一、“合作金融”名不副实，已经面临多难而难以实现可持续发展。

二、中国的农村必须要有合作金融的存在与强盛，才能实现农村社会的兴旺与和谐。

三、“合作金融”改革偏向，对中国的改革推进与社会发展是一个不可忽视的深层隐患问题。

四、“合作金融”必须重塑，还原合作金融的真实面目。

五、“合作金融”的重塑与发展必须有赖于国家政策的引导和支撑。

六、“合作金融”规范任重，必须用法律来规范和维系农村信用社的运作。

七、“合作金融’’路径宽广，要理性选择重塑合作金融的战略路径。

内 容 摘 要

农村合作金融改革的理性路径

 中国发展中最为关键的是三农问题，而影响农村稳定、农业发展与农民增收的因素中资金支撑力度减弱是极其重要的制约。长期以来，中国农村一直处在严重的资金短缺状态下，资金融量不足，金融体系脆弱。金融作为社会生产的要素，对推动经济发展的作用越来越凸显，农村经济的发展与和谐社会的建设无疑离不开作为农村金融主力军的农村金融的存在和强盛。在商业金融逐渐退出与政策金融功能不断弱化的趋势下，仅存的合作金融已是支撑农村经济可持续发展不可替代的融资平台。但作为“合作性质”主体的农村信用社必须获得健康的金融生态，从而才能有效地反哺社会主义新农村与和谐社会的建设。重塑农村合作金融主体(农村信用社)不仅是农村金融改革的理性路径，而且更是农村金融科学发展的最优生态环境。

一

1、“合作金融”名不副实。 作为长期根植于我国广泛农村的农村信用社在性质上一直定位于“合作金融”的范畴。然而，50多年的发展历史一再证明：它既不是“民办”，又不是“官办”；既非“合作”，又非“股份”，几十年的摸索，至今方向不明，也未找到一条适合中国农村合作金融发展的有效之路，农村合作金融先天不足，又后天失调，长期在争议中、动荡中、夹缝中、博弈中挣扎，农村信用社长期在艰难的生态环境中寻求着极其维艰的发展，而这种发展完全是建立在目标模糊、制度缺陷、成本高昂、包袱沉重、效率低下、风险巨大、潜力匮乏条件下的短缺性“亚健康”，严重偏离了合作金融的轨迹。合作制最早起源于19世纪中叶西欧的农村信用合作社，因其符合农村生产特征、有助于缓解农村经济的资金压力而被广为采纳，有着广阔的前景与发展空间，对经济与社会的发展特殊作用不可替代。中国也不例外，而且更需要，因为中国还是处于初级阶段的发展中国家。但是中国农村的合作金融体制经过50多年的变迁已发生“变异”，没有一个基本定向，存在严重的组织缺陷，既不是遵循商业化建立起来的金融企业，没有完善的法人治理结构作支撑；也不是遵循“自主、互助、民主”的原则建立起来的互助性金融组织。因此，农村信用社的体制多变、机制不畅是长期以来制约其发展的重要诱因，也是生态环境难以得到优化的关键所在。突出表现在所谓的农村信用社“三会”制度难以真正落实，一纸空文，形非神更非，存在“代表非代表、自己选自己、理事不理事、监事难监事”的怪象，农村信用社究竟属于谁?与一并出现的“农村供销社”是否类同?无法真实界定，虽然在理论上是属于入股社员，但实际上是官化的“准国有”，更深层次的实质是属于农村信用社经营管理者(即高级管理人员)，责、权、利、险无法对称，丝毫没有“合作制”的影踪，称其为合作金融名不副实，已经面临多难而难以实现可持续发展。

 2、“合作金融”不可缺少。农村金融难、农业融资难、农民贷款难，一直是困扰中国农村发展的大问题。一方面除了农村信用社之外的金融机构每年从农村倒吸的资金不断增长，每年在3000亿元左右；另一方面作为“主力军”的农村信用社要上存准备金与上交利税每年在2000亿元以上，积累严重不足。专家保守预测农村金融缺口每年都在 5000亿元以上，而农村贷款只占全国贷款的10％左右，只有10％的金融资源在农村，农村如何获得健康发展资金要素自然成了瓶颈，资金供需矛盾愈来愈大，城乡差距也越拉越大。据农业部统计，中国农业增加值占GDP的比重近15％，但农业在整个金融机构占用的贷款余额不到6％，农民和农村企业从正规金融渠道获得的信贷支持还不足30％，而其中80％以上来自于十分困难的农村信用社。事实上，在中国大地上，银行类金融机构数量众多，国有、准国有、股份制商业银行甚至外资银行已经很多，而真正的合作制与股份合作制则没有或者甚少。在城市的大银行、小银行(如股份制商业银行、城市商业银行)也很多，惟独在农村的银行不但少，而且机构在萎缩、权限在上收、资金在倒流。若再将农村的合作制与股份合作制农村信用社都改成股份制必然会造成中国金融机构严重的结构性失衡。合作金融远离中国经济、远离中国农村已然是一个事实，然而合作金融却是金融体系不可缺少的一部分，与商业金融与政策金融有着完全不同的目标和方式，在中国的农村不仅不能弱化，而且必须强化。因为合作金融机构自身的制度设计和组织模式，在为社员服务方面具有内在的优势，是市场经济条件下弱势群体通过互助方式解决资金需求问题的有效手段，是一种成本最低的制度安排，在农村金融领域发挥着十分重要的作用；又因为它能提供商业金融与政策金融所无法替代的以小额分散为主涉及亿万农民的信贷服务，是界于官方金融与民间金融之间的最佳融资模式，最适合“三农”的实际。虽然农村信用社想再复原回真正的合作制难度非常大，但中国合作制的土壤十分深厚，需求十分迫切，我们从不怀疑合作制本身就是弱势群体自救和自我寻求发展的一种较为合理的制度安排。据权威测算，我国民间(地下)融资规模达10000亿元之巨，就是由于从正规金融机构难以获取融资服务而催生的。可以断言，中国没有合作金融，就意味着金融体系存在极大的缺陷，是一种畸型的金融体制，金融与经济无法实现对应和互动，金融体制的失衡与滞后必将导致地方性(社区性)经济难以持续发展，特别是中国的农村必须要有合作金融的存在与强盛，才能实现农村社会的兴旺与和谐。

 3、“合作金融”改革偏向。近年来进行的以改革产权为重点的农村信用社改革，虽然轰轰烈烈，取得了一定的成绩，但是每次农村金融改革都是在政府主导下的强势行政行为，效果不佳，难以达到预期，且形成了过度的路径依赖。其过程中多元目标之间矛盾越来越突出，农村信用社在取得追求利润目标与“支农”义务之间难以达到均衡，无论是入股社员，还是内部员工尤其是“高管人员”都有强烈的利益冲动，其所谓的“上级”部门“考核”也是将利润放在首位，完全按商业银行模式运作。对“三农”的服务功能越来越屈从于对利润目标的追求，利益的博弈必然使得“内部控制者”对“合作”的淡化，转向对“商业”的追逐，而希望“以商补农”更是一种不切实际的空想，大大背离改革的初衷。也就是说靠花钱买机制方式的改革将造成对未来预期的不正确，农村信用社依赖于政府的预期还将潜在，改革并未达到有效目的。当前的改革主要是将农村信用社一是“由小变大”------成立县、市、省级法人或联合社，扩大规模效应；二是将农村信用社“由农变商”------加速组建以赢利为目的的股份制商业银行，扩大利润效果(商业化)。农村信用社在政策的“引导”下基本上开始离农弃农，由农村信用社演变成的农村商业银行纯粹意义上的“农业贷款”比例不足5％，且呈加速下降态势。合作的纽带与支农的杠杆日趋“细化”，商业化繁荣后面隐藏着改革方向的加速偏离，“合作”成分愈来愈少，“商业’’氛围却愈来愈浓，而且体制越改革越远离，金融结构越错位，非农化特征日趋明显。事实反复说明，农村金融资源不足除了商业金融远离农村市场和政策金融无法满足等直接原因外，合作金融的“更姓换名”是其中最关键的因素，商业化倾向、城市化倾向浓烈，开始成为实质上的准国有银行，合作金融的“本能”越来越弱，合作金融已经偏离中国经济、远离中国农村，对中国的改革推进与社会发展是一个不可忽视的深层隐患问题。

4、“合作金融”必须重塑。中国的改革与发展的实践要求，农村信用社改革的总体方向应当是重塑合作制，还原合作金融的真实面目，回归到农村、回归到社员、回归到合作，使农村信用社成为真正为农村社区农民提供金融帮助与服务两重性质的“合作金融组织”型的小银行，农村、农业与农民需要“合作社”和“小银行”。对已经选择商业化改革模式的农村信用社，要使他们建立起完善的法人治理结构，转变为真正的商业银行，与“合作金融”划清界限；对需要合作制的地方与那些适合走“合作金融”道路的农村信用社，要在法律上确立农村信用社“合作金融”地位，使农村信用社真正享受“合作金融组织”应有的待遇。而不要再无休止地对农村信用社进行所谓的模式折腾，不要总在姓“合”姓“股”、名“农”名“商”上做文章，给农村信用社一个与国有银行、股份银行甚至是外资银行一样较为宽松的环境，尽快修正历史与政策垒积而成的严重“不对称”，为农村信用社“定格”与“定位”，将“游击队”整编成“正规军”。最好是选择既有合作制精髓又有股份制特点的股份合作制，因为它具有“劳动联合”(合作制)与“资本联合”(股份制)的双重性，能够兼容追求一定盈利和为社员服务的二元目标，符合中国大多数地区的实际。中国社会尚处于初级阶段，十分需要合作金融的存在，不管如何，成为合作银行，完成从“合作金融”理论到“合作银行”实践的历史性演变，才是符合实践的合作金融改革。一是中国确实需要合作金融的存在，生产合作、经营合作、行业合作、产品合作等合作经济正在农村蓬勃兴起，发展空间非常广泛，作为其中要素之一的金融合作也必须同步发展；二是美国、德国、日本、荷兰等发达国家已有合作金融发展的成功范例，至今还体现出合作金融的勃勃生机，成为社会发展的重要推动力量，可以说合作银行是合作制的最优模式与最高形式，顺应发展要求，也是中国合作金融的出路；三是合作银行的内涵可以延扩，农村信用社与社员或股民、与客户或企业等都是合作关系，但绝非是原始意义上的合作，而是金融资源的大合作；四是无论是在经济发达地区、欠发达地区，还是在落后地区合作金融有着十分迫切的需求和发展的土壤，即使是在经济发达地区，若按照合作制运作，则更有条件实现以利润返还为基本激励模式的现代合作金融制度。目前在进行商业银行改造的经济发达地区，农村信用社的改革实质是“改制”并未“转制”，但“改名”却已“换姓”，改革预期效益降低。事实上，无论从理论上研究还是从实践上论证，经济发达地区更利于发展真正的合作金融，而并非是商业银行，更不用说在落后地区或者欠发达地区。从国际合作金融成功的经验与中国社会的实际看，重塑中国合作金融，让合作金融根系于农村(社区)是金融改革与农村发展的必然选择，也是最理性与科学的路径。

二

 1、“合作金融”有赖政策 。 农村信用社历经时代的变迁与改革的洗礼，反复震荡，几易家门，可以说在取得发展的同时，也付出了极其沉重的代价，背上了历史的沉疴，特别是不良资产的比例居高不下，直接导致了发展的低质量和脆弱性，加快了金融生态环境的恶化。相对于老牌的国有银行与新型的股份银行而言，农村信用社整体上无疑是金融机构中的“弱势群体”，主要反映在：层次低、机构散、链条长、人员多、客户散、质量差、风险高、技术旧、品牌弱。农村信用社姓“农”也“爱”农，是农村金融的基础与主力，农业系弱质与高险产业，80％以上的农业贷款是由农村信用社所发放，农村信用社80％的不良资产系农业贷款，农村信用社长期承担着国家的“政治任务”与“政策贷款”，但却没有得到相应的政策扶持。近年来，虽然国家出台了一些扶持政策(如票据置换)，消化一大块历史旧帐，但是全国农村信用社不良贷款总额仍高达4000多亿元之巨，隐性的、实际的可能更多，远远高于国有银行与股份银行的平均不良资产率，部分农村信用社不良贷款率甚至严重资不抵债，全国3万多家农村信用社只有不到15％的机构能够盈利。再加上自身抗风险能力弱，国家对农村信用社的扶持政策又很不够，处在既管又不管、要管又难管的境地，严重破坏了农村信用社的金融生态。在缺乏竞争的市场上，政府办金融极易导致农村金融机构效率低下，经营机制不完善，无法成为自主经营、自担风险的独立实体，既缺乏适应市场的灵活性，又缺少加强风险控制的动力和手段，还会导致对金融机构的行政干预和由内部人控制，这是形成发展低质量的主要原因。要彻底改变状况，就要从政策上、法律上保护扶持农村信用社这一弱势群体，加大扶持力度，而不是干预力度，解决长期困扰农村信用社发展的体制问题、包袱问题以及环境问题，尤其是要着重解决模糊的发展方向问题与沉重的历史包袱问题。加快处理农村信用社由于体制、历史等因素形成的大量不良资产问题，将中央与地方应承担的责任分清，给农村信用社一个较为宽松的政策环境。当前，国家给予农村信用社的政策扶持主要包括税收优惠、财政补贴、票据置换、专项借款等，支持力度比较大，也充分说明了国家改革与重整农村信用社的决心，但必须建立长效机制来维系。事实上，改革农村金融体系是一个复杂、庞大而长期的系统工程，不能单独改革农村信用社，应包括宏观政策、金融结构、投资方式、法律规则、财政体系、信用环境、土地制度、农业保险等多方面的整体设计和推进。因此，合作金融的重塑与发展必须有赖于国家政策的引导和支撑，因为已经走得太远了，不然回归本色，重塑合作金融将成为一句空话。

 2、“合作金融”需要合力。 由于农业和农村经济比较利益低，我国农村资金向城市流动加速，从经济落后地区向经济发达地区流动存在明显的过度倾向，除国有银行与邮政储蓄倒吸农村资金外，农村信用社经营也趋于以利润为导向的非农化背景，许多资金甚至通过证券公司等渠道投向资金市场，形成“三农”发展资金需求旺盛与农村资金大量外流的反差，致使全面提高农村发展能力缺乏充足的资金支持，经济发展非均衡矛盾进一步加大。对于农村资金短缺的现实，必须从源头上突破瓶颈，实施强制性调节，完善农村资金聚集与传导机制。一是以立法手段保障农业长期发展的资金投入。借鉴美、日、英、法、德等国的经验，依靠立法加强对农业投入机制运营的有效管理，保证农业发展所需的资金来源，并防止农业投资的盲目性和随意性。二是国有银行吸纳的农村资金必须返回农村使用。国家有必要运用行政法规强制国有银行吸纳的农村资金向农村返还，以保证农村基础设施建设、龙头企业和提高农业技术所需要的相对庞大的资金需要。限制国有银行过高的系统内上存资金利差和上存比例，制定优惠措施鼓励国有银行将盈余资金调剂到当地农村合作金融机构，以更好地支持农村经济的发展。同时，国家可以全面考虑农村信用社与农业银行、农业发展银行的农村金融体系“回炉”整合，以扩大农村金融规模与提升农村金融服务，进而优化农村金融结构。三是建立起邮政储蓄资金回流机制。国有银行在收缩农村领域的战线以后，农村金融资源(存款)开始向邮政储蓄集中。邮政储蓄凭借科技网络优势，“只进不出”，直接流出了农村，虽然人民银行以再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但非常有限，杯水车薪。在邮政储蓄改革与农村金融改革相配套方面，中央必须出台有利于农村经济和谐发展的新政，即使成立邮政储蓄银行后仍要将至少属于农村的邮政储蓄存款强制交存给农村信用社，以弥补农村信用社的资金不足，阻断农村资金通过邮政储蓄这条“农转非”主渠道流出。四是加快改革农村土地制度，将资金要素与土地要素在农村能够有机地结合起来，改善农村信用环境。农村承包经营的土地在法律上要明确拥有土地抵押权，农村土地有了抵押权，农村信用社贷款方式就可以得到根本性的改变，效率与安全同步提高。但是，土地抵押权的前提是使用权长期化，如果使用权不稳定，抵押权就有风险，农村信用社不愿承担。因而，加快农村土地的改革对于农村的发展十分重要与关键，对农村金融的改革也是一个新突破，从更大层面讲可以扩大农村的内需，激活农村市场，优化信用环境。五是加大中央银行对农村信用社的支持力度。一方面增加再贷款的额度，另一方面扩大农村贷款利率浮动幅度，缓解农村资金外流。六是鼓励民间资本进入农村金融市场。让多元化的金融要素在农村多层次流动，并积极疏导民间借贷，进而形成有效补充。

 3、“合作金融”规范任重。 我国对农村信用社的监管长期以来主要是参照商业银行的监管模式进行，缺乏完善的法律制度和监管机制，造成农村信用社混同商业银行，政策倒逼农村信用社“银行化”，脱离农村信用社的本质，农村信用社的发展长期缺少法律的规范和保障，致使其发展方向不明与动力不足。同时，由于没有合作金融机构设立、运营监管方面的法规，也抑制了民间自发合作金融机构的规范和发展。因而，应尽快通过立法，将农村信用社同商业银行区别开来，对农村信用社的组织性质、法律地位、企业形式、权利义务以及社会关系等以法律形式确定下来，用法律来规范和维系农村信用社的运作。对于农村信用社已改造成农村商业银行，银监会和人民银行应参照《商业银行法》对其实施监管；而对于改制成农村股份合作制银行和完善合作制的农村信用社，应尽快出台专门规范合作金融的法律——《社区投资法》、《合作社法》、《合作金融法》、《合作金融监管法》等，既能保障合作金融机构的权益，也使得监管部门的监管有法可依，拉开合作金融发展的全新架构。另一方面，合作金融机构自身需要“苦练内功”，强化内控建设，防范风险。在理念上始终要确立“内外兼修，前后并举”的经营管理核心。在拓展业务市场的同时，绝不能忽视管理，防止重发展轻管理所产生的内外风险，将安全操作、谨慎经营、严格管理引入农村信用社流程之中，并形成自身独特的先进内控体系。以引入先进的理念和完善的制度以及优秀的文化为突破口，加快创造与完善符合农村信用社自身特点的企业制度和管理体系，为农村信用社的持续发展构筑坚实的保障平台。农村信用社还必须从深层管理出发进一步完善法人治理结构，让代表可“代表”、理事能“理事”、监事会“监事”、经理好“经理”，将外部压力与内在动力合二为一，加速完成从“个人管理→制度管理→文化管理”的过渡，以有效保证农村信用社的可持续发展。通过制度与文化的建立和完善，确保经营与管理的有效链接，并形成内外制衡、上下制衡、左右制衡的制约机制，尤其是要着重解决好“前台”经营与“后台”管理的耦合，促使运作的合法、合规且能高效、高质。 

 4、“合作金融’’路径宽广。 农村信用社作为农村金融的主力军，在获得国家政策支持以及金融生态环境不断趋好的前提下，农村信用社还要加快克服自身理念与流程落后等瓶颈，理性选择重塑合作金融的战略路径。其中最为关键的是要使合作金融的“合作”能在扩大外延与深化内涵上求得创新和突破，使“合作”越来越广，越来越深，依靠“合作”获得发展空间。农村信用社要充分还原与体现合作金融的“合作职能”，不断加强与同业、行业、产业和业内等广泛性的合作，用不同于银行类金融机构的思路努力创新金融服务，以提升发展质量与品牌。一是加强与异地同业之间的合作。目前，由于全国农村信用社相互独立，存在不同的地方利益，在异地合作方面几乎为零，规模效应过弱，难以成就系统优势和品牌特色，全国农村信用社要树立弱弱联合成强的意识，主动寻求同业之间的联合，开展业务上的广泛合作。农村信用社可以通过“信用合作行业组织”在资金营运、人才流动、技术互补、教育培训等方面形成联合行业优势，让资源在更大范围内流动。二是加强与商业银行的合作。由于农村信用社在金融产品、服务功能等方面存在先天缺陷，无法充分发挥自身机构资源优势，但可以通过加强与商业银行的合作，实现“借鸡生蛋”，利用商业银行在金融产品和服务功能上的优势，发挥自身在农村的网点优势、人员优势，代理金融业务，实现互惠双赢。三是加强与保险证券的合作。农村信用社可以利用自身机构资源优势与证券公司、保险公司进行合作，帮助证券公司办理农村居民证券买卖的清算，代理保险业务稳定存款，增加资金流量。另一方面农村信用社还可以利用对农村居民生活习惯、理财方式的了解，加强与证券、保险公司的合作，研究开发适合农村市场的业务，提高农村信用社间接提供服务的深度，扩展表外业务。四是加强与物流产业的合作。农村地区的市场潜力十分巨大，但购买力不足，需要注入资金予以启动。农村信用社可以与商业、运输(如农资、建材、汽车等)等物流企业合作，共同开发农村消费市场，可以直接向物流企业或居民直接贷款，也可以通过贷款保付、分期付款等灵活变通的授信形式把三者利益联系起来。五是加强与行业协会的合作。在农村地区存在着工业、商业、副业、服务业等多种形式的行业性和专业性民间协会组织，农村信用社可以与之加强合作，为协会组织成员的生产性、经营性资金需求提供信贷支持，行业协会又可以为其成员提供信用担保，作为担保者，协会成员对贷款人的经营能力、贷款投向、损益情况等方面的变化进行监督，可以有效防范信贷风险。六是加强与人股社员的合作。农村信用社的社员大部分是分布在社区内的“领头羊”、“活跃者”，掌控着一定区域内的重要“资源”，把社员联合起来，互相支持，加强合作，不仅对农村信用社的业务开展十分有利，而且还是对“合作金融”的真正回归，千万不能忽视自己社员的力量，能起到多极化的良好效应。 

参 考 文 献

1、何广文〈〈对农村政策金融改革的理性思考〉〉

2、，《农业经济问题》2004年第3期

3《中国农村信用合作社》第24期，2006年

4、国务院发展研究中心金融研究所-高伟〈〈新农村建设中推进农村金融改革的若干建议〉〉

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