一、中国农村改革发展的目标：产生“六大效应”

二、中国农村改革发展的金融约束：存在四大症结

三、中国农村改革发展的配套措施：构建五大机制

内 容 摘 要

党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的出台，为我国农村改革发展的推进和农村金融体制的完善指明了方向，对加快推进社会主义新农村建设将产生重大而深远的影响。本文从农村改革的实现目标着手，重点分析了金融支持欠缺的原因，并在此基础上提出需要建立一系列配套机制，以进一步加大金融支持功效，促进农村改革的逐步深入。

中国农村改革发展的金融机制重构

党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》），该《决定》的出台，为我国农村改革发展的推进和农村金融体制的完善指明了方向，对加快推进社会主义新农村建设将产生重大而深远的影响。本文从农村改革的实现目标着手，重点分析了金融支持欠缺的原因，并在此基础上提出需要建立一系列配套机制，以进一步加大金融支持功效，促进农村改革的逐步深入。

一、中国农村改革发展的目标：产生“六大效应”

效应一：农村财富资源的流动性效应。从《决定》中可以发现，我国农村土地制度将发生重大变革，即从制度上允许农村土地承包经营权的流转。土地作为农民最重要的财富资源，其流转变动在很大程度上影响并带动农民和农村其他财富的流动，尤其是随着农村养老保险和失业保险等后续保障改革的到位，农民土地承包经营权的流转和变现逐步成为现实，而农民变现所获得的财富反过来又可以参与农村领域的其他活动，更加速了农民和农村财富的流动。

效应二：农村财富资源的规模经济效应。按照“依法自愿有偿”的原则，农民可以将土地承包经营权进行转包、出租、转让、入股，从而实现了土地经营权向其他农户或经济组织的转移。这种经营权的流转，使得农业集约经营具备了基本条件，可促使土地使用权的获得者大规模从事农业生产，通过规模经营、科学管理、提高农业生产力，摆脱小农经济，大大提高土地的投入产出比较效益，发挥土地规模的经营效益，从而实现农村财富的增值。

效应三：农村财富资源的价格发现效应。农村土地经营权的流转，不是随意进行，随着土地经营权流转规模的逐步扩大，土地流转市场将会逐步形成并不断完善，反过来又会活跃流转交易、加大流转规模、完善流转交易程序。市场的形成必然会产生价格，即通过流转而发现土地经营权的价值和价格。土地经营权流转价格不是一成不变的，也会因地方差异形成不同的流转价格。土地经营权的流转价格，决定于很多因素，主要包括当地经济发展水平、当地产业的平均利润率、土地流转的供求关系及相邻城市土地价格水平等，同时这种流转会逐步实现城乡土地价格的对接，实现农村土地的增值效应。

效应四：农村金融组织的孵化效应。考虑涉农领域业务的不确定性、相对较大的风险及金融市场定位的调整，国有商业银行撤并了大量涉农领域分支机构。随着农民土地经营权流转规模的加大，农业将会得到快速发展，金融支持的基础也会不断坚实，在一定程度上会延缓涉农领域金融分支机构的撤并。同时更重要的是，随着涉农领域经济的持续发展和国家对涉农领域金融机构和涉农领域金融业务的优惠政策，都会吸引金融机构的迁入，还会产生与涉农领域经济发展和经济主体相适应的一些金融机构，如村镇银行、贷款公司、资金互助社等，即引导更多的新型农村金融机构孵化出来。

效应五：农村金融资源的乘数效应。农民土地经营权的流转，可以从三个方面实现农村财富的快速增长和膨胀：一是农民通过流转土地经营权，获得一定数量的货币资产，成为其“原始存款”，通过参与其他涉农领域经济活动派生出更多财富；二是获得土地经营权的农民或经济组织，会通过规模经营、提高生产率等手段，实现财富的增值；三是适应涉农领域规模经济的快速发展、农民财富的快速增长，更多的农村金融组织不断孵化出来，尤其是农村金融服务和金融工具创新会不断涌现，所有这些都会通过乘数效应的不断扩大和传递，农村金融财富和金融资源会不断膨胀。

效应六：农村协调发展的现代化效应。改革开放30年，随着农村改革的不断深入，农民土地经营权的流转不断加大和规范，农业基础不断加强，农村生产生活条件不断改善，农业规模经济不断发展，农业生产力不断提高，在一定程度上推进了工业化进程；同时土地经营权的流转，不仅可以彻底根除农村土地给农民带来的禁锢，还可以实现农民和农村财富的增加和城乡的对接，缩小城乡差距，改善二元经济局面，在一定程度上也推进了城市化进程。另外，经济决定金融，农村改革发展越大，金融渗透力度将越大，经济与金融协调发展的联动机制会逐步形成，反过来也会导致我国工业化、城市化和市场化的进程大大加快，产生现代化效应。

二、中国农村改革发展的金融约束：存在四大症结

农村改革问题的核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移和保持农业的稳定、持续发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。但农村领域金融成长的外生性决定了其金融资源的匮乏，农村利益的短缺形成了农业部门有限金融资源的转移，二元经济模式下特有的资本贡献方式导致了农业净剩余转化为金融资源后的流出，所有的这些症结问题都制约了农村金融支持功效的持续发挥。

症结之一：土地制度禁锢，金融支持土壤欠缺。农村土地家庭联产承包责任制是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权，但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排，这种特有的农村土地产权制度在一定程度上不能适应当前农业发展的需要，甚至禁锢了农业的快速发展，从而难以吸引金融支持。其一，土地分散经营，难以获得规模效益。在现行的家庭联产承包责任制下，大部分农村地区根据集体土地的质量和数量，将土地按人口或按劳动力平均分配，这种生产组织形式使农村土地经营分散，难以形成规模效益，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展。其二，分散经营使农产品供给层次低，难以获得市场优势。家庭联产承包责任制必然形成小生产与大市场的矛盾，阻碍农村市场经济发展。目前，大部分农村农产品供给结构层次低，农产品品种和品质的结构性矛盾明显。农业发展受需求约束的特征突出，而农产品品种和品质结构仍沿袭传统模式，调整滞后，造成相当部分农产品不能适销对路，农民增产不增收。其三，农村土地与城市土地权利的不平等，侵害了农民利益。依照现有法律，只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体土地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权。在征地中，政府同时扮演征地补偿标准的制定者、交易当事者和强制交易合同执行的执法者三重角色，在一定程度侵蚀了农民利益。

症结之二：金融缺位严重，金融服务功能弱化。主要表现在两个方面：一方面表现为农村金融体系信用职能欠缺。农业属弱质产业，具有高投入、低产出、受自然因素影响较大的客观特征，相应的农村金融相比于传统商业银行成本更高，风险更大，而收益更低。受此影响，从1999年开始，全国上千家农村基金会全部关闭，四大国有银行大规模撤并31000多家地县以下基层机构，信贷管理权限上收，保留的县级分支机构几乎成为单纯的储蓄所，信贷业务急剧萎缩，农村的邮政储蓄基本上只吸收储蓄不发放贷款。目前，在农村除了商业银行对县域龙头企业提供贷款外，只有农业发展银行和农村信用社提供农村金融服务。由于农业发展银行只限于提供粮棉收购贷款，大量的农村金融服务主要由农村信用社提供。这样，在农村金融市场上几乎只有农村信用社一家，导致出现了“一社难支三农”、金融缺位、支撑力严重不足的窘境。另一方面表现为农村金融服务欠缺。一是结算渠道不畅，农村异地汇款结算难。随着商业银行网点纷纷从乡镇撤离，在乡镇保留的邮政储蓄和农村信用社结算手段落后，农产品的外销在资金结算上存在障碍，影响了农产品的流通和销售。二是金融产品少，金融服务种类单调，基本上只有传统的存贷业务，中间业务和外汇业务种类很少。三是农村金融部门职工素质不高，不能深入了解农村和农民的资金需求，潜在市场挖掘力度不够，客观上降低了金融服务效率。

症结之三：农村财富外流，涉农资金供求失衡。资金需求膨胀与供给约束之间的矛盾，已经成为制约农村改革的重要瓶颈。从资金需求主体看，随着农村改革步伐的加大，农村基础设施不断改善，农业标准化生产和产业化水平持续提高，原有农户、农村经济组织和龙头企业不断壮大，经营规模持续扩张，资金需求总量不断攀升。从供给主体看，各金融机构普遍加大了信贷集约力度，利润最大化和风险最小化是其追求的根本目标，而农业“低收益高风险”的先天特征导致信贷市场配置的结果表现为信贷资金日益远离农村经济而流向其他领域。商业银行在县域的存贷比例不断下降；邮政储蓄一直以来只存不贷，大量资金存入央行，成为农村资金的“抽水机”。就那作为支农主力军的农村信用社来说，据2007年统计数据显示，全国农村信用社吸收各项存款19469亿元，各项贷款14117亿元，两者差5352亿元，其中有价证券及投资1812亿元，净存放中央银行684亿元，拆借给其他金融机构1152亿元，加上其他一些因素计算，估计从农村流出资金约2000亿元。

症结之四：金融生态滞后，金融支持保障欠缺。农村改革需要金融支持，金融支持离不开配套的保障机制，但目前农村金融运行的外部环境不够宽松，政策扶持和风险规避机制相对滞后，大部分地方政府还未能很好地在市场风险补贴、信用建设、融资中介担保、农业风险投资等方面进行制度化设计和运作。一是与农村经济金融建设相关的立法工作滞后，依法行政力度不够，有法不依，执法不严，政府信用度低，甚至司法不公现象时有发生。受地方保护主义影响，金融维权往往受制于地方经济发展和社会稳定的需要，缺少用市场经济眼光平等看待金融与企业两个平行的市场主体，使金融生态在市场政策等环境中时有失衡。二是非正规金融在农村相对活跃，但“草根”特征明显。农村金融市场正规金融缺位，为非正规金融的发展提供了空间。民间融资活动相对活跃，但由于市场环境和制度环境相对不成熟，作为“草根金融”，民间融资在利率定价、资金运作等方面受亲缘关系、交情深浅、生意往来额度、个人诚信程度、民间融资的机制性缺陷等原因限制了融资功能，对农村经济的支持仍有较大局限性。三是中介服务体系先天不足，建设不到位。受利益驱动影响，致使会计、审计、咨询、评估等中介机构缺乏行业约束，报告失真，少有问责，没有形成应有的市场淘汰机制和行业品牌，公信度不高，影响了金融部门的正确决策和健康发展。

三、中国农村改革发展的配套措施：构建五大机制

农村改革与农村金融支持相互依存、相互促进，是一对共生关系，我们不能从90年代末期因过分强调金融风险引致的“牺牲农村保金融”的极端，走向因过分强调“三农”发展引致的“牺牲金融保三农”的另一极端，而要找出农村部门和金融部门的利益均衡点和合作机制，通过设计一系列制度安排，将金融支持农村改革的“市场失灵”现象矫正为市场化支持机制。

机制一：政府主导，构建消除二元经济的统筹发展机制。农村改革，离不开金融支持，治本之道，是不再仅仅就农村融资难题的表象去谈论农村金融改革，而是要深入到农村金融成长的经济社会环境中，发展农村本身，创建农村金融发展和金融支持的土壤，根本之处就在于依靠政府主导，建立统筹发展机制，推进城乡一体化建设，消除制约农村改革发展的二元经济。一是要统筹空间布局，推进城乡规划一体化。坚持规划先行，打破城乡规划分割的局面，高起点、高标准、引领城乡经济社会发展一体化。以城乡一体规划打破城乡二元结构，促进平等和谐、良性互动的新型城乡。二是要统筹资源配置，推进城乡产业发展一体化。科学配置城乡资源，调整优化产业结构，推动城乡资源联动发展。三是要统筹城镇化发展，推进城乡建设一体化。坚持把小城镇作为统筹城乡发展的重要载体。四是要统筹公共服务，推进城乡文明一体化。充分发挥政府主导作用，坚持把新增财力主要用于城乡公共教育卫生、公共文化、社会保障、生态环保服务体系，实现城乡公共服务均等化。

机制二：力求创新，构建服务农村改革的机构重塑机制。鉴于当前从市场角度服务于农村改革和涉农经济发展的机构相对缺位，为增加支持“三农”发展的金融供给，有必要适应农村改革和发展需要，建立涉农金融机构和支农职能的重塑机制，加大支农力度。从目前实际看，就是要重塑成一个以政策性金融、合作性金融和商业性金融为主，非正规金融为辅、多种融资组织合作并存的多元化农村金融体系。按照壮大政策性金融、改组合作金融、调整商业金融、引导规范民间金融和发展其他金融的思路，为农村改革提供金融支撑保证。为此，应积极推动和支持农村信用社坚持服务“三农”的经营宗旨，逐步发展成为社区性现代化合作金融组织。推动引导农业发展银行等政策性金融支持农村改革发挥更大的作用，建议国家开发银行、中国进出口银行等政策性银行向县域和农村延伸机构或业务，支持农业大型项目开发。农业银行要适度稳定农村地区机构和网点，继续发挥支持农业和农村经济的重要作用。进一步完善农村和农业保险体系，尽快建立健全农村保险组织，加快发展多种形式、多种渠道的农村商业性保险、政策性保险、互助性保险等。对于非正式金融，建议在更大的范围推广，让更多的农民和农业企业主参与，促进村镇银行、贷款公司和资金互助社等新型农村金融机构对农村改革的支持作用。建议尽快出台《放贷人条例》，规范民间借贷发展，促使个人放贷合法化，并将其纳入农村金融范畴，全盘考虑，发挥其对正规金融体系的补充作用。

机制三：矫正失灵，构建鼓励金融支持的利益补偿机制。市场主体利益最大化的根本宗旨及农业、农村领域业务风险的相对偏高，决定了市场金融解决不了农村金融支持问题，必须通过利益补偿机制进行矫正，将金融支持农村改革调整为金融的市场行为。建议地方政府建立支农奖励基金，对支持“三农”领域发展的贷款按一定比率向金融机构进行奖励，发挥导向作用；对支持“三农”贷款按风险等状况向金融机构贴息，弥补农村资金来源的高成本；适度降低涉农领域金融机构再贷款、再贴现利率，或提高其存款准备金利息率；参考发达国家和一些发展中国家的做法，对为“三农”服务的金融机构实行营业税减半征收和所得税减免等政策；减免涉农贷款相关费用，对金融机构发放涉农贷款过程中的登记、评估等各类费用给予减免，对金融机构处置涉农不良贷款过程中的各类过户、保全等处置费用予以免除，或仅收取工本费。

机制四：健全保障，构建涉农投融资业务的风险转移机制。鉴于涉农产业投资结果的不确定性及涉农贷款业务的高风险性，在对涉农金融机构业务进行利益补偿的同时，还必须辅之建立涉农投资及涉农贷款风险的转移路径。建立农村金融担保体系，建议地方政府出资建立涉农风险投资基金、涉农贷款担保基金或担保公司，主要为农户和县域中小企业直接提供担保，切实解决农户及农村个体私营经济大额融资担保难的“瓶颈”问题，同时可对企业互助担保机构和商业担保机构提供必要的再担保，控制和减少金融机构的风险和损失；鉴于《决定》中明确开始探索农民土地经营权的流转，建议从制度上明晰与土地经营权流转相关的抵押、担保、登记等问题。建立涉农企业信用评级制度，建议地方农业主管部门牵头，当地银行业协会、银行监管部门、人民银行等机构积极协助，建立良好的信用环境，确保涉农金融支持的持续性。建立涉农贷款保险体系，建议由国家和地方财政出资，建立专门的农业政策性保险公司，专门负责农业保险业务；目前，可继续由商业保险公司代办农业保险，但国家和政府应对投保农户和保险公司的亏损给予相应补贴；建立农业再保险制度，针对农业投资风险较大的现实，由农户、商业银行和保险公司三方协商，在农户贷款时向保险公司投保，试行农业保险贷款，既拓展了保险业务领域，又消除了农民投资和银行贷款的后顾之忧。

机制五：利益支撑，构建农村金融财富的反哺回流机制。按照《决定》中关于“工业反哺农业”、“城市支持农村”的总体要求，建议建立农村资金回流机制，防止农村资金外流，从制度上明确各金融机构应尽的社会责任。一是对于回流并运用于农业、农村领域的存款，建议中央银行适度降低存款准备金率。二是建议明确一定比率资金用于农业、农村领域，利益上适度予以补偿。三是对邮政储蓄资金，建议将从农村吸收来的邮政储蓄资金全部或按一定比例“反哺”农村，使农民的资金大体上留在农村；建议扩展邮政储蓄银行业务范围，可考虑发放农村基础设施建设和综合能力开发等政策性贷款，也可以发放农民的基本生产、生活和农村中小企业、民营企业的商业性及支农性贷款，或者允许邮政储蓄机构与农信社或农发行签订大额存款协议，将资金交由农信社或农发行投入农业或农村地区，实现邮政储蓄资金“取之于农、用之于农”的良性互动循环。四是对国有商业银行，建议调整县域业务运作方式，根据县域经济结构及经济发展状况，下放给县以下营业机构一定额度的农业贷款审批权，在吸收存款的同时，要求其贷款总额中有一定比例用于支持农业和农村经济的发展，同时要求适度调低其系统内上存资金的比例和利率，以减少和解决农村资金流向城市、农业资金流向非农业领域的问题。

参 考 文 献

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