这类群体获取贷款的条件和能力不足，一般不具备抵押担保实力。因此，小额信贷是适应社会经济发展规律的一种必然产物。 小额信贷在发展过程中，一直受到各国政府的广泛重视和支持。现代意义上的小额信贷在20世纪80年代开始兴起时，主要目的是将原来由政府补贴的金融服务模式，引入市场机制，逐步过渡到由金融机构按市场方式运作。在这方面，世界许多国家都进行了很好地探索，并结合自身特点，建立了各具特色的运行模式，如亚洲的孟加拉国Grameen银行小额信贷模式 (即通常所称的“孟加拉模式”)、印度尼西亚Rakyat银行模式等。这些小额金融信贷的发展，通过采用以团体或伦理道德为基础的贷款方式，解决了缺乏抵押物问题；通过频繁收集还贷、社会压力、承诺提供重复贷款等解决了贷款拖欠问题，从而有效帮助了低收入贫困群体、低收入家庭和个体经营者实现金融可持续发展。 目前，国外小额信贷实践中比较有代表性的是“孟加拉模式”，其主要特点：针对低收入者缺乏有效财产抵押担保的实际情况，实行若干农户组成联保小组，在相互担保的前提下对其发放信用贷款；这种贷款由于没有有效财产抵押担保，风险较高，一般利率较高。

我国是个发展中的农业大国，农业人口占比大，收入低，分布广，规模小，发展小额信贷十分必要。 

(一)以农户家庭承包经营为主的生产方式，是开办小额信贷的客观经济基础。目前我国社会经济发展仍处于社会主义初级阶段，以农户家庭经营为基础的生产方式还将长期存在下去。随着社会主义市场经济的发展，农民对脱贫致富、发展生产的资金需求将日益强烈，而农户分布广、户数多且单个规模小的特点，决定了必须有相应的零星分散、额度小、总量大的金融服务与之相适应。 

(二)有效解决农民贷款难和信用社难贷款的两难问题，是开办小额信用贷款的现实需要。近些年来，农村金融领域反映比较突出的问题，一方面是农民贷款难，主要是因为农民缺乏有效的财产作抵押担保，因而很难从金融机构获得贷款；另一方面是信用社难贷款，主要是按照有关贷款管理的规定，出于审慎原则和控制风险的需要，农村信用社在向农户发放贷款时一般都要求抵押担保，但由于绝大部分农民无法提供可供有效抵押担保的财产，因此，信用社很难向农民发放贷款。科学合理地处理农民贷款中的抵押担保问题，从而解决农民贷款难和信用社难贷款这一两难问题，是一个必须面对和迫切需要解决的现实问题。 

(三)变革服务方式，防范信贷风险，是农村信用社开办农户小额信用贷款的内在要求。受传统经营体制的影响，多年以来，我国的农村金融机构在贷款投向上多企业贷款，喜欢上大项目，信贷方式简单划一，其结果不仅没有照顾到对农户和农村个体经营者合理的信贷需求，而且也使金融机构本身的贷款风险过于集中。80年代末90年代初乡镇企业大发展时，农村信用社投放了大量的企业贷款，后期随着乡镇企业发展中出现的波动，农村信用社贷款大量形成死滞，教训十分深刻。

农村信用社作为服务“三农”的社区性金融机构，服务的重点是广大分散的农户，如何将有限的资金切实用于支持农户发展生产，增加收入，如何在改进服务的同时又能够防范信贷风险的产生，迫切需要寻求一种既能够贷得出，又能够收得回，确保信贷资金安全有效运营的新的信贷方式。 围绕如何解决好农村千家万户农民的信贷服务问题，在中国人民银行指导下，农村信用社进行了不断探索和实践。在总结各地经验的基础上，借鉴国际通行的农户小额信贷做法，中国人民银行在1999、2000年相继制定颁布了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》，提出农村信用社要适时开办农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借贷。在上述文件指导下，各地进一步探索实践，创造出了以“贷款证”、“资信卡”、“富民卡”、“一证通”等为代表的一系列符合农民实际需要的贷款方式，受到各方面的一致好评。2001年，为配合在农村开展的“三个代表”重要思想学教活动，人民银行党委在江西省婺源县直接组织试点，并总结各地实践经验的基础上，于2001年12月制定下发了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，12月10日召开“总结推广农村信用社发放农户小额信用贷款、建立信用村镇座谈会”，对农村信用社开办农户小额信用贷款工作进行部署，要求在全国范围内普遍推行农户小额信用贷款方式。 基本做法和指导原则 农户小额贷款是指以农户自然人为贷款对象，基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。与国外通行的“盂加拉模式”的小额信贷相比较，我们所讲的农户小额信用贷款既汲取了它的合理成份，如对缺乏有效抵押担保的农户实行信用放款，不再需要抵押担保，同时又剔除了诸如高利率、倾向妇女、周期较短、频繁还款等不切合我国农村实际的内容。 这类贷款的基本做法是：首先在乡、镇信用社以农户为单位，建立农户的贷款档案，将农户家庭经济情况、主要从事的经营活动等内容记录在内。其次，农村信用社成立农户信用评定小组，对农户的信用等级进行评定。小组成员以信用社人员和农户代表为主，同时吸收村党支部和村委会成员参加。评定小组根据农户个人品质、还款记录、生产经营活动主要内容、经营能力、偿债能力等指标，对其信用程度进行评定，一般分优秀、较好、一般三个档次。第三，在信用等级评定的基础上，农村信用社根据不同农户的信用等级，对农户颁发贷款证。发证以后，持有贷款证的农户，在需要小额信用贷款时，可以凭贷款证及有效身份证件，直接到信用社营业网点办理限额以内的贷款，勿需再层层办理批准手续。由于农户小额信用贷款采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的办法。因此，只要不超出贷款证上核定的贷款限额，农户需要贷款可随时到信用社办理，而且贷款还了以后还可以继续再贷，周转使用。 对超过小额信用贷款限额的更高层次的资金需要，实行多户联保贷款。农户小额信用贷款主要满足的是农户一般性的种植和养殖业的资金需要，一些规模较大、层次较高、期限较长的资金需求，靠小额信用贷款已经满足不了其需要。对这类情况，可以采取3—5户农户组成联保小组的办法，发放联保贷款。农户联保贷款实际是一种多人担保贷款，但与一般的担保贷款不同，它不是靠财产或经济收入来担保，而是以农民的信誉作担保，符合农村和农户家庭经济的实际状况。 与此同时，开展农村信用村镇创建活动。针对社会信用意识淡薄、逃废债较多的实际，在评定农户信用等级、发放小额信用贷款的基础上，各地农村信用社与地方基层党组织共同开展了信用户、信用村和信用乡镇的创建活动。对整体信用程度较高的村和乡镇，可以评定为信用村和信用乡镇，对这些信用村和信用乡镇的农户，信用社在同等条件下实行贷款优先、手续简便、额度放宽、服务优先。这种做法紧密依靠地方党政，充分发挥村党支部的作用，把村民委员会作为广大农民群众自治组织和农村信用社作为广大农民合作组织这两大优势有机结合起来，在改善农村信用环境的同时，有力地推动了农村精神文明建设。 在推广农户小额信贷过程中，各地严格按照总行统一部署和要求，始终坚持、把握了以下几项原则：一是尊重农民意愿，维护农民利益。小额信用贷款由农户自愿申请、自主使用，并自觉按期归还贷款本息。不能违背农户意愿安排贷款，更不能以物抵贷，以贷抵交税款，抵交“统筹”，也不得强令农户借贷合资兴办项目和创建所谓的“形象工程”。二是充分发挥地方党政特别是村党支部和村委会介绍、推荐贷款，参与农户信用等级评定，监督贷款发放和使用，协助回收贷款等方面的作用。三是切实维护农村信用社的经营自主权。农村信用社是农户小额信用贷款发放的主体，贷款的发放需要遵循基本信贷原则，坚持自主审查和批准贷款的发放，自主决定贷款数量、期限、利率。四是实事求是，量力而行，循序渐进，讲求实效。在全面推广农户小额信用贷款过程中，注意做到因地制宜，制定计划，分步实施。特别是在开展创建信用村(镇)活动中，坚持先试点、后推开，先村(组)、后乡 (镇)，由点到面，逐步扩大，不搞一哄而起，不搞形式主义。五是加强管理和监督，防范贷款风险，提高小额信用贷款的使用效果。要对信贷人员发放、管理和收回农户小额信用贷款制定责任目标，确保农户小额信用贷款既要有足够的信贷总量和覆盖面，又要有较高的质量和回收率。特别要加强贷后的跟踪检查，确保贷款正常运行，防止形成风险。 

农村信用社小额农贷的重大意义和实际效果

 农村信用社开办农户小额信用贷款，不仅有效缓解了农民贷款难问题；而且有力促进了农村信用社自身业务发展。实践证明，农村信用社开展农户小额信用贷款，是我国农村信贷管理制度的重大改革，是农村金融部门实践“三个代表”重要思想，为农民办好事、办实事的具体体现；是响应党中央“建设社会主义新农村建设”号召的务实之举。

 (一)农户小额信用贷款是我国农村信贷管理制度的重大改革 农户小额信用贷款方式既借鉴了国外小额信贷合理的部分，又紧密结合了我国农村和农村信用社的实际，是我国农村信贷管理方式的重大改革，集中体现：

一是农户小额信用贷款是一种自然人贷款，不是企业贷款，也不是项目贷款，对农户的自有资金没有严格的比例规定，主要是以农户的信誉和偿还能力为依据发放的信用贷款，不需要抵押担保；

二是这种贷款经一次核定限额后，在限额以内农户需要贷款只需到信用社营业网点直接去办理，不再需要层层审批；

三是农户小额信用贷款既坚持信用社贷款的自主权，同时又充分依靠地方党政和广大农民群众。贷款由信用社自主发放，但贷款的多少须根据村党支部、村委会和农民代表等参加的农户信用等级评定小组评定的结果确定，这是其他贷款所没有的；

四是这种贷款手续简单，办理快捷，比较适合农民借贷的特点；

五是农户小额信用贷款采取一次核定、分次发放、周转使用的办法，与一般贷款逐笔审批、借新还旧的做法有明显不同；

六是这种贷款的用途既可以是农业生产、商品经营，也可以是农民消费，范围很广泛。总的来看，农户小额信用贷款适合我国广大农村以家庭承包责任制为基础的生产方式以及分散经营、规模较小的实际状况，同时，又使农村信用社的借贷活动与广大农民群众密切结合，充分体现了合作金融组织的特点。1999年以来的推广实践充分证明，这种信贷管理制度的创新，深受广大农民群众、地方党政和农村信用社的普遍支持和欢迎，是符合各方面实际需要的一种较好的信贷模式。

 (二)开展农户小额信贷是实践“三个代表”重要思想的很好体现 

一是通过简化农民贷款手续，促进农民增收，有效维护了农民群众的根本利益。能够方便快捷地得到贷款支持，以发展生产，扩大经营，增加收入，是广大农民群众的根本利益所在。农村信用社通过对农民核发贷款证，在核定的贷款限额以内对农户发放勿需抵押担保的信用贷款，极大地简化了农民的贷款手续，方便了农民借贷，前几年普遍反映贷款难的情况得到了根本缓解。从一些地方的典型调查情况看，农民从事一般种植业和养殖业的生产资金需要基本已经满足。便捷的贷款手续使农民生产经营活动的资金需要得到及时供应。

二是通过增加贷款投入，推进农村产业结构调整，有力支持了农村先进生产力的发展。近年来，随着粮食供求状况的转变，我国农业和农村经济发展进入了新的阶段，党中央、国务院也及时作出了农村经济结构战略性大调整的部署。在各级政府的大力推动下，农村产业结构调整的步伐逐步加快。农村信用社通过开办小额信用贷款，择优扶持符合国家产业导向的生产经营活动，不断加大信贷投入总量，有力地支持和配合地方产业结构的调整。在工作开展过程中，各级农村信用社充分发挥自身优势，为地方制定产业结构调整规划出谋划策，帮助地方确定产业重点，一定程度上起到了保障农村产业结构沿着正确方向调整的作用，有力促进了农村先进生产力的发展。

三是通过密切党群关系，优化农村信用环境，有力促进了农村精神文明的建设。在农户小额信用贷款工作开展中，一个重要的环节是充分发挥基层党支部、村委会熟悉农户情况的优势，对农户的信用状况进行评定，并以此作为核定贷款限额的依据。这样做，客观上就要求基层党支部和村委会的干部要贴近农民，熟悉农民，了解农民的疾苦，与农民打成一片，同时，也要求农民群众充分依靠党支部、村委会，与他们保持密切联系，有困难及时向他们反映。实践证明，这种上下互动的过程，是党群关系得到了极大改善，收到了意想不到的好效果。信用村镇的创建活动，极大地调动起了农民群众的信用意识，“守信光荣，失信可耻”的观念逐步加强，良好的农村信用氛围正在形成。农村信用环境的好转，有力促进了农村精神文明和先进文化的建设。据调查了解，很多基层党政领导反映，农户小额信用贷款“不仅成为致富联系农户的金融纽带，而且成为改善干群关系的载体”、“一些干部说，以前村民总说我们只知道收粮收款，不理解我们，现在配合信用社送资金、送技术，村民很欢迎”。据一家国内权威刊物报道，河南新郑市郭店镇海寨村过去是有名的上访告状村，通过信用社依靠村党支部发放小额信用贷款，“如今，这个乱村已变成了富裕村、文明村”。 

(三)农户小额信用贷款的推行，极大促进了农村信用社自身业务的健康发展  积极开展农户小额信用贷款工作，在促进农业和农村发展，帮助农民增收的同时，也得到了农民群众和社会的良好回报。由于农民和地方党政都从农村信用社得到了实惠，因此，对信用社的支持也在不断加大，自觉到信用社存款的多了，自觉给信用社归还贷款的也多了，帮助信用社联系和介绍业务的也多了，从而使农村信用社各项业务得到更快发展。

三、如何进一步完善农村信用社农户小额信用贷款制度

进一步发展完善农村信用社农户小额信用贷款制度，还需要在以下几个方面予以重视：

 (一)进一步提高认识，增强工作的自觉性。要充分认识到，发放农户小额信用贷款是利党、利国、利民、利社的实事，不仅有利于解决农民贷款难问题，促进农民增加收入，而且有利于扩大农村市场，促进国民经济健康发展；不仅有利于农村信用社自身发展业务，改善经营，改善服务，而且有利于密切基层党政与群众的关系，增强农村信用社与广大农民的血肉联系，提高农村信用社的知名度，是实践“三个代表”重要思想，为农民办好事、办实事的重要举措。要进一步统一思想，提高认识，把推广农户小额信用贷款、改进支农服务这项工作转变为一种自觉行动，提高工作的主动性、自觉性，采取有效措施，切实把这项工作做好，把好事办实，把实事办好。 

(二)健全完善农户小额贷款的资金供给机制。全面推行农户小额信用贷款，需要有充足的资金能够保障供给。为此需要采取从综合措施，多渠道解决农村信用社资金供应问题。一是农村信用社自身要加大吸收组织农村闲散资金的工作力度，通过改进服务，提高吸收存款的能力，通过盘活旧贷，增加支农资金实力；二是逐步推进农村信用社利率改革，实行灵活的存贷款利率浮动政策，增强农村信用社组织资金的能力和经营的灵活性；三是加强农村信用社地区之间的资金调剂与融通，逐步探索建立全国农村信用社相互之间的资金调剂市场；四是对农村地区支农资金不足的，特别是中西部地区、少数民族地区，人民银行继续安排支农专项再贷款进行支持。 

(三)逐步建立完善农户征信体系。个人信用制度是农村信用社发放小额信用贷款，控制信贷风险的一项基础制度。农户小额信用贷款自推行以来，虽然做了一些探索，但目前的工作主要是建立贷款对象的个人信用档案，对客户的道德品质、社会信用、家庭经济状况、主营业务收入、生产经营能力、资金需求、偿债能力等进行记载等一些基础性工作，还缺乏统一的行业性的评价标准，还没有形成一套完整、系统、规范化的制度。因此，今后要在现有农户信用等级评定、信用村镇评定的基础上，进一步统一标准，规范操作，提升信用评定的层次和质量，逐步建成农村个人征信制度体系，并推进农村整体信用文化和环境的建设与发展。 

(四)进一步完善信贷服务网络。农村信用社既要为广大分散的农户提供信贷服务，方便农民借贷，又要讲求经济核算观念，尽量精简人员，这就对农村信用社的服务提出了很高的要求。农户小额信用贷款工作量大，需要农村信用社一方面要减少内勤、增加外勤人员，并通过实行客户经理制，加大对农户贷款的营销力度；另一方面，要充分发挥村党支部、村委会的作用，并发展培养农户联络员，吸收农村社会中有影响力的人员帮助信用社发展业务，逐步形成县、乡、村、组各层次都有农村信用社信贷服务人员的服务网络体系。 

(五)理顺农户小额信用贷款的外部政策环境。一是建立健全和完善有关法律法规，明确农村信用社的性质、职能定位，使农村信用社业务经营在法律保下正常开展。二是理顺农村信用社发展农户小额信用贷款的政策环境，对农村信用社办理的农户小额信用贷款要免征营业税，通过这种机制鼓励农村信用社增加对农户贷款的投放；三是采取有效措施帮助农村信用社消化历史包袱，减少资金占压，增加支农资金供应；四是建立农业保险和农业贷款担保制度，确保农村信用社农户贷款的风险控制与保障能力。 开展农户小额信用贷款及创建信用村(镇)活动是一项复杂的系统工程，也是一项长期的任务。要通过过细的工作，经过艰苦的努力，不断推进这项工作稳步有序进行，为促进农业和农村经济发展和增加农民收入作出新的贡献。

参 考 文 献

1、曹子娟，《中国小额信贷发展研究》，中国时代经济出版社，2006年

2、李丹，对推广农户小额信用贷款的思考，中国金融网，2005。

3、朱雪明，实现农户小额信用贷款可持续发展的几点建议，中国农村研究网，2003年9月17日。

4、《对推广农户小额信用贷款的调查与思考》，中国金融界网。

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