一、县级支行设置目的、法律地位、管理体制及主要职能

二、县级支行实现职能的主要途径

三、影响县级支行行使职能的因素

四、几点思考

内 容 摘 要

中国人民银行县级支行作为中国人民银行的派出机构，根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。县级支行的设置，是为了更充分地执行中央银行的货币政策，更好地履行维护金融稳定、提供金融服务的职责。监管分离以后，中央银行宏观调控的职能得到进一步强化，对其县支行实行集中领导和垂直管理也将进一步得到加强。而由于县支行职能缺失和业务萎缩等原因，直接影响着县级人民银行职能的实施到位。

人民银行县级支行主要职能的实施途径及实施障碍

一、县级支行设置目的、法律地位、管理体制及主要职能

中国人民银行县级支行设置的法律依据是《中国人民银行法》第十三条：中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构；中国人民银行对分支机构实行统一领导和管理；中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。分支机构设置目的，是为了通过分支机构更充分地执行中央银行的货币政策，更好地履行维护金融稳定、提供金融服务的职责。监管分离以后，中央银行宏观调控的职能得到进一步强化，对其分支机构实行集中领导和垂直管理也将进一步得到加强。

县级央行一般是按县级行政区划设置的。由于历史的原因，有的没有县县都设，也有的随着发行库的撤消而相继撤消，形成一个支行管辖几个县市，跨行政区域设置的现象。对于县支行的法律地位，《人民银行法》明确规定它仅仅是作为中国人民银行总行的派出机构，没有独立的主体资格，不享有独立的权利，其一切职权必须经上级行根据履行职责的需要授权才能行使，目前县级支行的直接领导是地（市）级中心支行。

尽管分支机构由于授权不同履行着不同的职责，但作为中央银行的派出机构，根据授权维护本辖区的金融体系稳定，承办中央银行的有关业务的基本职能是相同的。修改后的《人民银行法》赋予县级支行的主要职能，具体归纳起来主要有六项：一是执行上级行制定的货币政策和有关的命令和规章，加强货币信贷政策的宏观引导，促进县域经济持续健康较快发展，围绕货币政策，对县域经济金融运行情况进行分析预测，收集、统计和分析金融信息，对货币政策执行情况进行反馈，提出有关决策建议；二是负责与金融监管机构及有关部门协调沟通，监测、防范、化解县域金融风险，依据上级相关政策维护县域金融稳定；三是负责全县支付结算、票据交换和银行账户管理规章制度的执行、监督和检查，维护支付清算秩序，负责反洗钱案件的协查工作；四是负责全县的货币发行、人民币管理、现金管理、外汇管理；五是经理全县的国库业务，监督管理代理国库业务；六是负责全县的企业和个人的征信管理工作。

二、县级支行实现职能的主要途径

我国地域辽阔，情况复杂，如何建立起灵敏高效的分支机构，从宏观上加强对经济、金融进行有效的调控，使中央银行的货币政策得以全面、深入地贯彻执行，维护金融体系的稳定，显得至关重要。县支行由于处于金融体系的最基层，调控对象是最基层的经济主体和金融网点，具有情况熟悉、数据准确、服务直接、处置措施容易到位等优势。多年来在金融监管、金融监测和金融服务中所发挥的重要作用，也为县支行提供了广阔的生存空间，为进一步强化县支行的职能提供了宝贵的经验。

（一）县支行实现其职能的历史经验借鉴

一是必须保持地位上的超然性。为了保证独立行使央行职责，避免地方政府的干预，要求县级支行在行政隶属、业务活动上与地方政府不能发生任何直接关系，这一点已经取得了普遍共识，从这几年的实践来看，政府干预金融具体业务的行为在逐渐减少，维护金融环境和金融稳定的意识在增强，在宏观调控方面也能逐渐走向共识。

二是必须享有独立的行政处罚权。尽管县支行没有独立的主体资格，但一直享有独立的行政处罚权，因而具有较高的权威，这对于成功地对农村“两会”形成的风险进行处置，较为有效地防范和化解了农村信用社城市信用社的金融风险，杜绝其他的金融违规起了重要的作用。

三是必须建立独立的业务体系。县支行建立了较完整的业务系统，如发行基金核算系统，支付清算系统，国库核算系统等，并且制定了一系列业务操作规章制度和操作程序，这些业务系统在业务监测、日常监管中发挥主要作用。

四是必须发挥基层的区位优势。县支行在账户管理、信贷咨询系统的管理以及金融信息统计与分析等方面，都显示出基层行独有的直接、快捷、准确、方便的优势。 

五是必须提供切实的金融服务。寓管理于服务之中，才能赢得真正支持。县支行自成立以来，在现金供应与回笼，经理国库，支付结算等方面提供了大量的金融服务；近几年的信贷政策引导，支农再贷款的运用则为县域经济直接注入了活力。

（二）县支行实现其职能的途径选择

一是货币政策工具。主要有农村信用社的存款准备金制度；为县级银行业金融机构办理再贴现；为农村信用社提供再贷款；各项利率政策等。此外还有政策引导，如信贷政策的引导，目前主要是对国家限制性的行业房地产、钢铁、水泥等行业进行限制性信贷引导。

二是业务手段。县级央行不但要不断完善自身的主要业务体系，如货币发行业务、支付清算业务、经理国库的业务等，而且要利用这些业务体系加强业务信息的采集、分析工作，为货币政策和金融稳定政策的贯彻实施提供信息支持，促进财政政策与货币政策的协调配合。

三是检查监督手段。一是检查监督农村信用社执行有关存款准备金管理规定的行为：二是检查监督对农村信用社的各项再贷款有关的行为；三是检查监督执行有关人民币管理规定的行为；四是检查监督金融机构代理中国人民银行经理国库的行为；五是执行有关清算管理规定的行为；六是执行有关反洗钱和外汇管理规定的行为；七是有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料；此外还可以建议银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督，在人民银行内部建立审计制度等。

四是行政处罚手段。作为行政执法主体，人民银行可以对违反金融管理的行为依法给予行政处罚。处罚对象可以是金融机构以及其他单位和个人。处罚的类型一是经济处罚，对单位的最高限额可达二百万元，对个人的最高罚款可达五十万元；二是纪律处罚，对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告；三是构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

五是信息反映手段。主要是对基层实施货币政策存在的问题，宏观调控政策遇到的阻力，以及经济金融中出现的局部性、苗头性的问题向上级行和有关部门反映。

三、影响县级支行行使职能的因素

一是职能缺失。金融体制改革的不断深入，基层金融秩序趋于稳定，商业银行内控机制的不断加强，县级央行的职能减少成为了可能。中央银行几经改革和变迁，县级支行从贷款的规模管理到比例监控，从金融监管的强化到监管权的分离，其实是县级支行职能的削弱，得到职能强化的是总行。制定货币政策、保持币值稳定、抑制通货膨胀、基础货币的投放、货币供应量的监控、汇率政策、外汇黄金储备等都是总行的重要职能，县级支行基本上无所作为。分支机构履行的职能必须根据总行的授权，但从目前的情况看总行对县级支行的授权并不明确，很难说清是条条监管，还是属地监管。对国有商业银行的监管基本上是自上而下的政策，县级金融机构的违规，中心支行、分行都可以查处，有些基层违规被双方的上级行莫名其妙的“摆平”，这些做法打击了基层央行的权威，挫伤了基层央行的积极性，县级支行无所适从的感觉，特别是有些中支只管辖一个县级支行，中支和支行的职能更划分不清，有的事两家都管，有的则两家都不管。另外有些职能只有部分支行才有，比如外汇管理职能；有些职能是逐步放弃，比如监管黄金市场，随着早几年黄金市场的放开，县级支行基本上没有对黄金市场进行管理；反洗钱的职能在县支行起步也较晚，硬件、软件设施不到位等。

二是调控弱化。由于宏观调控的总闸门在总行，分支机构对金融市场的宏观调控很难发挥作用，县级支行几乎没有什么具体可操作性的货币政策工具，存款准备金、利率政策都是总行制定的，县级支行只能监督实施到位，然而对利率的检查处罚权又是银监会的，再贷款也是上级行分配指标，有的还直接干预支农再贷款的管理。对于对贷款的引导更是无能为力，只能是窗口指导，其效果也是大打折扣，中央银行宏观调控政策如何同地方政府经济活动相配合出现矛盾。比如目前的小水泥、小钢铁、小煤窑、房地产开发是国家限制的行业，但由于是县级财政主要来源，县级政府大力支持，地方经济与宏观经济形成的矛盾，县级支行仅靠道义劝说手段是无法解决的。

三是业务萎缩。由于货币的电子化程度的提高，对现金的依赖越来越小，从而影响了货币发行业务，县级支库的现金投放和回笼有逐年减少的趋势，现大多县支行已撤销了发行库；商业银行支付系统的大同城的实现，结算方式的增加，结算手段的创新，以及人民银行会计核算的“四集中”，大额支付系统、小额批量支付系统、支票影像系统的上线，减少了人民银行的支付清算业务，根据统计县级支行会计结算业务量五年减少了2/3，主要业务对象只剩下国库清算和农村信用社，随着财政体制改革和农村信用社改革的深入这一部分业务也将发生变化，国库清算将被中支统一上收，信用社的大、小额支付系统也将全面上线，小额支付系统通存通兑业务在全国进一步推进。

四是监督乏力。首先，人民银行县级支行不具独立的法人资格，而农村信用社是独立的法人，其实是不平等的主体之间发生的关系；其次，国有商业银行是一级法人，如何对其分支机构进行处罚，需要法律进一步明确；再次从过去的监管实践来看，人民币的管理、支付结算管理、账户管理、现金管理、征信管理都是关系到单位和个人，涉及面广，管理难度大，制度可操作性不强。对于国库业务的监管，由于县级财政归县级政府支配，财政部门主要是听政府的，对人民银行的监管可听可不听。

五是处罚难到位。一是处罚额度过高。《人民银行法》制定的处罚标准大部分是针对商业银行总行而言的，而县级支行的执法对象主要是农村信用社，如果是一个处罚标准就很难操作，如不按规定向中国人民银行报送有关文件、资料的可处十万元以上三十万元以下的罚款，农村信用社显然承受不了；二是处罚对象过宽。既有金融机构，又有企业单位，还有个人，我所在的支行自成立以来，除金融机构，还没有对其他单位和个人处罚的先例；三是执行手段不多。人民银行作为银行账户的管理单位，却没有明文规定人民银行可以查询、冻结企业和个人的银行账户，可以暂停账户的支付结算。人民银行作出的处罚决定，只能要求被执行人自动履行，缺乏强制性，执行不到位只有申请法院强制执行，而司法机关都普遍存在执行难的问题；四是缺少独立执法的能力。一些金融违规要和其他部门联合执法，这实际上会使执法的效果大打折扣。如反假人民币的工作，工商、公安、人民银行都可以管，也可以联合管，但以谁为主，谁来牵头？在司法惩治方面，尽管早在1995年全国人大常委会就通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，但由于大多数金融犯罪涉及社会稳定的大局，所以地方政府一般是采取冷处理的方式，司法机关对这方面案件反映并不积极，比如现在还有少数农村互助储金会非法办金融的问题，如果查办可能引发社会更大的动荡，所以仍是听之任之。

六是支行面临巨大改革。县支行现面临存亡去留的大讨论，具体问题已交由各分行根据当地自身情况进行研究定度，而这一改革关乎几万基层行员们的来去留存，牵一发而动全身，引弓待发比一箭穿心更可怖，这让相当一部份支行行员工作积极性、学习积极性低落，同时“草木皆兵”、“风声鹤唳”，每一份文件、考核或考试总是对号入座以为“且噬已也”甚恐。

七是人员设施不适应。人民银行长期没有建立动态的用人机制，吃大锅饭的现象十分严重，人员素质不能适应新形势下人民银行履行职能的需要。一是没有正确的激励引导机制，导致支行人员工作产生懈怠情绪。由于人员不足又要保证各工作岗位落实，县支行只有将一线人员肢解，然后在勉强拼装，造成工作人员越是工作，工作量越大，却得不到应有的激励，和工作量小的一样的待遇、一样的工资，对员工的积极性是一种极大的创伤。二是县支行人员年年减少，素质普遍较低，年龄不断偏大，特别是近五年内再没进过“新人”，而业务工作繁杂、新系统不断上线，导致一人多岗，疲于应付。三是县支行发展方向不明确，支行以前的三股二室(即监察室、办公室、会计股、国库股、调查统计股)合并为现在的一室二股(即办公室、综合业务股、调查统计股)，更有的县支行已撤并或被中支上收，支行人员饭碗不保，思想松动。四是近几年把一些优秀的人才充实到监管部门，结果银监分设后，形成了分流。在银行设施方面也落后于商业银行，尤其是在支付结算电子化方面，人民银行远不及商业银行安全、快捷、方便，目前账户管理系统、征信管理系统、反洗钱监测系统都已开发运行，但都是被动改进，技术滞后，这些都直接影响着县级人民银行职能的实施到位。 

四、几点思考

（一）整合内部资源,调整内设机构，提高服务效率。

首先，要细化履职责任。县市支行定位应着力于提高金融调研、支付清算、国库、人民币管理、外汇管理水平，以监测、调研、监督等基础职能，对金融稳定、征信管理、反洗钱等宏观性较强的职能，应统一由中心支行统一部署组织实施。其次，要精简非业务工作任务。应对中心支行和县支行的内设部门进行统一调整，对与履行中央银行核心职能和新增职能直接相关的部门应进行整合，进一步明确其定位和职责，对为行使核心职能提供统计、咨询、分析和调研的部门，应进行分设，突出其对上级行和地方政府、金融机构的决策服务作用。最后，要建立人才流动机制。允许和鼓励年龄偏大的，没有工作积极性的员工退出。在有可能的情况下，增加接收大专院校毕业生的数量或招聘专业人才充实县支行，减少有名无实的岗位培训或考试，从根本上解决县支行员工素质问题。

（二）协调与社会各界的关系，提升县支行地位。

第一，在地方党政部门树立良好形象，争取有利“位置”。货币政策的有效实施需要地方政府的支持和协调，需要政府相关部门的配合。县支行处于当地金融机构中心地位，这就要求县支行要充分利用好这种地位优势，协调好与政府及其相关部门的关系，要当好金融机构的“代言人”。要利用人民银行的职责与政府发展经济的一致性，转变因监管而带来的利益冲突关系，使县支行与政府之间的联系更加密切。同时，在履行职责过程中，县支行需要得到政府及其相关部门的支持与紧密配合，没有县党政部门的支持帮助，就履行职责的难度将不可想象。因此，必须处理好与政府及其相关部门的关系，在地方政府必须争得一定“位子”。

第二，加强与银行监管部门的沟通和信息交换。县支行与基层银行监督管理部门之间的关系应该建立在相互配合、信息共享的基础上的协调与服务关系。金融监管与金融服务同属于确保金融稳定、贯彻执行货币政策的两个主体，两个主体之间的目标和利益是充分的一致，不存在矛盾冲突。处理好与金融监管部门的关系，关键在于强化工作的沟通与配合，信息的交换与共享。

第三，以贯彻货币政策为中心，加强对金融机构的服务工作。在市场的定位中，人民银行是经营市场的，而金融机构则是市场的经营者。在新的职能要求下，县支行的身份已经改变，就要求县支行在处理与金融机构的关系上实现转变。人民银行与金融机构不再是监管与被监管的关系，县支行只是作为货币政策执行监督人的身份，协调和服务金融机构贯彻执行货币政策。县支行的支持服务是围绕货币政策展开的，是以货币政策为中心的，这与寓监管于服务之中的理念是有根本的区别的，应该要树立以服务为主的管理意识，在服务中体现管理。

第四，广泛开展面对公众的金融宣传和金融服务。一是加强对社会公众开展经济金融、货币政策等方面的宣传教育，合理引导社会公众的经济金融行为，为有效履行执行货币政策、维护金融稳定职能提供坚实的群众基础；二是围绕贯彻执行货币政策、维护金融稳定的目标，从宏观角度提供各种信息服务；三是密切关注社会公众的经济金融行为和对国家金融政策的反应，研究它们对宏观经济金融运行的影响，及时向上级行提供信息反馈。

（三）创新工作理念，做好具体工作。

一是创新工作理念，树立服务意识。要切实转变金融领导者的工作观念，将认识统一到切实贯彻执行货币政策，全方位开展金融服务的理念上来。从监管者、领导者的角色过渡到服务者的角度。县支行的干部职工需要迅速转变观念，改变工作作风，将工作的理念转变到为货币政策实施服务、为金融企业服务的理念上来，必须树立金融“大服务”的理念，才能有效履行金融政策信息反馈、金融支持服务和金融环境建设的工作职责。二是加强数据库建设，深入开展金融数据的分析研究，开展信息服务。要加大银行信贷登记咨询系统建设力度，开发利用系统数据，向商业银行和银行监督管理部门提供信贷信息；要建立货币政策信息库，为政府、金融机构和社会公众提供货币政策信息。三是开展政策宣传，提供政策咨询。县支行要承担起金融政策法律法规、金融业务知识、金融风险提示和金融数据公开的宣传责任。四是注重调查研究，当好决策参谋。县支行要加强职责是政策信息反馈，加强对各项货币信贷政策措施的调查分析，及时掌握并反馈政策实施效果，为金融机构、各级政府部门和上级行提供具有较高信息含量和决策参考价值的信息服务，为各个部门提供信息服务。

参 考 文 献

1、调研报告，人民银行县级支行的职能配制现状及发展； 

2、调研报告，金融稳定工作的实践反思及完善工作机制建议；

3、调研报告，县支行履行金融服务职能亟待解决的问题及策略选择；

4、调研报告，人民银行县级支行会计核算网点业务上收理论与实践。

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