内 容 摘 要

我国农村信用社经过近50年的曲折发展，已成长为资产、负债及员工规模仅次于四大国有商业银行的金融组织，不少地区农村信用社的规模已超过了当地国有商业银行。但是由于农村信用社的性质、产权关系、法律地位一直未能很好地界定，导致农村信用社经营体制的不顺，从而严重制约了农村信用社的进一步发展，出现了许多自身难以克服的矛盾与问题。目前，作为全国农村金融主力军的农村信用社如何理顺管理体制，提高竞争力、改善经营状况，从根本上解决大面积亏损的难题，已经成为农村金融体系及至整个金融体制改革的焦点和难点问题。笔者认为，要从根本上摆脱目前农村信用社发展中面临的困境，必须要对农村信用社重新进行定位，明确服务方向，因地制宜推行产权改革，理顺农村信和社的经营体制，改善农村信用社的经营环境。

关键词：农村信用合作制 发展方向 解决的问题

目录

论新形势下农村信用社的发展方向3

一、现时农村信用合作社存在的基本问题3

（一）农村信用社法人治理结构存在的问题3

（二）经济金融环境与管理水平制约了信用社的发展。4

（三）资产质量差，沉重的历史包袱制约了农信社的发展。4

二、坚持服务“三农”方向，因地制宜推行改革6

(一)、为“三农”服务这个大方向不能变。6

(二)、因地制宜，区别对待，推行改革。7

三、推行改革亟待解决的问题8

（一）自上而下建立行业自律机制，进一步完善“三会制度”。8

（二）理顺产权关系，明确所有者权益。9

（三）坚定合作性质，把农村信用社真正办成农民自己的银行。9

（五）落实税收优惠政策，改善农村信用社经营环境。9

（六）资产划断管理，消化历史包袱，增强农村信用社的发展后劲。10

（七）加快电子化建设，增强员工素质，提高经营管理水平。10

论新形势下农村信用社的发展方向

 

 我国农村信用社经过近50年的曲折发展，已成长为资产、负债及员工规模仅次于四大国有商业银行的金融组织，不少地区农村信用社的规模已超过了当地国有商业银行。但是由于农村信用社的性质、产权关系、法律地位一直未能很好地界定，导致农村信用社经营体制的不顺，从而严重制约了农村信用社的进一步发展，出现了许多自身难以克服的矛盾与问题。目前，作为全国农村金融主力军的农村信用社如何理顺管理体制，提高竞争力、改善经营状况，从根本上解决大面积亏损的难题，已经成为农村金融体系及至整个金融体制改革的焦点和难点问题。笔者认为，要从根本上摆脱目前农村信用社发展中面临的困境，必须要对农村信用社重新进行定位，明确服务方向，因地制宜推行产权改革，理顺农村信用社的经营体制，改善农村信用社的经营环境。

一、现时农村信用合作社存在的基本问题

（一）农村信用社法人治理结构存在的问题

一些基层农村信用社“三会”没有对权力起到制约作用，制度流于形式，社员的主人翁意识不强，民主管理不能充分体现，民主管理是农信社的核心制度，而主要内容是“三会”制度，目前农信社主任基本上由联社选拔决定，信用社的经营决策也基本上是主任说了算，社员代表不由社员来选举，而是由信用社指定，而指定的代表是与信用社有存贷款关系的客户，或者是关系户。社员代表大会选举理事会、监事会成员时其代表没有真正意义上的主人翁精神，主任提名选谁就选谁，只要将来能贷款就行。理事会监事会只是一种形式，其主要原因是社员入股金融小，且是保息分红的存款化股金，业务经营状况之间缺乏利益联动。因此，无论从自愿性、互助合作性、民主管理性等原则还是非赢利性原则，现实中的农村信用社都是与之相背离合作金融的方向。主要有以下几点问题：

1、首先，现行的合作制是一种依靠行政力量捏合式的合作制，信用社在扩股过程中，通过行政部门强力干预，还是承诺开社员大会有“免费午餐”，农民才会拿出几十元入股，虽不能说农民不是自愿的，但农民对信用社几乎是无知的，这种自上而下的合作并非农民发自内心的愿望，行政力量推动的入股自然不能体现自愿性的原则。

2、业务上并没有体现出互助合作性原则，贷款贷给谁，贷多少，怎么贷，均是信用社主任说了算，社员们没有得到实惠，他们认为自己人入了股的信用社与其他银行没有什么区别，也从没有把信用社当成自己的互助组织。

3、关于民主管理。农村信用社的管理人员任免、规章制度和利润分配应该是社员说了算。事实上主任由上级提名，民主选举徒有形式，信用社主任的提名程序和财务从来没有向社会公开过，劳动用工（如近亲繁殖，父子社、夫妻社等）社员更没有发言权，社员作为信用社的主人，自己作为信用社的主人，自己的权利只能被写在纸上谁也不愿意为几十元钱的股金去监督关心信用社，弄不好得罪信用社还可能得不到贷款。既然社员不能真正合作又缺乏民主管理，农村信用社改变经营方略，摒弃不负债原则，演变成依靠吸收存款、发放贷款以壮大自身并转向银行类金融机构也就不难理解了。

4、多年以来形成的行政管理体制，使一些农信社的优势得不到发挥。目前以行政手段为主的联社管理方式，在人事、业务经营及其他方面对基层信用社统得过死。

（二）经济金融环境与管理水平制约了信用社的发展。

比如乳源县，地处粤北山区，人少地多，但经济不以达，又没有很具有特色的土特产，可开发的资源项目少，农村经济发展展严重滞后，农村信用社缺乏良好的生存发展基础，与国有商业银行相比，不仅资金实力薄弱，而且技术手段落后，电子化水平差，没有独立的联行体系，结算方式落后，中间环节多，汇路受阻，经营费用成本高，市场竞争能力弱。在管理上，一些信用社干部职工政治业务素质不高，缺乏在激烈竞争的市场经济条件下搞好合作金融的经营管理水平，风险意识较差。

（三）资产质量差，沉重的历史包袱制约了农信社的发展。

农村信用社成立50年来，旧贷款多，沉淀严重。以乳源县农信社为例，至2003年12月末止。全县农信社不良贷款余额为5259万元，占各项贷款余额的33.42%，其中呆滞贷款占4835万元，占贷款总额的30.72%，造成这种状况的原因是多方面的。有些贷款在发放之前就存在着较大的风险，由于预测、防范手段落后，执行“三查”制度不严，管理人员多次更换，更使沉重的包袱难以卸下。

（四）股金难筹，民主管理难推行。50多年来，经过人民公社、供销合作社、当时大部分农民都入了股，后来经历变迁，农民不但没有分到红，绝大部分可能血本全无，严重挫伤了农民的对合作事业的积极性，可以说，他们对“股金”两字很反感。现在农村信用社亏损这么大，让农民自愿入股，他们“一朝被蛇咬，十年怕井绳“，对预期收益又无把握，即使你宣传得天花乱坠，他们也根本不可能去自愿入股，如果用行政命令让农民入股，可能就属于乱摊派之列，农民不答应，国家不允许。试想，处于社会主义初级阶段的我国，农民的素质又普遍低下，即是广大农民都入了股，但是让他们行使自我管理，自我发展、自我约束的民主权力行不行？会不会象前几年施行《村民委员会组织法》中，出现家族势力、地方恶势力把村内政务一样操纵农村信用社内部事务的现象？这些都值得认真探讨和思考。

（五）整体素质难以适应形势的发展和要求，积极性有待进一步提高。

1、首先现在员工素质“先天性不高”；其次是干部队伍的思想观念还停滞在保守、陈旧的境地；其三是业务创新基础薄弱；其四是员工培训“短期”行为不利于农村信用社长远发展和整体素质全面提高。

 2、针对农村信用社的规范改造中，当局提出了一些量化指标要求，比如辖内农户入股面要达到70%以上，信用社新增贷款60%以上要发放给社员，农业贷款占比要达到60%以上等。从理论上讲，70%以上的农户都有加入了合作金融组织，信用社应该有广泛的群众基础，但事实上“拉郎配”式的合作，农民别无选择地与本人不愿意的人合作，或者不能自愿的选择合作对象，通过它实现利已可能性极抵。社员既不能真正自愿选择人员和入什么社，又无法真正享受互助合作的好处，社员办社的积极性就大打折扣。作为联系社员和信用社的两个纽带，经营管理者的选举和贷款的发放事实上又被信用社自身割裂。从表面上看，信用社的确要受到社员代表大会、理事会和监事会的监督，社员也保持着对经济管理权事实上落到了管理者的最终控制，但按合作制规范的实践却证明，信用社的经营管理者事实上仍由信用社的上级管理部门县联社任命（不明白改革设计者为什么不还权于民），系统内的行业管理是刚性约束，社员的民主管理是徒有形式，下放给社员的信用社主任和内部社员手中，他们自然只听命于上级管理部门而对信用社的主人（社员）不屑一顾，外部社员不能有效地对内部社员进行制约，背离了合作制的初衷。在贷款的投放上，信用社也不愿意与分散性很强资金需求量较小的农户打交道，一则工作量大贬理成本高；二是影响贷款发放者的寻租效益（分散的小额贷款几乎没有寻租可能），所以，在一些信用社出现了“商业化”和“非农化”的倾向。主要因素表现在：一是农民参与意识差的问题；二是改革的动力问题。尽管农村信用社的改革可以给农民这一利益集团带来很大的经济利益，但由于在改革中的发言权很小，他们无法影响到改革的进程。相反，农村信用社在旧体制下长期运行形成的“内部人控制现象”，使信用社经营管理者形成了独特的利益团体，虽然他们在改革中有一定的发言权，但按照目前的改革方案将会减少他们的既利益或不能给他们带来新的利益，他们对信用社的改革则持消极甚至反对态度。因此，农村信用社的改革只能同政府或其代表中国人民银行推动。

（六）维持目前农村信用社“非官非民”的现状，将会使农村信用社从座以待毙。

目前农村信用社即不象国有银行那样，享受保值利息贴补、不良资产、不良资产剥离、承销国债等优厚待遇，属“非官“金融机构，但也不是真正意义上”民办”的金融机构，同国有商业银行一样向政府纳税，不能象国外合作金融那样，享受免税的优惠政策，管理上由人民银行代管，法人治理结构名存实亡，经营上几乎所有大小事自己都做不了主，在同国有银行的竞争处于劣势地位，造成市场占有份额一直下降，生存困难。

二、坚持服务“三农”方向，因地制宜推行改革

(一)、为“三农”服务这个大方向不能变。

1、从农村信用社存在的基础看，支持“三农”，农村信用社可以与农户建立长久互信的关系。对农户而言，农村信用社在是否“规范”，是否合作制都不重要，只有让农民近期从农村信用社获得看得见摸得着的服务，农村信用社才可能获得农户的认可，也才可能建立长久互信的关系，而信用关系恰恰是现代金融组织存在和发展的基础。

2、历史经验看，支持“三农”与农村信用社的生存和发展并不矛盾。从部分地区农村信用社50年的发展历史看，出现的三次大的不良贷款恶性膨胀和严重亏损，一是1957年、1958年农村信用社支持社队大钢铁时的贷款；二是1984年左右支持乡镇企业贷款；三是1994年前后支持乡镇企业贷款，而发放农户的小额贷款质量要比乡镇企业贷款好得多。

3、从现实情况看，服务“三农”是农村信用社最基本的市场定位，也是党和国家对农村信用社的政治要求。近年来，随着国家金融战略结构的调整，国有商业银行在朝大城市、大企业、外向型的方向调整，即是还保留下来的县级或县级以下的国有银行的支行、营业所，贷款审批权上收，实际上已丧失或弱化了金融服务的功能，退变不简单的储蓄所。中国是一农业大国、人口大国，农村、农民问题。农村金融市场的断层和空白，要靠点多面广的农村信用社去弥补、去占领，现在党中央、国务院对农村信用社发展也十分重视，特别是今年中央一号文件精神，明确表明“增加农民收入”为作为推动农业发展、农民增收、农村稳定一项重要任务来抓。同时农村用社支持“三农”也是自身经营状况一项重要条件。近年来部分地区农村信用社提出“靠支农化风险、靠支农求生存、靠支农求发展”，取得了明显的经营效益和社会效益，实现了社、农双赢，也充分说明了这一点。所以服务“三农不仅是一项政策、政治任务，也是农村信用社调整信贷结构、改善经营状况的根本途径，是农村信用社最基本的市场定位。

(二)、因地制宜，区别对待，推行改革。

1、目前农村用社三种类型。中国幅员辽阔，各地情况千差万别，特别是经济发展水平和经济结构不一样，也形式了农村信用社的三种类型。一是经典或传统意义上的互助合用型；二是股份合作型；三是商业银行型。在我国那些很偏远的农村、贫困地区，这种纯互助性的信用社还有少量存在，但是农村信用社主要是后两种，即股份合作型和商业银行型，商业银行型要占主导地位。

2、宜将农村信用社改造为农村股份合作银行。鉴于农村信用社长期被扭曲的产权关系在资源配置和组织制度方面的基础性作用，农村信用社改革应从产权改革入手，通过产权的重新安排，建立高效合理的组织体系。但由于我国各地区农村信用社的经营状况和水平存在较大的差异，实行统一的组织模式可能会不适应某些地区的实际，因此，在选择农村信用社的组织模式时，应考虑各地区的实际情况及农村信用社的经营水平和规模。对严重资不抵债、资产质量严重低下，可进行关闭，让其退出市场。对西部贫困、偏远地区的农村信用社，可由国有商业银行直接收购，这些信用社由于规模小、包袱小，这样做成本小、可以有效利用有限的资源。对经济发达的东部沿海地区和中部地区，将目前主要存在的股份合作型和商业银行型的农村信用社改造为农村股份合作银行。在改革的层面上可以以省为单位，或建立区域性的农村股份合作银行，但必须考虑一定的规模，增强防范风险的能力。通过改造，明晰产权，形成科学的法人治理结构。农村信用社对外可统称农村股份合作银行或农村合作银行。股份合作制介于股份和合作制之间，兼具股份制和合作制的某些特征，不同于合作制，但股份合作制的基础是合作制，它是改革开放以来，我国农村发展组织形式。农村股份合作银行或农村合作银行，兼顾了农村信用社的历史与现态，容易被人接受，同时加上“银行”二字，直观上提高了农村信用社的信用层次，对消除目前社会上对农村信用社的“信用歧视”大有益处，我们认为比较合适。

3、保持稳定、御序渐进、推进改革。农村信用社50年来无数次的改革、整顿、规范历程，每一次机构体制的变动，都涉及到诸多利益的重新分配，而每次利益高速都会使不良贷款、亏损额、人员膨胀一次，都造成了不同程度的破坏性，特别是产权变动中造成的资产归属、收入划分的磨擦和人为损失。当前农村信用社为“三农”服务的大体方针已经确定，对农村信用社动大手术会影响农村金融市场的稳定，即使非动不可，也应坚持“稳定基层改革中上层”的基本思路。

 三、推行改革亟待解决的问题

从上述情况看，农村信用社的现状不容乐观。从表现形式上看，不良贷款占比高，资产质量差，现象普遍存在。但从实际上分析，制约信用社发展的根源是信用社长期扭曲的产权关系及以产权关系为基础作用的资源配置与组织制度因素，其矛盾和问题不能片面对待，应综合治理，要在发展中化解风险必须建立起高效的组织关系。本人认为完善法人治理机构，状大信用社实力，应从以下几方面入手：

（一）自上而下建立行业自律机制，进一步完善“三会制度”。

目前，农村信用社要实施可持续发展，确保稳健经营，就必须在全国农信社系统逐级建立行业自律管理体系，既要做到上下垂直，又要做到内外连贯，对上积极汇报经营管理现状，真实反映基层情况；对下认真贯彻落实上级政策，正确把握经营方向；对内发挥管理服务职能，提高区域营运质量；对外加强协调和公关，营造信用社发展的良好环境和空间。畅通上下沟通渠道，加强对辖内信用社特别是县级联社的管理和服务，展示更高层次联合的系统优势。在此基础上，在进一步完善“三会制度”，在信用社职工普遍当家作主的基础上，由社员公开选举社员代表、理事会、监事会责权，明确理事长、主任、监事长职责分工，认真肩负起领导、管理、服务的职能，切实建立起决策、执行、监督的运行机制，发挥相对独立、相互配合、相互监督、相互制约的优势，使全国农村信用社的行业自律组织作用、系统优势在农村信用社稳健、可持续发展中发挥应有的职能作用。

（二）理顺产权关系，明确所有者权益。

要建立正常的增资扩股机制，一方面要扩大入股面和入股额度，在大力宣传入股可享受的优惠政策以增强社员入股意识的同时，可考虑把城镇居民、工商个体户、乡镇企事业单位纳入参股对象，拓宽股金来源渠道。另一方面，增加员工的入股额，促进每个信用社都达到规定的股本金，提高资本充足率，唤起群众的合作意识，成为民主经营、自负盈亏的市场主体，由所有者自主经营。

（三）坚定合作性质，把农村信用社真正办成农民自己的银行。

农村信用社要加强自身经营管理，尽快扭亏为盈，定期向社员分红，增加社员对信用社依赖和信任度，最终达到农民自愿入股、甚至踊跃入股的目的；坚持服务“三农”的市场定位。新增贷款要全力支持农民、农户、农村经济的发展；要真正坚持社员民主管理，按照农村信用社章程，依法、公正、平等地让社员参与农村信用社的经营管理，充分发挥监事会的监督作用，最终达到推动农村信用社可持续发展的战略。

（四）改革经营机制，实行以县级联社为统一法人、一级核算、授权管理的经营管理体制。

这有利于农信社职能的充分发挥，有利于扩大视野，兼顾利弊，有利于落实经营责任制，降低经营风险和提高抗风险能力，以达到减亏增效的目的，提高综合管理和经营效益。

（五）落实税收优惠政策，改善农村信用社经营环境。

建议有关部门考虑农村信用社的“合作”性质，实施减免税收政策。对农村信用社持账的保值补贴利息，财政部门要尽快给予拨补；适当下调营业税率，实施与国有商业银行区别对待的税率环境，给农村信用社一个休养生息的发展时期；对亏损信用社实施 交营业税政策，最大限度 递减因国家政策性造成农村信用社巨额风险积聚所付出的改革成本。

（六）资产划断管理，消化历史包袱，增强农村信用社的发展后劲。

对农村信用社形成的不良贷款，除要求农村信用社采取责任清收、奖惩清收、依法清收等手段外，国家同时对此要给予一定的优惠政策，如资产剥离，坏帐冲销或分账经营等。具体思路是，国家统一政策，对农村信用社现有贷款进行新老划断，借鉴商业银行的经验做法，成立农村合作金融资产管理公司，然后由人民银行给予再贷款进行支持，五年内必须还清；划断年限后追究贷款责任人的责任。或者将这些多年形成的不良贷款与新增的业务分账经营，分别核算，以增强信用社职工的积极性，促进信用社的发展，提高抵御风险的能力。

（七）加快电子化建设，增强员工素质，提高经营管理水平。

农村信用社改革实质上是一场技术管理和服务创意上的大变更，这就要求农村信用社一是要加快电子化建立县内、省内，以至全国通存通兑的联网系统，建立联行结算体系，以增强竞争能力，适应日益发展的现代化要求；二是要以各种形式强化师资力量，加强对现有人员的培训，同时要鼓励员工进行自学深造，以此尽快提高整体素质；三是要接收或招聘一些大学生和专业技术人才以及注册会计师，注册评估等专业人才；四是要理顺进人、用人及班干聘用“透明度”；五是要加大对高新科技服务的功能发挥，做到人尽其才，才尽其用，以适应不断发展的社会及客户的需要，满足日益激烈的竞争的需要。

总之，随着合作教育与宣传的深入，随着民众金融服务多元化需求的日益强烈，我们相信，终究有一天，许多人会发现，除了银行、股市、保险等金融商品可供选择之个，还会有另外一种金融服务更适合于自己，那就是合作金融。一个体现参与、演绎民主的金融组织必将使21世纪的人们找到自信。我们期待这一天的早日到来。

资 料 来 源

一、谢平，中国农村信用合作社体制改革的争论、金融研究。

二、潘金生，中国银行监管比较研究。经济出版社。

三、《金融研究》，2001年第3、8、10期，2002 至2003年。

四、2000年至2003年，本人从事农村信用社监管工作的实践调查、论证。

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