一、农村信用社制度改革的难点

（一）产权不明晰，结构不合理，民主管理形同虚设

（二）历史包袱沉重，资本充足率严重不足

（三）内部机制僵化，管理手段落后

（四）政策性经营与商业化运作矛盾突出

二、当前农村信用社产权改革存在的关键问题辨析

（一）经济环境和经营管理者能力的缺陷

（二）行政管理、法治环境制约着农村信用社的经营

（三）法人治理结构扭曲和虚设

（四）农村信用社定位不清

三、完善农村信用社产权改革的对策

（一）发挥政策优势，加大宣传力度，推动增资扩股

（二）营造改革氛围，动员各方力量，多策并举抓“双降”

（三）完善法人治理结构，适应市场经济发展规律

（四）科学管理，统筹兼顾，走活政策性支农和商业化经营两盘棋

内 容 摘 要

深化农村信用社改革，要解决好的一个重要问题就是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构。纵观农村信用社的发展史，信用社的产权问题一直是困扰农村信用社改革和发展的关键问题。这次改革，国家投注大量资金，就是要彻底解决这个问题，这无疑给农村信用社带来了改革和发展的又一个春天。但是，在进行农村信用社新一轮改革中，我们还必须正视农村信用社多年来积沉的困难和问题，并加以分析，找出难点，寻求对策。

【关键词】产权制度；产权改革；法人治理；法人结构

论农村信用社产权制度改革的难点及对策

1996年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，开始了农村信用社体制改革。从农村经济发展与完善农村金融体系出发，通过改革完善合作制，构建新型的农村金融体系，确定农村信用社在农村金融体系中的基础地位，发挥农村信用社支农主力军作用。在改革过程中，农村信用社基础脆弱首先表现出来，面对金融竞争，显露出阻止改革进程的风险问题，构建在此基础上的管理体制无法发挥其职能，随即深层次的问题逐步显露出，产权成为首先必须解决的根本问题。

一、农村信用社制度改革的难点

（一）产权不明晰，结构不合理，民主管理形同虚设

 农村信用社与农行脱钩后，确立了多级管理法人体制，每个农村信用社从理论上说都已经成为自主经营，自负盈亏，自我约束，自求平衡的企业法人，但还是不可避免地出现了以下问题：一是社员入股的积极性不高。由于农村信用社多年来因诸多原因形成的亏损挂账严重，社员股金长期得不到分红，入股相当于向信用社捐款，极大的挫伤了农民入股的积极性；二是股金结构不合理。由于近年来农村信用社很难吸收到真正意义上的股金来弥补资本金不足的问题，不得不以存款的形式来充实股金。因此，形成了大量存款化股金结构；三是所有权不明晰、民主管理流于形式。由于信用社的股权分散，数额较小，加之股东缺乏利益驱动下参与民主管理的欲望，形成了大家都是名义上的主人，但结果却谁都不是主人。信用社的经营权和管理权仍然掌握在少数人的手里，给官办提供了滋生的环境。以肇庆市某县级农村信用联社社为例，下属相当一部分农村信用社处于经营无规划，管理无措施，支付无资金的困难境地，很难成为独立承担民事责任的主体。农村信用社产权含混不清的状况导致法人治理中权利义务责任的严重失衡，引发了一系列侵害信用社利益的行为，如经营管理者道德风险，滥用职务、粗放经营、滥用员工、加重农民负担、占挪资金，奢华消费等等。另外，由于产权结构不尽合理，较少的股金与信用社的经营风险难以形成风险共担机制。

 （二）历史包袱沉重，资本充足率严重不足

 揭开农村信用社的历史包袱不难看出它的形成类型。就本辖区农村信用社的不良资产和亏损挂账的情况看，至2003年底，乡村两级贷款形成的资金沉淀占不良贷款总额的16％左右；国有企业关、停、并、转形成的资金沉淀占不良贷款总额的14％左右；行政干预贷款和党政部门干部职工贷款形成的资金沉淀占不良贷款总额的13％左右；1994年-1997年农村信用社承担的保值储蓄贴补利息而形成的政策性亏损占历年亏损挂账总额的11％左右等等。上述问题导致了目前农村信用社资本充足率严重不足，抗风险能力较差的被动局面。国家和政府大量举债，帮助农村信用社消化历史包袱，进行产权制度改革，完善法人治理结构，就是要使农村信用社的自身发展尽快适应社会主义市场经济规律的客观要求。但是，改革后，农村信用社的管理权交由地方政府负责，而地方政府对农村信用社的支持资金不直接计入股金，这就意味着地方政府在农村信用社民主管理中不扮演任何角色。在没有责、权利之间相互促进、相互制约的前提下，地方政府承担对农村信用社的管理权，其职责的履行和作用的发挥令人担忧。

 （三）内部机制僵化，管理手段落后

 长期以来，相当一部分农村信用社人员一直保持着高度封闭状态。笔者因工作关系，曾到某县级联社调研，发现了以下存在问题：一是在用人机制上，三会制度流于形式。理事会没有起到推荐和聘任主任、副主任人选的职责。主任、副主任一般由上一级管理部门负责考核推荐，并且只对上一级管理部门负责。上级怎样安排怎样干，一切工作都是围绕上级的目标考核运行。对本社的发展规划和发展能力不思考、不研究，有时甚至脱离实际，违背客观也要完成上级的工作目标，以求得上经提拔和重用；二是在经营机制上缺乏创新。多年来，农村信用社始终固守着传统的经营观念，实行分散经营的多级法人运作模式，业务经营仅局限于收收贷贷、存存取取。加之国家对农村信用社的政策定位，使农村信用社的经营观念和发展理念更加滞后，经营机制长期得不到转变，市场竞争和生存意识较低，极易受到市场经济的冲击。三是在激励机制上缺乏动力。农村信用社虽然是独立经营，自负盈亏的集体合作金融组织，但是在收入分配上仍然执行着企事业单位的工作制度。信用社的管理层和一般员工实行着同样的工资套改办法，很难体现责、权、利的结合和贡献大小的区别。四是监督制约难以发挥应有的作用。由于农村信用社管理权、经营权、监督权都存在于一个领导集体之中，因此"自我约束"难以发挥作用。上述原因形成了信用社管理层不思创新，信用社员工不思进取，信用社内部缺乏生机和活力。

 （四）政策性经营与商业化运作矛盾突出

 农村信用社是入股社员为了寻求获得良好服务而组织起来的组织形式，参加者既为了谋求服务，也为了获取投资回报，因为利润是进一步发展和提高服务能力的基础，同时利润还是对入股社员投资回报的唯一资金来源。既然要获取利润，信用社就要实施商业化运作，而国家对农村信用社的市场定位就是要立足农村、服务三农、充当农村金融主力军。在我国农业是一个弱势产业，主要表现在：农作物生长周期长、生产成本高、产品价格低、且极易遭受自然灾害，而政策规定农村信用社必须要确保90％以上的信贷资金投入到三农当中。这就是说农村信用社不能自主经营，没有选择优良客户的权利，在"三农"这个弱势产业面前，农村信用社根本无法保证利润的实现。虽然国家对农村信用社也注入了一定的支农再贷款给予帮助，但是确没有制定相应的风险补偿措施，运行的结果使农村信用社又背负了新的政策性经营风险。这样更加剧了农村信用社政策性经营与商业化运作的矛盾。

二、当前农村信用社产权改革存在的关键问题辨析

（一）经济环境和经营管理者能力的缺陷

一直来，我国农村信用社总体经营状况不佳，在同行业中处于劣势地位。对此，许多学者往往把它归咎于产权制度问题，认为农村信用社改革的核心和基础是改革产权制度、明晰产权关系，只要产权明晰了一切问题都会迎刃而解。提出了这次改革也可谓是国家花钱买机制成败的标准：主要看产权是否得到有效明晰，行政干预是否得到有效遏制，约束机制是否得到有效强化，支农服务功能是否得到有效增强。这一标准表面上看相当完善，实际上却充满矛盾，很难求得统一，很有点走钢丝的味道。纵观农村信用社发展的历史，不难看出制约农村信用社的发展和影响农村信用社经营成败的关键是经营环境和经营管理者的能力问题，而产权制度本身则构不成决定因素，尽管农村信用社在总体经营上处于劣势地位，但并不是每一个农村信用社的经营情况都很差，实际上农村信用社之间也存在着很大的差异，这里不仅有地域间的差异，也有同一地区不同机构之间的差异，这种在同一产权制度下的差异表明产权制度本身并没有构成对经营情况的制约。

（二）行政管理、法治环境制约着农村信用社的经营

当前，我国南北差异、东西部差异是个不争的事实，这不仅反映在经济发展上，并且也体现在银行业的经营业绩上。就拿浙江与广西来说，2003年浙江省农村信用社系统实现利润12.25亿元，不良率为8.84%，而广西农村信用社系统则亏损3.26亿元，不良率高达47.01%，两者表现出明显的差异，这里经济发展的程度、经济发展的趋势、经济发展的模式起着决定的因素。在我国外部因素对银行业的制约是显而易见的，据2003年中国人民银行对2001-2002年我国不良资产形成的历史原因的调查显示：由于计划与行政干预而造成的不良贷款约占30%；地方干预，包括司法、执法方面对债权人保护不力的约占10%；内部管理原因形成的不良贷款仅约占20%。这里尽管是对国有商业银行的调查分析，但已说明外部环境的制约程度，特别是最近发布的金融生态环境评估报告显示：法治环境贡献弹性为0.194961；金融部门独立性的贡献弹性为0.121773。它表明金融部门的严重风险，有相当部分事实上是我国改革开放和国民经济运行过程中各类风险的集中和综合反映，可见金融外部环境的优劣已成为严重制约农村信用社经营业绩提高的根本原因。

（三）法人治理结构扭曲和虚设

法人治理结构是当资产所有者的各项权能（占有、使用、处分、收益四项）处于分离状态时，通过规范所有者（社员）、支配者（理事会）、管理者（主任）、使用者（工作或普通员工）相互权利、利益和责任制度设置，做到权利与义务统一，激励与约束一致，决策，执行与监督三权分立，从而使农村信用社高效安全运营。建立完善法人治理结构，实现产权清晰，权责明确，使信用社成为自我约束、自我发展的法人实体与市场主体，是信用社改革的大方向与大思路。

但在大多数山区的信用社中，虽然建立了社员代表大会、理事会、监事会。却由于所有者社员的入股金额小，民主意识不强等原因，参与民主管理少，民主管理流于形式，在目前的会计、管理框架下，全体社员监督信用社的成本过高，没有动力。以肇庆市宁广县联社为例，上级机构是农村信用社行业管理组织，在实际工作中，联社对基层信用社的资金管理、人员管理、财务管理，都是一种隶属型管理方式，联社是基层信用社的上级行，基层社是联社的分支机构。联社直接或间接的行使行政管理的权利，如，信用社主任由联社决定，联社主任的任命上由上级农改办决定，联社可以在全县范围内调动信用职工，在信贷管理上，联社制定贷款审批权限，超权限贷款报联社审批，确定信用社的贷款规模；在财务管理上，核定信用社的费用开支，有的地方费用开支要逐笔报联社审批等。行政隶属管理的权利构成上级对下级的约束，从而使信用社主要为上级服务，也就否认信用社的法人地位。 

（四）农村信用社定位不清

由于农村信用社定位不清，责任不明，导致建立在此基础上的经营管理、行业管理、金融监管在目标、职能、手段上的不确定和扭曲。

首先，农村信用社在法律上是独立法人，而在实际操作中是非法人，不仅因为其缺乏独立运行的条件，而且在行业管理上，也是作为联社的下属机构而存在，在行社脱钩前，是作为农业银行的下属机构而存在，这是法律地位不清。

其次，农村信用社改革的目标是使它成为新形势下农村金融的主力军，农村信用社的主要贷款对象是农村、农业和农民，支农是主要任务。众所周知，农业是弱质经济，农业靠天吃饭的情况还普遍存在，以"三农"为对象的农村信用社的经营活动的风险相对也高，带有明显的政策性业务的特点，然而，农村信用社要自负盈亏。在实际操作中，农村信用合作社始终要以"扭亏增盈"为首要目标，绝大多数信用社要从事商业银行业务，搞盈利性负债经营，这是业务性质定位不清。

第三是风险责任不清。多年来，农村信用社体制多变，官办色彩严重，支持的对象又是弱质、高风险产业，加上农村信用社职工素质相对较低，尤其是相当部分法定代表人素质不高，管理不力，经营不善，导致了不少农村不良贷款居高不下，经营亏损，资不抵债问题严重。数额巨大的沉淀资产和历年亏损挂帐是二个不容回避的现实问题。

以肇庆市凤岗农村信用联社为例，作为一个独立法人，依法承担民事责任，行使民事权力的社会主体，风险应该由其身承担。但由于目前信用社社员入股金额小，资本金少，社员以其入股的金额是承担不了信用社的风险，说明这些信用社不是用自有资金承担风险，而是用存款来承担风险,最终则是国家或地方政府在承担着农村信用社的风险。

三、完善农村信用社产权改革的对策

（一）发挥政策优势，加大宣传力度，推动增资扩股。

 中央政府出资，帮助农村信用社消化历史包袱，股权制度改革给农村信用社准备了一份丰盛的大餐。这个丰盛大餐无论是对地方政府，还是对农村信用社来说都能从中受益。作为地方政府则应积极行动，抓紧制定相关配套措施，如：允许农村信用社在当年的盈余中首先保证对投资人的盈利分红，然后再抵补历年亏损挂账；鼓励地方政府干部职工积极向信用社投资入股，特别是领导干部更要起带头作用，加大政策宣传力度，掀起一个增资扩股的高潮。作为农村信用社，则应当进一步转变工作作风、提高服务质量，加强内部管理、全面提高经营管理水平。向入股社员，制定切实可行的优惠政策，如：贷款优先扶持政策；贷款利率优惠政策；大额股权参与民主管理和重大问题决策的政策等等。有计划的向社会公开信用社业务经营和财务管理目标，增强工作的透明度，接受社会监督，以此推动增资扩股工作的顺利进行，走好农村信用社产权制度改革的关键一步。

 （二）营造改革氛围，动员各方力量，多策并举抓"双降"。

 增资扩股和中央政府的资金扶持，仅仅给农村信用社补充了新鲜血液，真正要使农村信用社重新换发生机和活力，还必须要尽快解决制约经营和发展的根本问题，即信贷资产质量问题。多年来，农村信用社在抓"双降"中，可谓是想尽了千方百计，投入了巨大精力，但是问题仍然越积越多，雪球越滚越大。究其原因，有些确属农村信用社自身力所不能及的问题。改革给农村信用社的"双降"工作带来了前所没有的机遇。改革后，地方政府承担对农村信用社风险防范和处置任务，这就意味着农村信用社多年来形成的资金沉淀可以名正言顺的依靠行政手段清收了。为此，农村信用社应尽快着手，澄清不良贷款家底，积极向地方政府作好工作汇报。地方政府应当高度重视信用社的"双降"工作，并把它摆到重要议事日程，针对存在的问题，制定出切实可行的盘活措施，如成立盘活清欠领导小组，领导挂帅，职能部门参与，公、检、法、司配合等，狠抓工作落实。农村信用社自身在开展"双降"中，也应做到解放思路，开拓创新，积极探索盘活工作新方法、新途径，大打盘活资金攻坚战，以形成上下齐动，内外连动的工作效应，力争在较短的时间内恢复农村信用社"造血"功能，使之换发新的生机和活力。

 （三）完善法人治理结构，适应市场经济发展规律。

 完善法人治理结构应着重做好以下几点：一是落实民主选举制度。理事会成员为投资人的代表，其推荐选拔的重要条件之一就是要看他的出资额大小，凡达不到规定的出资额度，就不能作为理事的推荐候选人。经营班子必须由理事会推荐，考核、聘任。监事会应于经营班子完全脱离，独立的行使监督权利；二是实行任期目标责任管理。理事会作为投资人的代表，既有重大事项决策权，也要对决策失误造成的经营损失承担直接责任。经营班子对经营效益的好坏负有经营责任，对经营不善或违规经营等造成的损失承担主要责任；三是引入经理人年薪制，建立业绩与薪酬挂钩的收入分配制度，拉开收入档次，充分调动管理人员的积极性和创造性。四是进一步确立地方政府宏观管理的职责，指导、帮助、支持农村信用社按照市场经济规律的要求自我完善，自我发展。

 （四）科学管理，统筹兼顾，走活政策性支农和商业化经营两盘棋。

农村信用社在完成产权制度改革以后，作为一个独立的市场经济主体，将会首先考虑信贷资源的优化配置。按照市场经济规律自发调节功能，其信贷资源将会不断从低效产业逐步向高效产业转移，信用社的盈利水平将会逐渐提高，股东的投资将会得到丰厚的目标，信用社的"造血"功能将会完全恢复。这也是国家对农村信用社产权制度改革的最终目的。然而，目前国家的宏观经济政策仍然需要农村信用社继续面向三农，承担政策支农的职责。这就需要中央和地方政府制定一些新的倾斜政策，既体现对三农的政策扶持，又体现对农村信用社政策性亏损的弥补，保证国家金融体系对广大农村地区的覆盖面。如：降低农村信用社存款准备金率，壮大信用社信贷资金实力；加大支农再贷款的投放力度，并制定配套的风险补偿措施；减免信用社税收，增大资金积累；对农业贷款实行政府贴息政策等等。在支持"三农"问题上做到统筹兼顾，科学管理，既维护农村信用社经营自主权，又充分调动农村信用社支持"三农"的积极性，走活农村信用社政策支农和商业化经营两盘棋。

参 考 文 献

1.李丹红："农村民间金融发展现状与重点改革政策"，《金融研究》2000年第5期。

2.江其务："金融结构调整与民营金融的市场准入"，《金融早报》2001年2月14日。

3.史晋川等："制度扭曲环境中的金融安排"，《经济理论与经济管理》2001年第1期。

4.谢平："中国农村信用合作社体制改革的争论"，《金融研究》2001年第1期。

5.阎庆民等："农村合作金融产权制度改革研究"，《金融研究》2001年第7期。

6.孙天琦："面向中小企业的贷款动员、信用担保及风险防范"，《西北大学学报》2001年第1期。

7.刘端："信息不对称对信贷市场结构的影响"，《当代经济科学》2001年第3期。

8.何广文："合作金融组织的制度性绩效探析"，《中国农村经济》1999年第7期。

9.人行肇庆市中心支行："肇庆市农村信用社2001年2季度监管报告"，内部印刷。

10.人行肇庆市中心支行："2001年上半年肇庆市金融形势分析报告"，内部印刷。

11.人行肇庆市中心支行："肇庆金融统计信息"，内部印刷。

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