目 录

一、农村欠发达地区推行农村社会养老保险存在的主要问题

 （一）政府责任欠缺；

 （二）缺乏必要的法制基础；

（三）没有达到社会保障的目的；

（四）基金难以保值增值；

（五）不如商业保险有竞争力；

（六）其他不足。

二、解决农村社会养老保险的对策

（一）推行新型农村社会养老保险的指导思想；

（二）通川区推行新型农村社会养老保险的构想；

1.解决缴费问题的措施

2.建立健全保险缴费的管理措施

3.解决现行的农村社会养老保险和新型农村社会养老保险的过渡问题

内 容 摘 要 

当前，在中央政府的响应号召下，全国各地正在积极推进社会主义新农村建设，我们有必要站在建设社会主义新农村的大框架下，围绕经济发展，农民增收等主题，来重新审视当前各项工作，特别是我国的弱势群体：农民和农民工。所以建立和完善农村社会养老保险工作尤其重要。

本文根据自己工作地区的实际工作经验与理论相结合，探讨了目前农村社会养老保险工作存在的具体问题及不足，和今后如何解决好、发展好农村社会养老保险工作。

关键字：新型农村社会养老保险 政府责任 法治基础

保障目的 基金的保值增值 提升竞争力 

如何建立和完善农村社会养老保险制度

 —— 以达州市通川区为例

为了保障老年农民的养老，1986年10月，我国开始尝试建立农村社会养老保险。1990年7月，国务院召开专题会议，确立了我国农村社会养老保险所遵循的五个原则，即农村养老保险方案应当贯彻“保障农村老年人基本生活原则，养老资金以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持原则，自助为主、互济为辅原则，社会养老保险与家庭养老相结合以及各类人员养老保险一体化原则”等。可是实际的情况并不理想，截止1998年上半年，尽管全国已有80%以上的县参加了保险，但只占应该参保人数的12%。以四川欠发达的达州市通川区农村地区为例，虽然推行了农村社会养老保险，但全区农村目前还有93.2%的人依然沿袭建国后确立的土地保障和家庭养老。可见建立农村社会养老保障制度依然任重道远。

一、农村欠发达地区推行农村社会养老保险存在的主要问题

建立无固定收入人口的社会保险制度，是一项世界性难题。在我国这样一个经济发展水平低、地区差异大、农业人口占多数、老龄化程度日益严重的国家建立农村养老保险制度，更是一项十分复杂而艰巨的工作。作为一项新事物，目前，在四川达州通川区农村推行的社会养老保险存在的问题或缺陷是相当明显的。

（一）政府责任欠缺。政府未尽责任集中表现在三个方面：第一，未尽到主导责任。1992年民政部《县级农村社会养老保险基本方案》（简称《方案》，下同）中对政府责任界定了一句“政府予以政策扶持”，这与政府在社会养老保险制度安排中具有不可替代的主导作用是不相符合的。放眼世界的社会养老保险，如果没有政府的组织与资金支持，那么社会养老保险是很难成功的，也发挥不出应有的作用。按理说，推行农村社会养老保险是事关农民生存与发展和公民基本权利的一件大事，应该由重要政府统一在全国组织实施，而不是由地方甚至是一个县为单位来自主实施，而目前政府责任的定位不清，政府责任与民间责任的划分不清，中央政府与地方政府的责任划分不清等问题构成了社会养老保险制度进一步完善和发展的瓶颈之一。第二， 未尽到资金支持责任。从时间发展趋势来看，农村社会养老保险的发展，政府必须提供一定的资金支持和缴费补贴。我国从1994年开始，实现分税制后，中央政府与地方政府之间财政责任就没有明确、没有均衡过，这种责任不明确、财政来源不稳定的现象必将影响社会保障这一正式制度安排的稳定、健康、有序和持续地运行。加之《方案》中关于资金筹集规定为“坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，没有规定国家财政履行投入职能，在进行制度设计时就让三方缴费变成了两方缴费。然而，现实中集体经济随着撤消公社建立乡村体制后，“集体”退出了历史舞台，集体退出的这部分职能相应转给国家了，但是，实际中政府财政很少对农村社会养老保险进行过投入。就社区而言，尽管全区社会保障补助支出年年在增长，但除了传统的福利救济外，真正用到农村社会养老保险类的社会保障补助却是零投入。第三，未尽到强制推行责任。目前在通川区农村推行的社会养老保险，所实施的方案是依据民政部1992年的《县级农村社会养老保险基本方案》制定的本区实施方案，在方案中明确了农民参与的自觉性，没有强制要求农民必须参与，也不采取“一刀切”的办法，强调的是自愿自主，与真正意义上的社会保障应该是政府在辖区范围内统一强制实施是相悖离的。

（二）缺乏必要的法制基础。从理论上说，社会保障又表现出法制保障。但从总体上看，中国的社会保障立法十分滞后，尤其是农村社会养老保险的立法，通川区农村社会养老保障从1992年开始实施起到现在，依赖的是民政部1992年制定的《县级农村社会养老保险基本方案》，而且还是以民政作为主管部门印发的。通过清理整顿后，主管单位由民政部门变更到劳动社会保障部门后，并没有对该《方案》提出修改意见，从法律的角度来说，这是根本就不具备法律效力的，因而农民不信任，使现行农村社会养老保险方案在实际操作中缺失了前提，推行中遇到的困难和达不到的效果是可以想象的。

（三）没有达到社会保障的目的。一是不能解决现实的老龄化问题，没有体现有效性的原则。目前在该区农村一般都是老人为儿子、孙子买一份保险，很少有中年人为自己买保险的，目前参加保险的人中，受益的人是30、40、50年后的，给小孩子买保险的多于为自己买保险的，养老保险要解决的老龄化并没有在现实的实践中得到解决。二是“保富不保贫”，没有体现公平性的原则。目前在该区推行的农村社会养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。而且国家对待农民也就是经济条件好的农民，参与的积极性较高，而经济条件差的农民则没有能力缴纳保险费。因而参加养老保险的人几乎都是农村的富裕农民、有缴费能力的农户，而家庭经济困难、无缴款能力的农户恰恰又未参加人口养老保险。前者不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决，而养老成问题的农民则没有能力参加，这种“保富不保贫”的养老保险制度，并不是真正意义上的社会养老保险。在这种制度安排下，解决不了社会矛盾和社会需要，起不到济贫、防贫的作用。三是覆盖的人口占全区农民总人口比例太少，没有体现普遍性的原则。现代农村社会养老保险应该是在政府的主导下，通过保障社会成员的经济安全来保证社会稳定与安全的目的，应该是覆盖全体居民的。从目前来看，该区还有93.2%的农民依靠传统“家庭养老+个人储蓄养老”保障方式养老。游历于社会养老之外，缺乏社会养老保险的普遍性，没有对农村居民的基本生活提供保证，还不是一种社会福利制度安排，没有达到社会保障的目的。

（四）基金难以保值增值。一是《方案》对这部分农村养老保险资金的使用方式规定了“基金以县为单位统一管理。增值保值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制”，作为统筹单位的通川区农保局对这笔资金缺乏保值增值手段。只能按《方案》中明确的保值增值手段存银行和买债券，拿存款来计算，在兴办农村社会养老保险时银行利率是1分2厘，最高时达1分5厘，现在是2厘多，给老百姓兑付的是8.8厘，仅以目前银行的存款利率作为保值增值的手段，是难以达到最初民政部指定的保险金领取标准的，以后会存在兑付亏空，以全区的兑付来算帐，从事基金管理的人员估计基金入不敷出大概在30年左右的时间，管理的基金风险太大。二是雇员无管理能力。由于《方案》可以“按规定提取管理服务费……”，目前通川区农村保险养老局人头费虽纳入财政预算，人员自身素质并不高，没有能力和水平来确保基金的保值增值。三是通川区农村社会养老保险的资金来源渠道仅是农民，参与人数不足，基金池规模太小，不能抗风险。全区到2004年不到400万元，农民人均基金池规模不到15元。在推行中，农民普遍缴费水平选择的是1992年民政部制定的《农村社会养老保险基本方案》低档起步，即每人每月2元的标准缴费，若连续缴费10年每月则领取养老金4.7元，连续缴费15年每月则领取养老金9.9元。该区1998年进入整顿以后，这项工作基本处于停滞不前的状态，90%的参保户未延续缴纳保险金，即使参保也不能起到养老的作用。

（五）不如商业保险有竞争力。20世纪90年代以来，城市商业保险如雨后春笋般纷纷成长，逐渐涌向农村时，这些手段和方式灵活的保险严重挤占了社会保险的资源空间。目前，区劳动部门虽然推行了农村社会养老保险，但各类商业保险公司通过多种关系和渠道对乡村干部、教师、学生和独生子女也进行保险，并且这些保险公司措施灵活，保险人员主动出击，方法得当，投保人数较多，只有《通川区农村社会养老保险基本方案》在被动地等待农民自己去买保险。商业保险虽然不可能有社会养老保险的优越性，但相比现行的农村社会养老保险却有法律上、兑付上的可靠性，在目前的该区农村占有了大量的保险资源。

（六）其他不足。一是《方案》对参加保险的人，不分有没有雇佣关系，只分户口关系。凡是农业户口的，则可以参加所谓的农村社会养老保险，《方案》中规定参加保险的农村人口可以包括民办教师、乡镇招牌干部、个体工商户、乡镇企业职工、义务兵、农村医生等。其实，在规定可以参加农村社会养老保险的人中，乡镇企业的职工、乡镇招聘的干部、民办教师等这些都是具有雇佣关系的，应该是三方缴费，而农民没有雇佣关系，则只能是两方缴费。二是《方案》中规定了多档起步的办法，即农民参加保险时，可以选择月缴费2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元共10个档次，也可以选择一次性缴费。这个办法虽然考虑了农民的经济承受能力，但与社会保障公平合理地给付与负担是相悖的，使社会保障起不到进行国民收入再分配的职能。三是没有对今后的农村和城镇居民养老保障要不要衔接、如何衔接进行统筹考虑，无法有效地解决现在及今后一部分农民转变为城镇居民后的养老保障问题，也无法真正解决目前已存在的“准城市人”即农民工的养老保障问题。由于这些制度设计上的问题，这种农村社会养老保险实质并不是一种真正意义上社会保险，只能算是一种老年的储蓄，与农村推行的商业保险无异，对全体农村居民不能起到应用的保障作用。

二、解决农村社会养老保险的对策

在我国农村欠发达地区建立社会养老保险制度，是一项十分复杂的系统工程，既不能照搬国外经验，也很难仿效城镇职工的养老保障体系，应综合考虑农村社会、经济、人口、历史传统等各种因素，在此基础上形成适合农村的切实可行的养老保障制度。

推行新型农村社会养老保险的指导思想

（1）我国农村社会养老保险制度不是西方发达国家的那种高福利型的养老保障，而只能是低水平的、基本的保障，是一种救助式社会保障模式；它也不是城镇那种普遍的、代际代内资金调剂的统筹共剂性的保障，而只能是由自己缴费与子女、土地供养相结合的保障；也不是单纯面对“未来老年人”的商业性养老保险，而是兼顾国情、计划生育等基本国策和农民的养老需求的保障制度。

（2）以保障老年人基本生活为目的，满足大多数人的最低生活和生存要求，实行政府主导，即中央政府必须主导全国的农村社会保障制度政策的制定和执行，保障农村公民的基本人权，

 （3）坚持资金个人交纳与国家财政支持为主，国家予以法律保障；坚持社会养老保险与家庭养老、土地保障相结合，辅之以商业保险。即应当是社会救助与社会保险相结合的保障制度。

 （4）坚持农村务农与务工、经商分开的国家两套社会保障制度；坚持确定时点在全区统一实施，不搞以点到面，逐步发展。在推行过程中，先将农村人口分为两类人：一是农民；二是农民工。即农民纳入农村社会养老保险体系，农民工应该等同于雇工一样，这类人的保险方案三方缴纳：即雇主、政府、本人，应纳入城镇社会养老保险方案；而农民则只有两方缴费：政府、本人。选择农民工缴费的就不能选择农民缴费，选择农民缴费的则不能选择农民工。而且一旦选择农民工缴费则退出农村土地，让农村的土地逐渐并到大户手中，增加土地的效益。

 （5）最低标准原则。通过实施农村社会保障制度每个公民不因疾病、残疾、性别、老年而使生活陷入最低生活标准以下。只有保障最低的标准才能让广大农民进入保险的体制是最低的，因为只有低保障才能有低收入，否则门槛太高，广大农民尤其是西部农民难以步入其体制内。

 （6）必须强调个人职责与权利对等原则。即农民必须缴费，才能享受权利，建立家庭帐户，实行累计制。

 （二）通川区推行新型农村社会养老保险的构想

1.解决缴费问题的措施。强调所有农村居民家庭必须纳入国家社会养老保险体系，实行固定费率标准缴费，对低于最低生活标准的由中央财政、地方财政予以补贴，补贴额度以经济发展程度确定，五年进行一次测算调整更换。

通川区内所有的非城镇户口、在农村拥有有土地农村居民。一般以农村为单位确认，对现有农村人口进行普遍选择，选择农村人口的参加农村社会养老保险，选择城市社会养老保险的农村人口则必须退出农村土地。而不是过去的村办企业、乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等也可以参加农村社会养老保险，这部分人必须纳入城镇社会养老保险，因为这部分人存在雇主，有雇佣关系就有三方缴费，而不是农村的两方缴费。缴纳保险年龄不分性别为25周岁至65周岁。领取养老保险金的年龄一般在65周岁后。

缴费标准：以上年农民人均纯收入为基数按一定百分比进行统筹，经济能力强的多提供养老金，而发放时则不考虑提供的多与少，而只是生活最低需要确定一个统一标准。对过去的多档次月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元的十个档次进行调整，改为目前的月缴费按上年农民人均纯收入的固定比率来缴纳。养老保险可以补交和预交。个人补交和预交保险费的年数不得超过40年，预交年数一般不超过3年。

对农民人均纯收入低于800元以下的人群进行补助，使其缴费能力达到最低缴费标准，也就是每个人都必须缴费。对于人均纯收入在5000元以上的农户，其缴费标准只按5000元计算，超过部分不再计算缴纳标准。实行高低额都限制的缴费办法。

2.建立健全保险缴费的管理措施。保险缴费一般以家庭缴费，记入家庭帐户。每个家庭发一个帐户卡，实行一卡通。强调家庭的保险户以女性的名字进行登记，以改变目前在农村推行计划生育后，农村居民重男轻女等造成的种种问题，尤其是性别比失调将会出现的社会问题。每次发放保险金以家庭进行领取。而不是过去的以个人交费、个人领取，以个人交费无疑增加推行农村社会养老保险的难度。个人缴费在目前的我区农村存在一个家庭两个户，不利于管理，也不利于缴费，无形中加大了管理成本。

农村社会养老保险金的管理应该实行“收支两条线”监督，专帐专管，专款专用。地方动用保险基金必须经过省级人民政府批准。加强管理机构的职能与作用，将扶贫开发、民政局管理救济这部分人和职能全部与农村社会养老保险合并，开展对农村人口的救助。在乡镇利用民政所、乡镇财政所的职能，负责收取、支付保费、登记建帐及其他日常工作。村由文书代办，负责收取保费、发放养老金等工作。各管理机构的人员经费和公业务费一律由各级财政纳入预算，而不是靠“吃”管理费。

领取养老金从65周岁以后开始，根据交费的标准、年限，确定支付标准（具体标准，另行计算）。调整交费标准或中断交费者，其领养老金标准，需待交费终止时，将各档次、各时期近期积累的保险金额合并，重新计算。

鼓励商业保险公司到农村开办商业保险作为农村社会养老保险的补充。

3.解决现行的农村社会养老保险和新型农村社会养老保险的过渡问题。在推行上述方案时，应处理好以下几种情况：第一，对于已经缴费未领取养老保险金的，而且愿意将保险金转入新体制的，立即转入，缴费和享受都按新体制的办法执行。其已经缴费期达到最低标准的，按时间记入家庭帐户，未达到最低标准缴费的按最低标准记入家庭帐户，其成本由国家财政补助。不愿意转入的，立即退回本人，按新体制缴费执行。第二，对于已经缴费并领取养老保险金的，而且保险金超过最低领取标准的，按原办法继续领取；没有超过的按新办法最低领取标准领取。第三，对于从未缴费的人，在缴费期内的按新体制缴费；缴费期已过的人，按最低领取标准领取。第四，对于无力缴费的人，有国家财政补助其应该缴费的部分。终身无力缴费的人，则享受农村社会救助。无力缴费的人，经过努力又能缴费时，按新体制缴费，无缴费期的数据按农村社会救助办法享受待遇。

参考文献:1. 我国农村社会养老保险所遵循的五个原则(1992年民政部的《农村社会养老保险基本方案》)；

2.《通川区农村社会养老保险基本方案》；

3．1992年民政部《县级农村社会养老保险基本方案》

 

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