一 在新时期推行农户小额信用贷款业务具有十分重要的现实意义。

二 农户小额信用贷款的潜在风险不容忽视。

（一） 自然风险。

（二） 市场风险。

（三） 信用风险。

（四） 操作风险。

（五） 管理风险。

三 加强农户小额信用贷款的机制创新与政策保护是农户小额信用贷款风险防范的的效途径。

（一）必须矫正农户小额信用贷款管理和认识上的误区

（二）必须正确处理发展与风险防范的关系。

（三）必须加快管理机制创新，完善保护政策。

内 容 摘 要

农户小额信用贷款通过近几年的推行、实践，其功能逐步完善，对于解决农户贷款难、增加农业信贷投入、扶持农民增产增收、搞好社会主义新农村建设，以及进一步增强农村信用社与广大农民的信用经济联系、提高其在农村金融活动中的地位、作用具有十分重要的意义。但在其推广过程中存在着一些问题和潜在的风险不容忽视，应进一步加大机制创新力度和出台一系列的政策保护措施来防范农户小额信用贷款风险。

论农户小额信用贷款风险防范

农户小额信用贷款是新时期国家政府为支持“三农”发展，改进信贷支农工作而赋予农村信用社面向广大农户所提供的一种有条件、无需抵押和担保的小额信用贷款形式。据权威方面数据统计，2005年6月末，全国农村信用社农户贷款余额8240亿元，其中，农户小额信用贷款余额1766亿元，比2004年年初增加373亿元，增幅26.78%。全国有接近97%的农村信用社开办了农户小额信用贷款，有5743万户农户得到了农村信用社小额信用贷款的支持。几年来的实践证明，推行农户小额信用贷款业务，对于解决农户贷款难、增加农业信贷投入、扶持农民增产增收，以及进一步增强农村信用社与广大农民的信用经济联系、提高其在农村金融活动中的地位、作用均具有十分重要的意义。

一 在新时期推行农户小额信用贷款业务具有十分重要的现实意义。

农户小额信用贷款适合我国现阶段农村生产发展水平，代表了广大农民的愿望和意志，顺应了宏观政策导向和信用社发展的双重要求。农户小额信用贷款首次把信用贷款管理纳入科学化管理，为农村信用社提供了一种最有效率的服务方式及一条充分利用信贷资金的途径。农户小额信用贷款信用制度的建立，有效地引导了农村信用社回归和促进农村经济秩序好转。农户小额信用贷款能引导农民勤劳致富，促进农村的经济发展和社会安定，符合社会主义新农村建设的政策取向。

二 农户小额信用贷款的潜在风险不容忽视。

农户小额信用贷款的潜在风险主要表现为：自然风险、市场风险、信用风险、操作风险、管理风险。

（一） 自然风险。农户小额信用贷款的承贷主体是以农业生产收入为主要来源的农户，农业生产效益是农户偿债能力的重要保证。但农业是弱质产业，一旦遇到较大的自然灾害，农业生产将受到很大影响，造成的损失必然有一部分会转化为信贷资金风险。

（二） 市场风险。近年来，在农产品供求趋于平衡，一些传统低质的农产品已形成了供过于求的局面，农民收入增长缓慢甚至下降，增加了农户小额信用贷款投入的风险。同时，农户小额信用贷款只是实现贷款对象的分散，但同一地区众多农户集中从事某一种养殖、产业种植、专业加工等相同或相近生产经营项目，在市场供需变化时，会形成系统性的市场风险。

（三） 信用风险。信用风险是农户小额信用贷款最大的风险.与抵押担保贷款不同,抵押担保贷款以物的作对价性交易,还本付息在贷款提供之时便有了着落,价值品(物的)在握已将还本付息的不确定性消除。而农户小额信用贷款以个人信用保证贷款本息偿还,信用贷款凭借款人的契约性承诺提供贷币资金.信用即借款人自身的人格信誉,属道德品质范畴,变数很大。由此形成债务链极为脆弱,一旦断裂和遭到破坏就会失去对贷款风险的约束力。当前中国市场经济还不成熟,特别在经济商品化十分落后的农村,社会信用制度极不健全,一些农户信用意识淡薄,赖债、逃债思想较重，往往相互影响形成连锁反应。加上农村执法难度较大，而且农户小额信用贷款分散，其执法成本高，因此难以对借款户的反信用行为给予有效的法律约束。

（四） 操作风险。

（1）对信用社方面来说，农户小额信用贷款具有面广、额小、量大的特征，操作必须规范严格。而在实际工作中，有的习惯于按传统方式办理农户贷款，不深入调查核实情况，把一些重要的基础工作交给村社干部代劳，使农户小额信用贷款偏离信用贷款运行规律和准则；有的风险意识不强，忽视农户小额信用贷款的社会性和群众性，回避村社干部的支持、配合，使农户小额信用贷款调查核定工作缺乏社会监督。

（2）对基层政府和村社而言：①存在参与与干预的矛盾。有的基层政府把农户小额信用贷款作为扩大生产投入的政策工具，干预农户小额信用贷款的正常管理；有的甚至要求农户分户取得农户小额信用贷款，由乡镇及村社集中用于上项目、搞公益事业等非生产性投入，有的人为拔高农民的信用等级，要求提高信用贷款核定额度，甚至将不符合贷款基本条件的农户推荐为信用户。②一些乡镇及村社干部为便利收款，发动农民到信用社贷款抵缴各种款项。由于这部分贷款未投入生产，农民没有收入来源，无法保证还款付息。③转贷现象严重。有的基层组织把农户小额信用贷款当成清收欠款的途径；有的农户因自己不讲信用无法贷款或为获取大额贷款，以各种手段套取他人信任，到处找人顶替贷款，农户小额信用贷款由此成为“三角债”。

（五） 管理风险。

（1）重放轻管。有的认为农户小额信用贷款额度小、风险分散，有风险损失也不大；有的片面强调工作进度、贷款面和投放额。

（2）管理不到位。由于农户小额信用贷款涉及千家万户，行业管理部门难以一一对农户小额信用贷款及其滋生风险的环节进行有效控制和监督，其管理主要依靠信用社自身。农村信用社受管理水平限制，弱化了农户小额信用贷款的风险管理。地方党政只注重推广程度，强调对地方经济的贡献，忽略信贷经营风险的补偿政策、信用保证体系、业务保险机制的建立，信用社权益得不到应有保护。

三 加强农户小额信用贷款的机制创新与政策保护是农户小额信用贷款风险防范的的效途径。

（一）必须矫正农户小额信用贷款管理和认识上的误区。

（1）农户小额信用贷款的风险不足为虑。相对而言，农户小额信用贷款由于贷款主体分散，贷款额度一般较小，容易实现投放主体风险与收益的统一，从而大大降低生产风险的集中程度，分散信用社的经营风险。但这是相对的，任何经营都存在风险，若干小的风险累加起来也就形成大的风险，这种矛盾积累到一定程度就会集中暴露。在推行农户小额信用贷款过程中，少部分信用社因此出现较为严重的风险损失，究其根源就在于忽视了农户小额信用贷款风险管理。

（2）盲目扩大农户小额信用贷款投放量与贷款面。经济决定金融，金融供给必须与经济增长相适应，从前段时期对农户小额信用贷的推行来看，较为普遍地存在不顾当地农村生产机会和客观需求，人为扩大信用放款规模的倾向。有的在逐级加大工作力度的前提下，甚至把增长速度、农户贷款面与职工的工资、奖金、福利挂钩。这是管理指导思想和管理行为上的冒险。

（3）以农户小额信用贷款解决农民大额贷款难的问题。农户小额信用贷款随用随贷，方便快捷，解决了农民从事传统农业生产的资金需求。但随着生产的发展，农户扩大再生产需要更大额度的信贷支持。部分农村信用社及其管理者出现了试图用农户小额信用贷款方式解决农户大额贷款难的倾向，不断放宽信用贷款额度和条件，将农户小额信用贷款的功能扩大化。

（二）必须正确处理发展与风险防范的关系。

（1）正确处理自主经营与依靠党政的关系。农户小信用贷款之所以有别于过去单一农户小额信用贷款，其最根本的区别，也是最有意义的政策涵义，就是把农户小额信用贷款发放工作与发挥农村基层党组织和村委会的作用有机结合，使农户小额信用贷款管理具有一定的社会性。这种结合主要体现在工作中的相互协调、相互配合、相互信任和相互支持。农村信用社只有真诚地借助乡镇党委的推动作用，依靠村党支部、村委会的力量，才能保证工作进度，工作质量和工作实效，但依靠不是依赖，其前提必须是确保农村信用社的经营自主权，必须防止依赖党政部门带来的风险。

（2）正确处理推广农户小额信用贷款与创建信用村(镇)的关系。农户小额信用贷款以信用为基础，其健康发展有赖于社会信用体系的建立与完善。创建信用村(镇)是建设农村信用体系的重要内容；反之，没有农户小额信用贷款的发放，信用村(镇)是建设就没有载体。二者是相辅相成的，只有前者工作的推进使农村整体社会诚信达到一定水平，才有条件开展后者工作；后者工作的推进，又能保障前者工作的健康发展，巩固和扩大前者工作效果。

（3）正确处理增加投入与风险防范的关系。农户小额信用贷款作为资金要素，其对经济的促进作用不仅反映在拉动经济增长上，而且还可以通过对农业生产基础层面的支持，改变农业生产要素的组合，使农村经济在更有效率的基础上配置生产资源。但是增加农户小额信用贷款的投入，千方百计满足农村经济发展的需要，必须有效地防范其中的风险。加强管理，规范操作，建立风险责任机制，是防范风险的基本途径。农户资金需求的调查情况是否真实，信用等级及信用贷款授信额度是否科学，是否按有关管理办法规范贷款发放行为，直接关系到农户小额信用贷款的运行安全，必须进行重点监督和控制。

（三）必须加快管理机制创新，完善保护政策。

（1） 注重解决农村资金供给与需求矛盾。强化农村信用社信贷服务是农村信用社的主要职责。但对存款类金融机构，存款规模大小决定着信贷投放度。因此，对农村信用社必须给予更宽松的融资环境：①取消对农村信用社组织资金的歧视性限制政策，下放财政性存款的管理权，地方财政性存款由地方政府交由农村信用社办理，特别是乡（镇）财政金库要由农村信用社代理；②建议国家将政策性扶贫专项资金交由农村信用社发放，使农村信用社对支农信贷资金统筹管理，并增加手续费收入；③增加支农再贷款，降低支农再贷款利率，改进支农再贷款管理办法，使之与农村经济特点相适应；④撤销邮政储蓄县下以机构点，降低邮政储蓄存款转存中央银行款利率，以减少对农村资金分流。

（2） 采取“新方式”发放支农贷款，支持新农村建设。

① 开办支农金融超市是创新方式之一。农村信用社可以在农村每一个集镇开办支农金融超市，实行保险、公证、律师、信用社、房地产开发商等部门联合办公，推行“一站式”服务和“一条龙”作业，为农民提供综合信贷产品营销，推动农村信用社金融产品进入“寻常百姓家”。

② 推行支农客户经理制以延伸支农触角。农村信用社应推行支农客户经理制度，实行“包村包片包户”信贷服务，进一步延伸支农的广角。培养一批懂政策、懂技术、善管理的客户经理，为农民提供政策、信息、资金等全方位的金融服务。

③ 依托电子化建设强化支农服务。农村信用社应加大支农服务电子化建设的力度，及时完成全国农村信用社的联网，方便农民存取款和科学理财。同时开办网上银行，提升农村信用社支农服务水平。构建与政府、农户之间的信息交流平台。各地农村信用社有必要建立与政府有关部门之间的定期信息交流机制，解决支持“农户小额信用贷款”工作的具体问题。同时建立信用社“农户小额信用贷款”工作日志制度以及农村信用社与农户的联系制度，加强与农户之间的信息交流，确保支农工作做到有的放矢。

（3） 要尽快解决支农责任与政策扶持不对称问题。长期以来，由于国家对农业基础产业关注不够，农业投入相对农村经济增长明显不足。随着农村金融格局的调整，扶持农民、农业、农村经济发展，支持社会主义新农村建设成为农村信用社的主要任务，其经营活动带有明显的政策供给性质。加上农村信用社运营成本较高，因存贷规模很小而达不到盈亏保本点的机构又不能按照效益决定性原则撤销。因此，给予农村信用社相应的弥补和政策扶持是很有必要的。①国家应及时出台有利于信用社发展的政策及相关法律法规，保护农村信用社参与经济活动合法权益，给其一个稳定、宽松的生存环境；②采取积极有效的措施，帮助农村信用社解决历史包袱，防范和化解经营风险；③建立农业贷款风险补偿基金，落实优惠政策，减免其支农贷款税费，使其获得休养生息和自我积累的能力；四是提高信用社在中央银选择转存款利率，使之与邮政储蓄在中央银行转存款收益一致。

（4）要真正建立农户小额信用贷款的风险防范机制。

① 加快信用社体制改革步伐，尽早广泛推行以县为单位的统一核算改革，县以上尽快建立健全有效的行业自律管理与服务体系。

② 全面建立监测系统，完善农户资信综合评价体系，实行农户信用档案及经营咨询档案的电子化管理，及时、准确、真实地搜集、反映农户相关信息，为信贷决策提供科学依据。根据该体系灵活地调整再贷款限额。对那些内控制度健全、使用再贷款良好，又确实需要支持的农村信用社，增加支农再贷款支持力度；对那些管理不到位，风险防范能力差的农村信用社，坚决调减再贷款支持。同时，增加支农再贷款限额调配的频率，激励农村信用社不断增强自身实力。应当改进信贷管理方式，弥补制度设计缺陷。在贷款时间上，根据农村经济变化的新形势，改变过去“春放秋收”的信贷方式，实行常收常放，方便农民贷款；在贷款期限上，根据农户经营周期状况以及农业生产周期确定贷款的期限，对生产周期较长的农户贷款，可实行跨年度放贷。 应当拓宽支农资金来源渠道，建立支农资金风险补偿机制。通过加快农村利率市场化改革，建立邮政储蓄资金“反哺”农村机制等，引导更多社会资金流向农村。此外，建立涉农风险转嫁机制，发挥农业保险对“三农”的保障作用。应当协调央行与银监部门关系，防范支农资金风险。在强化支农资金管理方面，人民银行、银监部门都必须树立监管与服务并重意识，相互之间加强信息沟通，必要时可联手行动，及时有效化解农村信用社自营性业务与政策性业务不和谐的矛盾，以及支农再贷款显性与潜在性风险。

③ 加大农村社会信用体系建设的政府指导与服务力度，把维护当地正常的金融经济秩序纳入政府管理目标，把信用村(镇)建设推向深入。

④ 建立农业保险机制。农业保险作为一项国家政策性保险业务，在目前县域金融架构下，可由政策性银行经营，分备耕、种植、管理、销售四个阶段投保，险种以“全额保险”、“分段保险”为主，保险范围以生产成本为上限。既能解决农村信用社信用贷款的风险问题，也能在一定程度上解决农户贷款难的问题。单纯依靠农村信用社的力量是难以有效降低贷款风险的，而通过保险可以有效减少其中的一些客观因素所造成的贷款损失。

⑤ 除县级联社按规定比例提取的农户贷款风险准备金之外，各级政府应尽快建立农户小额信贷专项补偿基金，用于核定和补偿一定时期内农村信用社因开展此项业务而采取的优惠利率损失，经营成本增加及信用贷款风险。

⑥ 科学制定农户小额信用贷款监督、管理制度，客观把握农村信用社开展此项业务的风险控制“度”，建立健全农村信用社信贷考核激励约束机制，进一步调动基层信贷员的工作积极性，以确保农户小额信贷这项新时期支农信贷工作的可持续健康发展。

（5） 政府方面应准确定位、积极引导。

① 省级政府主要是把握农村信用社正确的经营方向，营造良好的金融环境，防范和处置辖内农村信用社金融风险，督促农村信用社贯彻执行国家金融方针、政策，指导本地区农村信用社加强行业自律性管理，保证农村信用合作金融按照为“三农”服务的宗旨，稳健经营，取得社会效益和自身效益的双赢。

② 加大对农村信用社的扶持力度。对农村信用社应实行最优惠的财政税收政策；加大农村信用社不良资产的清收处置力度；注重扶持政策的到位率，督促保值贴补利息及政府贴息的早日到位；将现有无息再贷款纳入支农再贷款指标限额进行管理，按期限档次确定利率。

③ 支持全国统一的组织体系的建立。建立全国统一的组织体系，有利于解决全国的资金结算问题。农村信用社在各地各自为政，相互分割，由此导致农村信用社跨省或县（市）资金结算渠道不畅、品牌缺失、管理纠纷无法解决等问题。建立全国统一的农村信用社联社组织体系,可以较好地解决以上问题，实现资源共享，以满足农村经济形势发展的需要。

④ 注重改革方式的市场化。应从信用社的实际需要出发推动信用社的自我改革。自下而上的改革要注意分析农村的内在金融需求，尤其分析民间借贷存在并且那么活跃的原因究竟是什么，一定是目前农村信用社不能满足农户的某种需求，应深入分析，并从这个角度推进改革。

⑤ 创造良好的信用环境和市场环境。应当改善信用环境，加快社会诚信体系建设。同时深化邮政金融改革，扩大信用社资金来源，以更好地为“三农”服务。

参 考 文 献

1、《中国农村信用合作》杂志2005年合订本。

2、《贷款通则》。

3、《中华人民共和国保险法》。

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